Duda: Zapytamy, czy konstytucja ma być ponad prawem UE. Ależ jest! Prezydent chce je łamać i straszyć Unią

Prezydent Andrzej Duda podczas kongresu “Wspólnie o Konstytucji na Narodowym” 26 kwietnia 2018 podsumował organizowany przez niego cykl debat o zmianach w konstytucji. Debaty, w których uczestniczyli głównie politycy PiS i sprzyjający im naukowcy, miały doprowadzić do wyłonienia pytań, które zostaną zadane w “referendum konsultacyjnym” w sprawie konstytucji, które ma odbyć się w listopadzie tego roku. Takie referendum nie byłoby wiążące, bo do zmian w konstytucji potrzebna jest większość ⅔ w Sejmie, której PiS nie ma, można więc spodziewać się, że będzie miało przede wszystkim cele propagandowe. Jakie dokładnie? O tym przekonamy się, gdy poznamy pytania.

Prezydent nie podał jeszcze ich dokładnego brzmienia i liczby, ale wiemy już, czego będą dotyczyć. Obywatele - jak zapowiedział - zostaną zapytani m.in. “o potrzebę uzupełnienia - wyrażonej w art. 9 obecnej Konstytucji - zasady respektowania zobowiązań prawnomiędzynarodowych RP o odniesienie europejskie oraz potwierdzenie nadrzędności Konstytucji w złożonym systemie prawa - choćby poprzez nadanie art. 9 brzmienia: Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego i europejskiego, zgodnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”.

U każdego, kto jako tako zna ustawę zasadniczą, propozycja prezydenta może wzbudzić konsternację lub rozbawienie. Bo czy to możliwe, że Prezydent RP nie wie, że w konstytucji jest już dość jasno napisane, że stoi ona ponad prawem międzynarodowym?

W razie wątpliwości prezydent mógłby zajrzeć też do artykułu 188, który wśród zadań Trybunału Konstytucyjnego wymienia orzekanie o zgodności umów międzynarodowych z konstytucją. Z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności takiej umowy jeszcze przed jej ratyfikowaniem może wystąpić prezydent, o czym osobno mówi artykuł 133 ust. 2, a potem także inne uprawnione organy i obywatele. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, żeby sprawdzać, czy prawo międzynarodowe jest w pełni zgodne z polską konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w tego rodzaju sprawach. Orzekał m.in. w sprawie zgodności traktatu o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej (uznał go za zgodny z konstytucją), w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania (za niezgodny z konstytucją uznał przepis kodeksu postępowania karnego, który pozwalał na stosowanie ENA; w rezultacie tego wyroku Sejm dostosował konstytucję do prawa Unii), w sprawie traktatu z Lizbony (zgodnego z konstytucją).

W każdym z tych przypadków Trybunał potwierdzał bezwzględną nadrzędność konstytucji względem prawa Unii Europejskiej, zarówno w aspekcie obowiązywania jak i stosowania Konstytucji.

Skoro tekst konstytucji oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie wzbudza wątpliwości co do wyższości konstytucji nad prawem UE, to do czego potrzebny jest postulowany przez prezydenta dopisek?

Mówiąc o potrzebie uzupełnienia zasady respektowania zobowiązań prawnomiędzynarodowych RP o “odniesienie europejskie” być może Andrzej Duda miał na myśli powrót do idei wpisania do Konstytucji rozdziału precyzującego relacje Polski z UE. W 2009 roku Bronisław Komorowski, ówczesny marszałek Sejmu, powołał zespół prawników, który przygotował projekt zmian w konstytucji dotyczący spraw europejskich. Zmiany dotyczyły m.in. procedur podejmowanych przez polskie państwo w związku ze zmianą traktatów europejskich, wyjścia z Unii i wprowadzenia waluty euro. W trakcie prac parlamentarnych w 2010 i 2011 roku rządząca wtedy koalicja PO-PSL była bliska porozumieniu się z PiS co do kształtu przepisów, ale prace nad nimi zawieszono. Prezydent Komorowski tłumaczył wówczas, że jedynym powodem jest zbliżająca się kampania do wyborów parlamentarnych, która “nie sprzyja budowaniu kompromisu takiego, który byłby widoczny, bo w okresie kampanii wyborczej partie polityczne starają się od siebie odróżniać". Nieoficjalnie mówiło się, że Donald Tusk zablokował tę inicjatywę także dlatego, że nie chciał wzmacniać pozycji Komorowskiego. Po wygranych przez PO-PSL wyborach do prac nad zmianą konstytucji nie powrócono.

Gdyby Andrzej Duda chciał wznowienia prac nad tamtym projektem, należałoby go tylko pochwalić. Zapytanie o niego w “referendum konsultacyjnym” - o ile odpowiedź byłaby w większości pozytywna - mogłoby wymusić na PiS i opozycji porozumienie w ważnej sprawie.

Całość wystąpienia prezydenta wskazuje jednak na inną intencję. O “odniesieniach europejskich” w konstytucji zaledwie mgliście wspomniał, natomiast bardzo konkretnie przedstawił propozycję dodanie do artykułu 9, zgodnie z którym “Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”, dopisku “i europejskiego, zgodnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”.

Pomysł prezydenta sugeruje, że Polska mogłaby ratyfikować umowę międzynarodową niezgodą z Konstytucją po to, by następnie nie przestrzegać jej z powodu niekonstytucyjności. Mogłoby wydawać się to zabawnym nieporozumieniem, gdyby nie fakt, że już zdarzało mu się podważać legalność ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej. W lutym 2017 roku Konwencję o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, zwaną w skrócie antyprzemocową, nazwał niepotrzebną, a na pytanie, czy w związku z tym trzeba ją wypowiedzieć, odpowiedział: “przede wszystkim nie stosować”.

Prezydencka propozycja w praktyce może posłużyć PiS za podstawę do ignorowania prawa międzynarodowego, w tym prawa UE, bez formalnego wypowiadania traktatów. Postawienie pytania o takie rozwiązanie w “referendum konsultacyjnym” samej konstytucji jeszcze nie zmieni, ale zapewne będzie służyło oswojeniu z nim Polaków, których przy okazji będzie można postraszyć Unią wtrącającą się w nie swoje sprawy. A w tej pokrętnej konstrukcji nie chodzi przecież o to, żeby łamanie prawa uczynić legalnym, tylko żeby wyborcy nie za bardzo się nim oburzyli.

Dla OKO.press komentuje dr Michał Ziółkowski, konstytucjonalista:

“Ta propozycja jest albo zbyteczna albo niedostosowana do obowiązujących przepisów i instytucji prawa konstytucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że wiążące Polskę prawo międzynarodowe powinno być zgodne z Konstytucją. Wymaga tego jej art. 8. Prezydencka propozycja zmiany art. 9 Konstytucji sugeruje jednak podział na wiążące prawo międzynarodowe oraz prawo międzynarodowe wiążące i stosowane. Czyżby intencją Prezydenta było stworzenie uniwersalnego konstytucyjnego wyjątku od zasady przestrzegania zobowiązań międzynarodowych? Jeżeli tak, to powstaje kolejne pytanie, czy po ewentualnej zmianie Konstytucji, wszystkie wiążące Polskę akty prawa międzynarodowego miałby być zawsze poddawane kontroli Trybunału Konstytucyjnego (co wydaje się nierealne i konstytucyjnie niecelowe), czy mogłyby zostać poddane takiej kontroli (co może mieć miejsce w obecnym stanie prawnym)? Trudno bowiem uwierzyć, aby na obecnym etapie rozwoju prawa międzynarodowego i konstytucyjnego oraz związania Polski doniosłymi umowami międzynarodowymi, Prezydent proponował, by każdy organ (np. władzy wykonawczej), stosując umowy międzynarodowe, mógł powołać się bezpośrednio na – proponowany – konstytucyjny wyjątek, by odmówić stosowania umowy międzynarodowej. Na marginesie, nie ma potrzeby dopisywania »prawa europejskiego« do art. 9 Konstytucji, gdyż nauka prawa i TK nie ma już wątpliwości, że przepis ten odnosi się również do prawa Unii Europejskiej oraz prawa Rady Europy”.