Kaczyński chce ograniczenia liczby kadencji. Trybunał już raz orzekł, że to działanie prawa wstecz

Prezes PiS Jarosław Kaczyński zapowiedział, że przed wyborami samorządowymi 2018 roku chce wprowadzić zakaz ponownego kandydowania na stanowiska wójta, burmistrza i prezydenta politykom, którzy pełnili je przez co najmniej dwie kadencje.

Przed tym, że taki przepis mógłby być działaniem prawa wstecz, a więc niezgodnym z Konstytucją, przestrzegali nawet ministrowie w rządzie PiS - Jarosław Gowin i Elżbieta Rafalska - a także prezydencki minister Andrzej Dera.

Kaczyński przekonywał w wywiadzie dla Radia Kraków z 28 stycznia, że zarzut niedziałania prawa wstecz można „stosunkowo łatwo odbić”:

„To niedziałanie prawa wstecz nie jest bezwyjątkowe i służy pewnemu celowi, tzn. ochronie pewnych praw. I teraz jest pytanie, czy ważniejsze są prawa osób, które pełnią tę funkcję, czy może ważniejsze jest prawo społeczeństwa do unikania różnego rodzaju patologii, czy też do nowego wyboru. Wydaje mi się, że to drugie prawo jest dużo ważniejsze i w związku z tym tej reguły nie można stosować. Ale powtarzam, że zdecyduje Trybunał, bo to na pewno zostanie zaskarżone”.

Kiedy prawo działa wstecz

Zasada nieretroaktywności prawa (od łacińskiej paremii „lex retro non agit”, czyli „prawo nie działa wstecz”) to zasada, według której nowego prawa nie stosuje się do zdarzeń i ich skutków, które zaszły przed jego wejściem w życie. W Konstytucji została wyrażona wprost w odniesieniu do przepisów prawa karnego (art. 42 ust.1):

„Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia”.

Na przykład gdyby uchwalono przepis karzący więzieniem za nieumyślne doprowadzenie do poronienia, mógłby stosować się jedynie do czynów wpływających na poronienia, do których doszło po jego wejściu w życie.

Zasada nieretroaktywności nie dotyczy jednak tylko prawa karnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wywodzi się ją także z art. 2 Konstytucji, czyli z zasady demokratycznego państwa prawa.

Gdzie tu wsteczność?

W jaki sposób naruszałoby ją zakazanie kandydowania wójtom, burmistrzom i prezydentom, którzy mają za sobą co najmniej dwie kadencje? Gdzie tu działanie prawa wstecz, skoro przepis dotyczyłby przyszłych wyborów samorządowych?

- tłumaczy w rozmowie z OKO.press dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

Innymi słowy: zasada dwukadencyjności miałaby być "liczona wstecz", sprawujący urząd np. w poprzedniej i obecnie trwającej kadencji nie wiedział - a więc nie uwzględniał w swoich decyzjach - że wyczerpuje limit.

Wyrok TK z 2009 roku

Trybunał Konstytucyjny w 2009 r. orzekł, że niezgodny z art. 2 Konstytucji jest podobny przepis - ograniczenia do maksymalnie dwóch liczbę kadencji członków rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej.

Przyznał więc, że godzi w zasadę nieretroaktywności prawa, którą zdefiniował jako m.in. „zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych”.

Inaczej mówiąc: nie wolno wprowadzać przepisów dotyczących stosunków prawnych rozciągniętych w czasie, jeśli w konsekwencji m.in. zmniejszy to szacunek dla praw nabytych.

Takim stosunkiem prawnym rozciągniętym w czasie jest np. prawo do bycia wybranym na nieograniczone liczbą kadencji stanowisko członka rady nadzorczej czy na wójta. Prawem nabytym jest np. prawo do ubiegania się o kolejną kadencję.

„Jeżeli Trybunał chciałby być konsekwentny, powinien podobnie wyrokować w sprawie dwukadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów. Ale może powiedzieć: spółdzielnia to nie samorząd, choć ja w samej zasadzie nie widzę żadnej różnicy, która byłaby tu istotna” - komentuje dr Piotrowski.

TK: kiedy można zmieniać wstecz

Jak słusznie podkreślił Jarosław Kaczyński, samo stwierdzenie retroaktywności przepisu prawa nie przesądza jeszcze o jego niekonstytucyjności. Stosowanie prawa wstecz jest dopuszczalne pod warunkami, które Trybunał określił w wyroku z 23 lipca 2013 r. Między innymi:

1. Wprowadzenie takiego przepisu musi być niezbędne do ochrony ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych.

Ustawodawca zapewne będzie przekonywał, że taką wartością jest rzetelność i sprawność działania samorządu. Trudno mu będzie jednak udowodnić, że ograniczenie kadencyjności naprawdę się tej wartości przysłuży. Jarosław Kaczyński uzasadniał, że trzeba zlikwidować “mnóstwo malutkich ksiąstewek, takich dyktaturek, tyranii”. Problem, o którym mówi, jest realny - w wielu gminach wieloletni wójtowie zdobywają tak duże wpływy, że obywatele obawiają się wystąpić przeciwko nim, stąd brak im realnej konkurencji w wyborach. Wprowadzenie dwukadencyjności nie rozwiąże jednak tego problemu. Nikt przecież nie zabroni wójtowi namaścić na swojego następcę szwagra czy zięcia.

1. Przepis działający wstecz nie powoduje ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań jego adresatów

Co więcej, działanie prawa wstecz jest dopuszczalne tylko, jeśli poprawia sytuację przynajmniej części obywateli i nie robi tego kosztem pozostałych. Wprowadzenie dwukadencyjności jednak ogranicza bierne prawo wyborcze obecnych wójtów, burmistrzów i prezydentów. Nawet jeśli poprawia to sytuację niezadowolonych z obecnych włodarzy, robi to kosztem osób, które chciałyby na nich zagłosować. Odbiera wolność (swobodę wyboru) zarówno potencjalnych kandydatów, jak i wyborców, którzy - zadowoleni ze swego wójta czy burmistrza - wcale nie chcą go zmieniać.

1. Można stanowić przepisy działające wstecz, jeżeli problem nie był wcześniej znany ustawodawcy i nie mógłby być rozwiązany z wyprzedzeniem.

Problem tzw. wiecznych wójtów jest znany od dawna i mógł być rozwiązany wcześniej.

Wtedy jednak pozostawałaby wątpliwość, czy zgodne z Konstytucją jest ograniczenie biernego prawa wyborczego kandydatów i czynnego wyborców. Art. 31 ust. 3 Konstytucji pozwala na takie ograniczenia tylko wtedy, "gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

To prawo wcale nie działa wstecz

Plan Jarosława Kaczyńskiego, by wprowadzić dwukadencyjność już w 2018 r. nie spełnia powyższych warunków. Dlatego przedstawiciel Sejmu lub rządu będzie zapewne przekonywał Trybunał Konstytucyjny, że przepis o dwukadencyjności nie działa wstecz, bo nie zmienia żadnych ustaleń z przeszłości. Nie skraca kadencji włodarzy, nie odbiera im pensji, nie podważa ich decyzji.

Wbrew orzecznictwu TK, PiS będzie pewnie twierdzić, że nie mamy tu do czynienia z retroaktywnością, a tylko z retrospektywnością (tzw. retroaktywnością pozorną), czyli odnoszeniem się nowych przepisów do wciąż trwających, a nie tylko przeszłych, stosunków prawnych.

Choć sensowność tego rozróżnienia jest kwestionowana, może się okazać, że to dobry sposób na przekonanie obecnego składu Trybunału.

Retrospektywność prawa jest co do zasady niepożądana z punktu widzenia poprawnej legislacji, podobnie jak retroaktywność, choć w mniejszym stopniu. Można do retrospektywności dopuścić, jeśli przemawia za tym “ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki”, a

Konkurencyjną wartością konstytucyjną - jak pisaliśmy wyżej - może tu być sprawność i rzetelność działania samorządu, choć trudno będzie Trybunałowi wykazać, że dwukadencyjność rzeczywiście tej wartości się przysłuży. Zarazem jednak wynik porównywania wartości konstytucyjnych oraz szacowania przyszłych konsekwencji planowanych przepisów jest mocno uzależniony od subiektywnych ocen sędziów Trybunału. A na te przemożny wpływ mogą mieć ich poglądy polityczne i zależności jakim podlegają.