Czy „dziura Morawieckiego” istnieje? Co z deficytem zrobi nowy rząd?

No to są te pieniądze, czy ich nie ma?

„PiS zostawia finanse publiczne w tak złym stanie, że może zabraknąć pieniędzy w budżecie na koniec roku. Niezbędna będzie nowelizacja budżetu” – pisze na Twitterze Ryszard Petru.

„Uwaga! Ministerstwo Finansów ukrywa prawdziwy deficyt budżetu państwa za okres styczeń-wrzesień!” – pisze w tym samym miejscu dr Sławomir Dudek, były dyrektor Departamentu Polityki Makroekonomicznej w Ministerstwie Finansów z lat 2008-2019.

– to z kolei Izabela Leszczyna, posłanka i ekspertka finansowa Koalicji Obywatelskiej.

Skąd te obawy? Czy rzeczywiście powinniśmy się martwić stanem finansów publicznych? Czy tuż po przegranej PiS w wyborach na jaw wychodzą oszustwa, o których dotychczas nie mieliśmy pojęcia? Spróbujmy uporządkować te kwestie.

Krytycy bez zmian

O bardzo złym stanie finansów publicznych mówią dziś najgłośniej ci, którzy od dawna podzielali ten pogląd. Zmiana polega na tym, że dziś mają szansę być bliżej podejmowanych decyzji na ten temat. Ryszard Petru po czterech latach przerwy został posłem z ramienia Trzeciej Drogi, Sławomir Dudek był urzędnikiem MF, gdy ostatnio rządziła Platforma Obywatelska, posłanka Leszczyna również ma szansę na ważne stanowisko, być może w MF.

Co więc z ukrywaniem „dziury budżetowej” przed wyborami? MF rzeczywiście zwlekało z opublikowaniem danych o wykonaniu budżetu w sierpniu (a ściślej – w okresie styczeń-sierpień). Zamiast w drugiej połowie września, opublikowało je dopiero 17 października, dwa dni po wyborach. Za wrzesień natomiast publikacja była na czas, a nawet wcześniej niż zwykle. W tym roku to 18 października, w zeszłym roku był to np. 21 października.

Bez sensacji w danych

Czy w danych za sierpień znajduje się więc coś wybuchowego i dlatego czekano dodatkowy miesiąc? Niekoniecznie. Planowany deficyt na 2023 rok jest znany od dawna i rzeczywiście jest duży. Pierwotnie wydatki miały wynosić 672,5 mld zł, a dochody – 604,5 mld zł. W lipcowej nowelizacji to się zmieniło – teraz górny limit wydatków wynosi 693,4 mld zł, a dochody – 601,4 mld zł. A to zwiększa deficyt budżetowy do 92 mld zł, wobec pierwotnych 68 mld zł.

Niższe dochody to najpewniej wynik słabszej niż się spodziewano wcześniej koniunktury gospodarczej i na przykład przedłużenia obowiązywania zerowego VAT – to oznaczało 13,4 mld zł z VAT mniej. A rząd w wyniku zmian podatkowych ostatnich lat – między innymi fatalnie wdrożonego Polskiego Ładu – postawił w budżecie na VAT. Ten podatek zawsze stanowił największą część dochodów budżetowych, ale w ostatnich latach udział VAT w budżecie się zwiększał. Tymczasem Obniżanie PIT i zwiększenie kwoty wolnej spowodowało, że ten podatek w budżecie znaczył coraz mniej.

• W 2016 roku PIT stanowił 17 proc. dochodów podatkowych w budżecie, w 2022 – 13,5 proc.
• VAT – 46,6 proc. w 2016 roku, 45,6 proc. w 2022 roku.

Przez taką politykę dochody cierpią w momencie, gdy konsumpcja jest na nieco niższym niż zwykle poziomie.

Nowelizacja bez sprzeciwu opozycji

Dużą częścią nowelizacji było dodatkowe 13,7 mld zł dla samorządów. Była to rekompensata (zdaniem samorządów – niewystarczająca) za straty w związku ze zmianami w podatku PIT. Senat kontrolowany przez opozycję wobec rządu przyjął nowelizację bez poprawek. Trudno więc tutaj mówić o czysto politycznej nowelizacji.

Wróćmy teraz do najnowszych danych o wykonaniu budżetu. Od stycznia do września tego roku dochody wyniosły 418 mld zł, a wydatki 452 mld zł. Czyli deficyt wynosi 34 mld zł. To niewiele ponad jedna trzecia dopuszczalnego maksymalnego deficytu w całym roku. W informacji o wykonaniu budżetu do września ani w dacie jej publikacji, nie ma nic sensacyjnego. Mówienie o odkrytej nagle po wyborach „dziurze Morawieckiego” jest manipulacją.

Dług i deficyt

Pozostaje jeszcze kwestia funduszy pozabudżetowych.

To dobry moment na szybkie uporządkowanie pojęć. Deficyt budżetowy (lub w szerszym ujęciu: deficyt sektora finansów publicznych) i dług publiczny to dwa podstawowe pojęcia, które często są mylone w debacie publicznej. Tak różnicę tłumaczył ekonomista dr Michał Możdżeń w wywiadzie dla OKO.press:

„Deficyt sektora finansów publicznych w najprostszym rozumieniu to różnica między wydatkami a dochodami całego sektora publicznego w danym roku. […]

Dług publiczny to zakumulowana wartość wszystkich przeszłych deficytów. No i ten dług publiczny, również z uwzględnieniem różnic metodologicznych, odnosi się do całego sektora publicznego – czyli obejmuje rząd, samorządy, fundusze celowe”.

Dotychczas powyżej mówiliśmy o deficycie budżetowym, czyli mniejszej części deficytu finansów publicznych. Deficyt budżetu państwowego – czyli 92 mld zł według nowelizacji ustawy budżetowej za 2023 roku – jest częścią szerszego deficytu finansów publicznych, w którym zawierają się również fundusze pozabudżetowe.

Wbrew częstemu błędowi, fundusze pozabudżetowe nie zostały wymyślone przez rząd PiS, by ukrywać część zadłużenia przed opinią publiczną.

Pomysł rządu Tuska

Pozabudżetowe fundusze jako sposób na ominięcie ograniczeń zadłużania się to pomysł rządu Donalda Tuska. Wówczas z limitu zadłużenia wyłączono Fundusz Drogowy. Tę instytucję założono już w 2004 roku, ma za zadanie gromadzić środki na budowę, przebudowę i utrzymywanie dróg krajowych i autostrad. Jednym z ważniejszych źródeł finansowania jest dług zaciągnięty przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Przez pierwsze lata istnienia Funduszu jego zadłużenie zaliczało się do krajowej definicji długu.

Od 2009 roku Fundusz ten nie zalicza się już do sektora finansów publicznych. Nietrudno zgadnąć, dlaczego zdecydowano się na taki krok. Globalny kryzys gospodarczy nadwyrężył finanse Polski. Dług w relacji do PKB rósł też m.in. przez kosztowną dla budżetu państwa reformę emerytalną, dziedzictwo rządów AWS-UW.

Wyłączenie Krajowego Funduszu Drogowego poza sektor finansów publicznych pozwoliło na utrzymanie długu publicznego poniżej 50 proc. PKB, czyli jednego z obowiązujących wówczas progów ostrożnościowych.

Za czasów PiS znacznie wzrosło jednak zadłużenie funduszy pozabudżetowych – kluczowy był tutaj kryzysowy 2020 rok, gdy zadłużenie było konieczne, by uniknąć głębszego załamania gospodarczego.

Wiedza na temat zadłużenia pozabudżetowego jest jednak publiczna. Rozlicza nas z tego Komisja Europejska, dane są dostępne i publikowane regularnie. Można różnić się co do oceny, czy takie zadłużenie jest słuszne i bezpieczne, ale mówienie o ukrywaniu go jest manipulacją.

W marcu 2023 roku rząd PiS zapowiadał konsolidację finansów publicznych, czyli stopniowe włączanie funduszy pozabudżetowych do budżetu. Ale do dziś w temacie nic się nie wydarzyło, a sam proces musiałby być powolny, bo groziłoby nam znaczne przekroczenie progów ostrożnościowych UE, i ewentualnie bolesne procedury oszczędnościowe. Z tego powodu nowy rząd też prawdopodobnie nie będzie się garnął do szybkiej konsolidacji.

Ekspert: „Nie dzieje się nic nowego”

Skoro już więc ustaliliśmy podstawowe fakty, spróbujmy teraz przejść do oceny sytuacji. Poprosiliśmy o to dr. Michała Możdżenia, ekonomistę z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie.

– komentuje dla OKO.press specjalista – „Wysokie potrzeby pożyczkowe budżetu państwa są znane co najmniej od kilku miesięcy, podobnie jak plany zwiększenia zadłużenia BGK, przede wszystkim w konsekwencji utworzenia Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych”.

Czy w najnowszych danych o wykonaniu budżetu możemy znaleźć jakieś nowe informacje?

– wskazuje dr Możdżeń – „W krótkim okresie nie ma jednak przesłanek, by sądzić, aby istniało istotne zagrożenie dla stabilności finansów publicznych. Rząd już teraz dysponuje wystarczającą ilością płynnych rezerw, by sfinansować w tym roku nawet wyższy niż obecnie zapisany deficyt budżetowy, choć oczywiście wymagało to będzie kolejnej nowelizacji budżetu. Ponadto Ministerstwo Finansów planuje jeszcze w tym roku emisje obligacji na co najmniej kilkadziesiąt miliardów złotych, celem zabezpieczenia możliwości realizacji również wysokiego deficytu w przyszłym roku”.

2024: jeszcze wyższy deficyt

W budżecie na 2024 jest zapisany jeszcze wyższy deficyt. Wydatki budżetu mają wzrosnąć do 848 mld zł, dochody – do 683 mld zł. A to daje maksymalny deficyt w wysokość 165 mld zł, wobec 92 mld rok wcześniej. Ta różnica to między innymi waloryzacja 500 plus do 800 plus i wyższe wydatki na wojsko.

Dr Możdżeń: „Deficyt planowany na przyszły rok, na który prawdopodobnie przeciągnie się osłabienie koniunktury, jest dość wysoki, jednak spowolnienie w połączeniu z obniżającą się inflacją i szybką poprawą salda handlowego powodują, że nie będzie on tak dotkliwy, jak sugerowałaby jego podstawowa wartość. Odsetki od długu prawdopodobnie przekroczą w przyszłym roku 2 proc. PKB w efekcie wzrostu rentowności obligacji. Państwo będzie jednocześnie realizować duże wydatki wojskowe za granicą, które, wraz z dostawami kolejnych partii sprzętu, będą znajdowały odzwierciedlenie w rosnącym deficycie”.

Bez zmian?

Bardzo możliwe, że tworzący się obecnie rząd dotychczasowej opozycji wcale nie będzie chętny, by głęboko zmieniać sytuację finansów publicznych i deficytu budżetowego. W kampanii politycy nowej koalicji jasno podkreślali, że nie zamierzają odbierać programu 800 plus. Jego waloryzacja kosztować będzie rocznie około 25 mld zł. Donald Tusk obiecywał podwyżki dla nauczycieli o 30 proc. i o 20 proc. dla całej państwowej sfery budżetowej. To kolejne miliardy złotych. Znalezienie przestrzeni do ewentualnych cięć, które zrobią budżetowi różnicę, ale jednocześnie nie naruszą poziomu życia Polaków lub niezbędnych inwestycji, będzie bardzo trudne.

A warto pamiętać, że polski dług publiczny na tle krajów UE wcale nie jest wysoki.

Znajdujemy się znacznie poniżej średniej unijnej, poniżej progu 60 proc. Wśród krajów spoza strefy euro jesteśmy na drugim miejscu, ale węgierski dług w stosunku do PKB jest znacznie większy.

„Obietnice wyborcze szykującej się do rządzenia koalicji można więc w sporej części sfinansować zwiększonym deficytem, który pobudzi koniunkturę krajową” – potwierdza dr Możdżeń – „Niezależnie od czynników makroekonomicznych i finansowych istnieje jednak ryzyko regulacyjne, wynikające z potencjalnego wszczęcia przez Komisję Europejską wobec Polski tzw. procedury nadmiernego deficytu, w której KE staje się partnerem w procesie sprowadzenia kraju poniżej limitu 3 proc. deficytu wobec PKB”.

Dr Możdżeń uważa, że jeśli zostaniemy tą procedurą objęci, wynegocjowana w tym scenariuszu ścieżka dochodzenia do zejścia deficytu poniżej 3 proc. PKB może stanowić ograniczenie dla możliwości realizacji wydatkowych planów rządu. Ale też nie uważa, że jest to dziś kluczowy problem, a procedura taka – gdyby nas dotknęła – może być rozłożona w czasie.

Spadające wpływy

„Strukturalnie istotniejsza wydaje mi się jednak inna kwestia” – mówi dr Możdżeń – „Obniżki podatków wynikające z reformy Polskiego Ładu zmniejszają zdolność do stabilizacji deficytu w dłuższym okresie. Wobec zwiększonych potrzeb wydatkowych (na wojsko, usługi publiczne, infrastrukturę energetyczną czy utrzymanie realnej wartości transferów), oprócz podjęcia pilnych kroków w kierunku odblokowania funduszy zaplanowanych w KPO, należy równie pilnie podjąć dyskusję o źródłach trwałego wzmocnienia strony dochodowej budżetu, połączonej ze wzrostem progresji systemu podatkowego. Propozycje obniżek podatków i składek zawarte w obietnicach wyborczych potencjalnych koalicjantów idą dokładnie w przeciwnym kierunku”.

To potencjalny problem. Gdyby rząd jednocześnie chciał prowadzić do jak najmniejszego (lub zerowego) deficytu budżetowego i spełnienia swoich obietnic wyborczych, ich finansowanie może okazać się problemem. A jedną z kluczowych obietnic Koalicji Obywatelskiej była kwota wolna od podatku w wysokości 60 tys. złotych. To ubytek kolejnych miliardów w budżecie. Tymczasem akurat redukcji deficytu w kampanii wyborczej nie obiecywał nikt. Nieco większy deficyt budżetowy w tym roku nie zmieni diametralnie sytuacji naszych finansów publicznych. Większy problem to strona dochodowa – w tym roku po dziewięciu miesiącach dochody stanowią 70 proc. planu. W latach 2010-2022 zawsze było to 72-76 proc. Jeśli nowy rząd zacznie od obniżania kolejnych podatków, pojawi się problem, bo dochody spadną. Rozwiązaniem mogą być cięcia albo… zwiększenie deficytu. Pomóc mogą też środki z KPO.

Ekonomiści Allianz Reaserch rzeczywiście zakładają, że polski deficyt finansów publicznych będzie mniejszy, niż gdyby rządził PiS. Ale wcale nie dlatego, że spodziewają się ogromnych cięć. Po pierwsze spadki będą powolne i stopniowe. A po drugie ważnym czynnikiem są środki z KPO – gdyby dalej rządziło PiS, te środki najpewniej do Polski by nie trafiły. A po zmianie rządu jest duża szansa, że polski rząd spełni warunki Komisji Europejskiej i te pieniądze otrzyma.