20 lat podatku liniowego w Polsce. Przywilej dla zamożnych zamiast rozwoju [ROZMOWA]

Jakub Szymczak, OKO.press: Skąd w ogóle wziął się w 2003 roku pomysł, by do polskiego systemu podatkowego wprowadzić podatek liniowy? Kto na to wpadł, kto był za a kto przeciw?

Justyna Klejdysz, doktorantka na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Ludwika i Maksymiliana w Monachium (LMU) oraz w ifo Institute. Wcześniej główna specjalistka w Zespole do Spraw Analiz Fiskalnych Departamentu Polityki Makroekonomicznej w Ministerstwie Finansów:

W 2003 roku podatek liniowy zaproponował ówczesny szef rządu i lider SLD, Leszek Miller. To nie był nowy pomysł, już wcześniej opowiadała się za nim opozycyjna wówczas Platforma Obywatelska.

Idea podatku liniowego cieszyła się w tamtym czasie dużą popularnością w krajach Europy Środkowo-Wschodniej po transformacji. Podatki liniowe miały być sygnałem, że gospodarka jest zorientowana na rynek. Zwolennicy postulowali, że pobudzają przedsiębiorczość, upraszczają system podatkowy i zmniejszają szarą strefę.

W latach 90. podatek liniowy wprowadziły kraje bałtyckie, a między 2001 i 2009 rokiem prowadziły go m.in. Rosja, Słowacja, Gruzja, Rumunia, Macedonia, Czarnogóra, Albania, Bośnia i Hercegowina, Czechy, Bułgaria i Węgry.

Na decyzję o wprowadzeniu podatku liniowego w Polsce dla osób prowadzących działalność gospodarczą od 2004 roku złożyły się okoliczności polityczne i ekonomiczne. Z jednej strony SLD, jako partia rządząca, walczyła o poparcie i polityczne przetrwanie, a wprowadzenie podatku liniowego miało poprawić jej notowania. Z drugiej strony, Polska przyglądała się innym krajom regionu wprowadzającym podatki liniowe. Pierwsze sygnały były obiecujące. Szara strefa się kurczyła, a wpływy do budżetu z CIT i PIT rosły.

Słowacja była pierwszym krajem Europy Środkowej, który zdecydował się na taki ruch w 2004 roku, wprowadzając podatek liniowy dla wszystkich podatników – osób fizycznych i firm, w wysokości 19 proc. W Polsce obawiano się, że istnienie korzystnych rozwiązań podatkowych tuż za naszą granicą może doprowadzić do przenoszenia tam firm przez polskich podatników i do odpływu zagranicznych inwestycji.

Dyskusje nad podatkiem liniowym w Sejmie były burzliwe. Zmiany podatkowe zostały przegłosowane w listopadzie 2003 roku. Za wprowadzeniem ustawy głosowało SLD, PO, PSL. Przeciw był PiS, Samoobrona i Liga Polskich Rodzin.

W Polsce dano tę możliwość tylko przedsiębiorcom.

Tak, polski podatek liniowy dotyczył tylko przedsiębiorców rozliczających się na PIT. Dyskusja o wprowadzeniu podatku liniowego dla wszystkich przebijała się jednak w debacie publicznej: w kampanii PO do wyborów parlamentarnych w 2005 i 2007 roku była propozycja ujednolicenia podatków PIT, CIT i VAT na poziomie 15 proc.

Oznaczałoby to rozszerzenie podatku liniowego na wszystkich podatników, na wzór np. Słowacji. Zmiana byłaby radykalna. Wątpliwa była też sprawiedliwość takiego podatku, który jednakowo traktuje niskie i wysokie dochody. Propozycja nie doszła nigdy do skutku.

Chociaż z dzisiejszej perspektywy to prehistoria podatkowa, to należy pamiętać, że 20 lat temu mieliśmy bardziej progresywną skalę podatkową niż dziś.

Trzy stawki wynosiły: 19 proc., 30 proc. i 40 proc. Propozycje zmian w 2003 roku były różne i choć to dziś brzmi abstrakcyjnie, zastanawiano się również nad wprowadzeniem jeszcze jednej stawki podatku PIT w wysokości 50 proc.

Co z pomysłem 50 proc. stawki PIT?

Ona również została przyjęta przez Sejm, nawet na krótko weszła w życie od 1 stycznia 2005 dla bardzo wysokich dochodów, powyżej 600 tys. zł. Jednak po miesiącu została wycofana – Trybunał Konstytucyjny uznał, że została wprowadzona z naruszeniem przepisów. Od tego czasu główne stawki podatkowe PIT już tylko obniżano.

Firmy nie uciekły na Słowację

Czy z dzisiejszej perspektywy obawy, że jeśli w Polsce nie będziemy mieć podatku liniowego, to firmy uciekną na Słowację, miały jakieś podstawy?

Nie mamy dostępu do takich szacunków, ile rzeczywiście firm przenosi się za granicę. Uważam jednak, że w debacie publicznej znacząco przecenia się możliwość migracji tego typu, jeśli chodzi o małe i mikro przedsiębiorstwa.

Aby być uznanym za rezydenta podatkowego innego kraju, zazwyczaj trzeba w nim spędzić co najmniej 6 miesięcy w roku. Nie jest to takie proste, przedsiębiorcy mają w Polsce rodziny, nieruchomości, są osadzeni w tej kulturze. Przeniesienie się generuje koszty relokacji i dostosowania się do nowego otoczenia prawnego.

Z kolei podawanie nieprawdziwych informacji na temat rezydencji podatkowej jest przestępstwem skarbowym. W przypadku wykrycia, że rezydencja podatkowa jest określona niezgodnie z rzeczywistym miejscem prowadzenia działalności, urząd skarbowy i ZUS będą dochodzić niezapłaconych należności.

Średni dochód na podatku liniowym w 2021 roku: 286 tysięcy zł

W naszym systemie podatek liniowy istnieje już 20 lat. Jak rosła liczba podatników korzystających z tego rozwiązania?

Na początku, gdy wprowadzono podatek liniowy, tę formę wybrało ponad 200 tys. podatników. Były to w zdecydowanej większości osoby prowadzące działalność gospodarczą przed wprowadzeniem podatku liniowego. Popularność podatku liniowego rosła w czasie. W badaniach, które przeprowadziliśmy z Tomaszem Zawiszą, pokazujemy, że z czasem na podatek liniowy zaczęli również przechodzić wysoko zarabiający pracownicy.

Możemy wyróżnić kilka etapów tej historii. W latach 2004-2008 liczba podatników rozliczających się według podatku liniowego szybko rosła. Później, w roku 2009, przeprowadzono reformę skali podatkowej. Wcześniejszą progresję ze stawkami 19 proc., 30 proc. i 40 proc., zastąpiła łagodniejsza progresja ze stawkami 18 proc. i 32 proc. usuwając najwyższy próg 40 proc. próg, a próg 30 proc. zmieniając na 32 proc., co spowodowało tymczasowy spadek atrakcyjności podatku liniowego.

Progi na skali podatkowej były zamrożone do 2021 roku i rosła liczba podatników rozliczających się tym podatkiem osiągając szczyt 800 tys. osób prowadzących działalność gospodarczą w 2021 roku.

Przeciętny roczny dochód podatnika rozliczającego się w tej formie w 2021 roku wyniósł 286 tys. zł. W ujęciu miesięcznym to cztery razy więcej niż przeciętne wynagrodzenie brutto w 2021 roku.

O ile mniej podatku PIT płaci taki samozatrudniony w porównaniu z pracownikiem płacącym podatek na skali podatkowej?

Z najnowszego raportu GUS o wynagrodzeniach wiemy, że przeciętne wynagrodzenie w marcu 2024 wyniosło 8605 zł.

Porównajmy całkowite opodatkowanie i oskładkowanie kosztu pracy pracownika zarabiającego dzisiaj trzykrotność tego wynagrodzenia, czyli prawie 26 tys. zł, przez 12 miesięcy i osoby prowadzącej działalność gospodarczą z tym samym dochodem.

Łączne obciążenie umowy o pracę to 47 proc. kosztu pracy, a łączne obciążenie samozatrudnionego to 28 proc., jeżeli jest opodatkowany podatkiem liniowym i 21 proc. jeżeli jest na ryczałcie ze stawką 12 proc. (jeżeli dodatkowo założymy dla uproszczenia, że przychód jest taki sam jak dochód).

Polski Ład i chaos podatkowy

Co się zmieniło po wprowadzeniu reform podatkowych Polskiego Ładu?

Spadła atrakcyjność podatku liniowego, zwiększyła się atrakcyjność ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych. Podatnicy, którzy wybiorą ryczałt, płacą podatek od przychodu, a nie od dochodu. Oznacza to, że podstawa opodatkowania nie jest pomniejszana o koszty prowadzonej działalności, jak to ma miejsce na zasadach ogólnych albo przy podatku liniowym.

Ta forma opodatkowania przez większość czasu była zarezerwowana dla małych działalności w ściśle określonych branżach. W ostatnim czasie ryczałt zyskuje na znaczeniu. W 2017 roku zwiększono roczny limit przychodów, do którego możliwe jest rozliczanie się na ryczałcie.

Polski Ład rozszerzył katalog uprawnionych do korzystania z tej formy opodatkowania, w szczególności dotyczy to usług informatycznych. Na ryczałcie usługi informatyczne są obecnie opodatkowane stawką 8,5 proc. lub 12 proc. Dla branży medycznej stawki obniżono z 17 do 14 proc. Nawet w sytuacji, gdy nie można odliczyć kosztów, takie stawki stały się bardziej atrakcyjne niż 19 proc. podatku liniowego od dochodu.

Dodatkowo, na ryczałcie składka zdrowotna opłacana jest w stałej kwocie, a rozliczający się podatkiem liniowym płacą składkę proporcjonalnie do dochodu, w wysokości 4,9 proc.

Ryczałt umożliwia również uniknięcie daniny solidarnościowej, czyli dodatkowych 4 proc. podatku od nadwyżki dochodu powyżej 1 mln. Ponieważ nie istnieje koncepcja dochodu na ryczałcie, nie można go objąć daniną solidarnościową. W efekcie między 2021 a 2022 rokiem ubyło 270 tysięcy podatników rozliczających się podatkiem liniowym. Duża część z nich przeniosła się na ryczałt, gdzie mogą korzystać z większych przywilejów.

Wpływy podatkowe nie spadły znacząco

Udało się osiągnąć to, co założyli sobie w 2003 roku ustawodawcy, gdy pisali ustawę o podatku liniowym?

Wystąpił jeden bardzo pozytywny efekt – wyraźnie wzrosły raportowane dochody w działalności gospodarczej. I to jest bardzo widoczny, gwałtowny wzrost. Pokazały to wyniki badań Wojciecha Kopczuka pracującego na Uniwersytecie Columbia, który wykazał, że pomimo znacznej obniżki stawki podatku dla osób prowadzących działalność gospodarczą, wpływy podatkowe od tej grupy podatników nie spadły znacząco.

Jak to możliwe? W końcu podatnicy liniowi przechodzili na niższą stawkę podatku, teoretycznie więc dochody państwa powinny spaść.

Gdybyśmy obserwowali tylko taki prosty efekt mechaniczny, zakładający, że zachowania i dochody podatników nie zmienią się, gdy zmieniają się zasady opodatkowania, to rzeczywiście budżet państwa straciłby na wprowadzeniu podatku liniowego około dwóch miliardów złotych w cenach z 2004 roku.

Z badań wiemy jednak, że istotny był efekt behawioralny – osoby prowadzące działalność gospodarczą zmieniły swoje zachowanie pod wpływem niższej stawki podatku. Zmniejszyła się skala unikania opodatkowania, raportowane dochody wzrosły. Sumarycznie wzrosła suma wykazywanych dochodów z działalności, więc nawet przy nowej niższej stawce podatku, wpływy z PIT nie spadły znacząco.

W ciągu pięciu lat od wejścia w życie zmian szacujemy około 20 proc. więcej takich przejść. Więc w tym wypadku długofalowo efekt dla budżetu jest negatywny. Ten ubytek szacujemy na około 300 milionów złotych rocznie (w cenach z 2004 roku).

Jakie firmy powstawały po reformie z 2004 roku?

Jeżeli spojrzymy przynajmniej na tę grupę wysoko zarabiających pracowników, to 60 proc. założonych przez nich działalności nie zatrudniało pracowników w długim terminie, 20 proc. zatrudniało, a kolejne 20 proc. zrezygnowało z działalności gospodarczej. Jeśli po kilku latach przedsiębiorstwo nadal istnieje i wciąż nie zatrudnia ani jednego pracownika, to najprawdopodobniej w ogóle nie będzie tworzyć miejsc pracy.

W jakich sektorach powstawały takie firmy?

To głównie usługi wysoko wykwalifikowane: finanse, nieruchomości, IT, opieka zdrowotna. Są to jednocześnie sektory, w których, według raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego, szacuje się, że fikcyjne samozatrudnienie jest najbardziej powszechne.

Przypomnijmy, że fikcyjne samozatrudnienie to sytuacja, w której właściciel firmy pracuje tylko dla jednego podmiotu i wykonuje obowiązki charakterystyczne dla pracownika najemnego.

Czy to jest dowód na to, że większość pracowników zakładających działalność na podatku liniowym jest fikcyjnie samozatrudniona? Nie. Ale na podstawie danych podatkowych pokazaliśmy w naszym badaniu, że motywowane reformą podatkową osoby tworzyły działalność niezatrudniającą pracowników w wysoko wykwalifikowanych branżach, w których relatywnie najłatwiej jest przekształcić stosunek pracy na samozatrudnienie.

Czy jesteśmy w stanie określić, ile państwo traci na tym, że osoby, które wykonują pracę dla jednej firmy, mają działalność gospodarczą zamiast etatu?

Podstawowym wyzwaniem jest określenie realnej liczby osób fikcyjnie samozatrudnionych. Polski Instytut Ekonomiczny szacuje, że w poprzedniej dekadzie liczba fikcyjnie samozatrudnionych wahała się między 130 a 180 tys. Nie ma publicznie dostępnych szacunków, jaki jest ubytek dochodów sektora finansów publicznych z tego tytułu.

Kwestia sprawiedliwości

To dużo czy mało?

W Polsce jest około 2,3 mln jednoosobowych działalności gospodarczych, więc jeśli przyjąć szacunki PIE, to około 8 proc. to fikcyjnie samozatrudnieni.

Nie można jednak tego zjawiska lekceważyć. Oprócz efektów dla budżetu państwa równie ważna jest kwestia sprawiedliwości. Optymalne opodatkowanie bierze pod uwagę różne czynniki. Podatki powinny być efektywne, czyli nie powinny zniekształcać zachowań: zniechęcać do pracy, zachęcać do ukrywania dochodów, zachęcać do przechodzenia na działalność wyłącznie w celu obniżenia obciążeń podatkowych.

Podatki powinny także odzwierciedlać potrzeby społeczeństwa odnośnie do redystrybucji, czyli to, co społeczeństwo uznaje za sprawiedliwy podział dochodów. Te cele są czasem sprzeczne.

Dzisiaj mamy w Polsce niesprawiedliwy system podatkowy?

Problemem jest to, że z preferencji w systemie podatkowo-składkowym korzystają nie tylko firmy, które mają potencjał rozwojowy i innowacyjny, czyli przedsiębiorczość, której rozwój chcielibyśmy wspierać, ale w dużej części firmy, które nie tworzą miejsc pracy, nie ponoszą ryzyka gospodarczego, nie wprowadzają innowacji i często wykonują pracę na warunkach pracownika etatowego

To stwarza dwa problemy ze sprawiedliwością w systemie podatkowym: Po pierwsze, podatnicy osiągający podobne dochody w podobny sposób, mają różne obciążenia podatkowe. Po drugie, podatnicy z wyższymi dochodami są w Polsce opodatkowani proporcjonalnie mniej niż podatnicy o niższych dochodach.

Opór przed równaniem podatków

Problem w tym, że dziś każda korekta w stronę sprawiedliwości i równości systemu spotyka się z oporem, a rządzący, bez względu na partię, nie mają żadnej chęci, by ten opór przełamywać.

Rzeczywiście, od czasu wprowadzenia podatku liniowego w Polsce następowały właściwie tylko zmiany w kierunku jeszcze większych preferencji dla działalności gospodarczej. Polski Ład był projektem, który w swoich początkowych założeniach miał to uporządkować, zmniejszyć różnicę w obciążeniach między działalnością gospodarczą a umową o pracę.

Szybko jednak podniósł się chór przedstawicieli środowisk przedsiębiorców, że to atak na przedsiębiorczość i polski wzrost gospodarczy.

I ostatecznie w efekcie tej reformy powstało coś gorszego, niż było przed reformą. To paradoks, podjęto próbę zmniejszenia różnic w traktowaniu różnych form opodatkowania, ujednolicenia sposobu opłacania składki zdrowotnej, a na koniec jeszcze bardziej go skomplikowano.

Teraz mamy zamiast jednego, trzy sposoby obliczania składek zdrowotnych. Dla każdej formy opodatkowania osobno. Stawki na ryczałcie i składka zdrowotna na ryczałcie stała się korzystniejsza i stąd zmniejszenie zainteresowania podatkiem liniowym.

Fikcyjne samozatrudnienie

Jak ten nasz system wygląda na tle innych krajów? Czy fikcyjne samozatrudnienie w innych krajach UE też jest normą?

Fikcyjne samozatrudnienie lub nadużywanie preferencji podatkowych dla przedsiębiorców to nie jest tylko polska przypadłość, ale porównania między krajami są trudne w tym zakresie. Istnieje badanie ankietowe EU Labour Force Survey według którego w Unii Europejskiej w 2021 r. 13,9 proc. osób samozatrudnionych było ekonomicznie zależnych od jednego głównego klienta, który odpowiada za co najmniej 75 proc. ich dochodów z samozatrudnienia, a 19 proc. samozatrudnionych nie decydowało samodzielnie o czasie rozpoczęcia i zakończenia swojej pracy.

Problem polega na tym, że dla niektórych krajów, w tym Polski, te statystyki są niewiarygodne z powodu wielu braków odpowiedzi na pytania o zależność ekonomiczną. Badanie LFS uwzględnia również osoby pracujące w rolnictwie.

W większości krajów UE osoby samozatrudnione są traktowane w preferencyjny sposób najczęściej poprzez składki, rzadziej poprzez podatek PIT. Raczej jest standardem, że działalność gospodarcza (opodatkowana PIT), jest opodatkowana według takich samych zasad jak pracownicy.

Przykładowo w Niemczech nie ma tak wysokich zachęt podatkowych, żeby przechodzić na samozatrudnienie. Dochody z działalności są opodatkowane na takich samych zasadach jak dochody z pracy czy innych źródeł.

System opłacania składki zdrowotnej jest inny niż w Polsce, wśród samozatrudnionych i wysoko zarabiających pracowników istnieją zachęty do korzystania z prywatnego systemu ubezpieczeń, więc także nie ma tutaj pola do nadużyć.

Fikcyjne samozatrudnienie nie jest tematem w debacie publicznej w Niemczech.

W niektórych krajach skandynawskich samozatrudnieni są opodatkowani podobnie jak pracownicy na umowie o pracę. Istnieje jednak możliwość podziału dochodu. Bierze się pod uwagę to, że w przypadku działalności gospodarczej część wytworzonego dochodu pochodzi z pracy, a część z kapitału. Część dochodu przypisana do pracy jest opodatkowana tak jak dochody pracowników, a część pochodząca z kapitału jest opodatkowana według niższej stawki.

Fikcyjne samozatrudnienie jest nielegalne tak samo w Polsce, jak i w Niemczech, ale to u nas jest to większy problem. Dlaczego nie udaje się tego kontrolować?

W Niemczech są znacznie mniejsze zachęty do przejścia na samozatrudnienie, więc mniejsze pole do nadużyć. Z bardzo silnymi bodźcami do przejścia na działalność gospodarczą trudno jest kontrolować, co jest „fikcyjnym” przejściem. Wiele państw ma z tym problem, nie tylko Polska.

Rząd zapowiada zwiększenie uprawnień Państwowej Inspekcji Pracy, jednak na ewentualne efekty trzeba będzie poczekać. Aktualnie pracodawca może otwarcie informować w ogłoszeniach o pracę na portalach online, że na tym samym stanowisku można pracować na podstawie umowy o pracę albo samozatrudnienia.

Oczywiście korzyści finansowe z pracy w ramach własnej działalności gospodarczej odnoszą nie tylko pracownicy. Pracodawcy również ponoszą niższe koszty pracy przy jednoczesnym odjęciu część zobowiązań wobec pracownika. Traci za to system podatkowy i system zabezpieczenia społecznego.

Bez zmian w zachętach do przejścia na samozatrudnienie trudno będzie jednak aktualną sytuację zmienić. Rządzący w Polsce uwierzyli, że każda przedsiębiorczość jest ważna i potrzebna, więc wprowadzono do systemu podatkowego wiele zachęt do zakładania działalności. A to prowadzi do nadużyć.