Rząd PiS w tajemnicy wybiera kandydatów na sędziego ETPCz. Stawką prawa obywateli

31 października 2021 roku upływa 9-letnia kadencja sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z ramienia Polski Krzysztofa Wojtyczka. Ministerstwo Spraw Zagranicznych koordynuje proces wyłonienia trojga kandydatów na urząd sędziego ETPCz. Zgodnie z wymogami Rady Europy wśród trojga kandydatów musi być co najmniej jedna kobieta. Mają zostać przedstawieni RE do 8 marca 2021 roku. Wyboru sędziego ETPCz dokonuje Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy.

Zgłoszenia można było składać do 6 listopada. Zgłosiło się 18 kandydatów i kandydatek. MSZ nie ujawnia ich nazwisk. OKO.press ustaliło, że kandydują m.in. prof. dr hab. Tomasz Tadeusz Koncewicz z Uniwersytetu Gdańskiego, zasiadający w Radzie Programowej Archiwum Osiatyńskiego oraz dr hab. Michał Balcerzak z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Naczelna Rada Adwokacka i Krajowa Izba Radców Prawnych wystosowały apel do Ministra Spraw Zagranicznych o uczciwość, przejrzystość i spójność krajowej procedury wyboru sędziego ETPCz z Polski.

Apelują o jawność i dostęp organizacji pozarządowych oraz mediów do wysłuchań kandydatów na sędziego ETPCz. Wskazują, że brak transparentności procedury krajowej doprowadził w przeszłości do odrzucenia listy kandydatów przedłożonej przez Węgry.

O wymaganiach stawianych sędziemu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i wyzwaniach stojących przed tym organem rozmawiamy z sędzią ETPC w stanie spoczynku prof. Lechem Garlickim*.

Anna Wójcik, Archiwum Osiatyńskiego, OKO.press: Dlaczego jest ważne, żeby cała procedura wyboru sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka była przejrzysta?

Prof. Lech Garlicki: Dlatego, że sędzia Trybunału strasburskiego musi spełniać nie tylko bardzo wysokie, ale i bardzo szczególne wymogi kwalifikacyjne.

Najogólniej można powiedzieć o czterech takich wymaganiach.

Po pierwsze, to musi być dobry prawnik czy prawniczka i to nie tylko w sensie wiedzy o prawach człowieka, ale też orientacji w różnych dziedzinach prawa, zwłaszcza w funkcjonowaniu sądów, bo spraw dotyczących zagadnień pracy sądów jest w Europejskim Trybunale Praw Człowieka najwięcej.

Po drugie, musi to być też ktoś szanowany w środowisku prawniczym, w szczególności szanowany i znany w sądach polskich. Dlatego, że w jakimś sensie sędzia ETPCz jest pośrednikiem pomiędzy polskimi sądami, czy polskim środowiskiem prawniczym, a rozstrzygnięciami trybunału strasburskiego. Ten mechanizm działa w dwie strony. Sędzia ETPCz to musi być ktoś, kto na spotkaniu z sędziami Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie słuchany i traktowany jako autorytet albo przynajmniej osoba, z której zdaniem należy się liczyć. Uda się to jedynie osobie o ustabilizowanej pozycji w środowisku.

Po trzecie, trzeba znać języki, francuski i angielski. Pozornie drobiazg, w praktyce - coś szalenie ważnego, ponieważ bez przyzwoitej znajomości języka nie ma możliwości komunikacji. Oczywiście, w historii ETPC w trybunale zasiadali sędziowie, którzy trochę czytali, trochę potrafili się odezwać po francusku czy angielsku, ale nie mieli możliwości pełnej, swobodnej interakcji, wymiany zdań z pozostałymi sędziami. Od razu traktowano ich marginesowo.

Po czwarte i najważniejsze, sędzia musi rozumieć i szanować rolę Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Sędzia ma być nie tylko niezależny i niezawisły, ale też rozumieć, że jego czy jej zadaniem jest dbanie o zapewnienie należytych standardów przestrzegania praw człowieka we własnym kraju i w całej europejskiej przestrzeni prawnej. To podstawowe zadanie sędziego strasburskiego.

A co nie jest podstawowym zadaniem sędziego ETPCz?

Obrona za wszelką cenę interesów swojego kraju, rozumianych w sposób taki, że kraj nie może przegrywać spraw w Strasburgu, bo wszystko jest u nas znakomicie.

Za moich czasów w trybunale nazywaliśmy taką kategorię sędziów, nieco złośliwie, "sędziowie patrioci". Tacy sędziowie zawsze gotowi są oddać życie za to, żeby tylko jego kraj nie został skazany za naruszenie praw człowieka przez ETPCz. Ale to jest nieporozumienie.

Kto ma wobec tego bronić interesów Polski w Radzie Europy?

Rada Europy ma organy polityczne, takie jak komitet ministrów, w których zasiadają przedstawiciele polskiego rządu i reprezentują stanowisko polskich władz. Działają tak, jak się reprezentuje kraj na forum międzynarodowym od strony dyplomatycznej, czyli słuchając instrukcji płynących z kraju i je realizując. Ale, zarazem, Rada Europy ma trybunał, który jest organem sądowym, niezawisłym i sędzia nie jest żadnym agentem kraju, który go zaproponował.

Sensem istnienia tak zwanego sędziego krajowego w ETPCz jest to, że sędzia krajowy po prostu zna się na prawie i uwarunkowaniach kraju, z którego są sprawy. Tą wiedzą służy trybunałowi i konfrontuje ją z orzecznictwem ETPCz.

Natomiast nie jest zadaniem sędziego ETPCz reprezentowanie stanowiska państwa w sensie reprezentowania interesu aktualnej władzy politycznej. Bo to nie jest funkcja sędziów nigdzie. I takie postrzeganie roli sędziego jest nieporozumieniem.

Dlatego kandydat na sędziego nie może być w sposób jednoznaczny uwikłany politycznie i jednoznacznie utożsamiany z aktualnym procesem sprawowania władzy. Bo wtedy szansa na przekonanie świata zewnętrznego, kolegów sędziów, że jest się tym niezależnym sędzią, który się oderwał całkowicie od realiów polityki, z której wyszedł, jest niewielka. I wtedy znowuż, taki sędzia nie ma szans na spełnienie stawianych przed nim wymagań.

Czy jednak na poziomie emocjonalnym inaczej podchodzi się do spraw z Polski?

Oczywiście, zawsze jest przykro, jeżeli Polska, czy kraj, z którego sędzia pochodzi, przegrywa przed ETPCz, czyli, że trybunał stwierdza naruszenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zwłaszcza, jeżeli chodzi o poważne sprawy, których trzeba się wstydzić, związane z naruszeniem prawa do życia, z nieludzkim traktowaniem, torturami.

Ale sensem systemu strasburskiego jest istnienie pewnych standardów, które muszą być jednakowe dla wszystkich krajów, w każdym razie dla tych, które chcą być krajami rzeczywistej Europy.

Jeżeli się tych standardów nie przestrzega w kraju, pomimo tego, że są one wielokrotnie komunikowane, to sprawa może trafić do ETPCz. Dzieje się to dopiero na końcu, kiedy sprawę rozpatrzą polskie sądy, czy, jak to się mówi w żargonie, zostanie wyczerpana droga krajowa. Jeżeli polskie sądy w sposób niezawisły i rzetelny rozstrzygną daną kwestię, to sprawa nie będzie wniesiona do ETPCz, a jeśli nawet, to zasada subsydiarności wymaga, by trybunał korygował takie stanowisko sądów krajowych tylko w razie oczywistego naruszenia wymagań Konwencji.

Trzeba przypomnieć, że ponad 90 proc. skarg, które przychodzą do ETPCz zostaje uznanych za niedopuszczalne i nie jest rozpatrywana merytorycznie.

Sprawy, które są przyjmowane do rozpatrzenia to wierzchołek góry lodowej, sprawy, w których wysoce prawdopodobne jest, że doszło do naruszenia Konwencji. Dlatego jeśli już ETPCz przyjmie sprawę do rozpatrzenia, to w ponad 80 procent wyroków stwierdza naruszenie Konwencji.

Do ETPCz kierowanych jest dużo spraw, oczekiwanie na wyrok trwa długo.

Od samego początku mojej działalności w ETPCz, czyli już w 2002 roku, zauważalny był problem przeciążenia trybunału sprawami z pewnej, niezbyt dużej grupy państw, które mają problem z przestrzegania praw człowieka.

To grupa kilku państw – w 2019 roku prawie 2/3 spraw wpłynęło z Rosji, Turcji, Ukrainy i Rumunii.

Polska kiedyś też była w tej „grupie przodowników”, ale już ponad 10 lat temu udało się sprowadzić napływ spraw polskich do bardziej cywilizowanych rozmiarów. Niemniej, pewne typy naruszeń praw człowieka nadal są w Polsce dalekie od rozwiązania, co widać zwłaszcza w sprawach dotyczących przewlekłości postępowań sądowych, warunków w więzieniach i długotrwałości tymczasowego aresztowania.

Ponieważ do ETPCz wpływa co roku kilkadziesiąt tysięcy nowych skarg, powstaje dylemat, czy selekcjonować sprawy, gdzie naruszenie praw człowieka jest oczywiste, ale powiedzmy, relatywnie niezbyt poważne i takich spraw nie poddawać rozpatrzeniu, za to szybciej rozpatrywać sprawy ważne, czy też rozpatrywać wszystko, ze świadomością, że wydawanie wyroków wówczas będzie się opóźniało już niemalże dziesięcioleciami.

W praktyce przyjęte jest rozwiązanie pośrednie. Na pewno dzisiaj sprawy są rozpatrywane znacznie szybciej niż dwadzieścia lat temu. Cena za to jest taka, że jest mniej spraw, które są dopuszczone do rozpatrzenia merytorycznego.

Sędzia narodowy w zasadzie nie decyduje, które sprawy będą dopuszczone do rozpatrzenia merytorycznego, ale ma wpływ na to, w jakim tempie te dopuszczone sprawy będą rozstrzygane.

Rola sędziego jest istotna, ponieważ sędzia może powodować, że procedowanie nad pewnymi sprawami, na przykład sprawami z jego kraju, będzie wolniejsze, albo szybsze. To może się przekładać na proporcję spraw, problemów, które albo są, albo nie są rozpatrywane w Strasburgu.

Dlatego tak istotne, żeby sędzia ETPCz był niezależny, nie kierował się żadnym politycznym interesem.

Oczywiście władza polityczna ma interes w tym, żeby jak najpóźniej rozpatrywać sprawy, które mają dla niej znaczenie i które się prawdopodobnie skończą dla rządu niekorzystnie. A najlepiej, niech będą rozpatrzone, jak już władza się zmieni.

Sędzia jest od tego, żeby się temu opierać i forsować sprawy, które są może niewygodne, ale są bardzo ważne z punktu widzenia praw człowieka. I to jest bardzo duża odpowiedzialność sędziego ETPCz.

ETPCz przyjął do rozpoznania kilka spraw z Polski dotyczących zmian w wymiarze sprawiedliwości po 2015 roku. Wypowiedzi nowego prezesa ETPCz sędziego Roberta Spanó wskazują, że Trybunał może priorytetowo traktować sprawy dotyczące niezawisłości sądownictwa, kierowane z Polski, Turcji, Islandii.

To kwestia generalnej polityki orzeczniczej. Jeżeli w trybunale panuje przekonanie, że istnieje kategoria spraw, które są ważne w skali europejskiej i nad tymi sprawami należy postępować szybciej, prognozowałoby to, że wyrok poznamy wcześniej niż dopiero za kilka lat.

A co ze sprawami z Polski dotyczącymi niezawisłości sądownictwa?

Jak dotąd, polskie sprawy dotyczące niezawisłości sądownictwa przez kilka dobrych lat nie przebijały się przez wstępne mechanizmy selekcji, co zresztą było krytykowane. Od mniej więcej roku ten trend się zmienił. Trudno powiedzieć dlaczego, ale się zmienił.

W tej chwili polskiemu rządowi zakomunikowano dużą ilość spraw przyjętych do rozpatrzenia. Polskiemu rządowi wyznaczono też stosunkowo krótki termin na odpowiedź. Piłeczka jest w tej chwili po stronie trybunału strasburskiego. Zależy już tylko i wyłącznie od uzgodnień pomiędzy prezesem izby, sędzią krajowym, sędzią sprawozdawcą, w jakim tempie te sprawy będą rozpatrywane.

Wydaje się, że jeżeli będzie taka wola, tego typu sprawy mogą być rozpatrzone w ciągu roku od momentu zakomunikowania skargi polskiemu rządowi.

Jak w dotychczasowym orzecznictwie ETPCz wygląda kwestia niezawisłości sądownictwa? Czy Trybunał orzekał o sprawach takich jak uchylenie sędziemu immunitetu w sprawie karnej, jak w przypadku sędziów Beaty Morawiec i Igora Tulei?

ETPCz właściwie nie stykał się z tego typu sprawami. Można powiedzieć, że poza wyobraźnię trybunału wykraczało, że w taki drastyczny sposób mogą się pojawić sprawy naruszenia niezawisłości sędziowskiej.

Pierwsza grupa tych spraw pojawiła się już wyraźnie na tle tureckim, po zmianach, które prezydent Erdoğan wprowadził w ramach stanu nadzwyczajnego trzy lata temu.

Nie przypominam sobie żadnej sprawy z Polski, która by się łączyła z próbą obejścia immunitetu sędziowskiego i dotykała sprawy karnej prowadzonej przeciwko sędziemu za treść wydanych orzeczeń czy sposób ich publicznego ogłoszenia, jak to ma miejsce w sprawie sędziego Tulei.

ETPCz rozstrzygał natomiast sprawy dotyczące obsady stanowisk w sądach, usunięcia pierwszego prezesa sądu najwyższego, jak to miało miejsce na Węgrzech w sprawie Baka przeciwko Węgrom.

Przez prawie dekadę w ETPCz nie zetknąłem się ze sprawą dotyczącą takiego ataku na szeregowych sędziów. Nie tylko z Polski, ale w ogóle, nie zetknąłem się z żadną sprawą, która by w taki sposób była w ETPCz prezentowana.

Mówiąc najogólniej chodziło w niej o to, czy istotne braki w procesie mianowania kilku sędziów, stwierdzone zresztą później przez islandzki Sąd Najwyższy, uzasadniają stwierdzenie, że wyroki wydawane z udziałem tych sędziów naruszają art. 6 par. 1 EKPCz (prawo do rzetelnego procesu sądowego), w szczególności, gdy chodzi o wymaganie, by sprawa była rozpoznana przez sąd ustanowiony ustawą oraz spełniający cechy niezawisłości i bezstronności. Wielka Izba ETPCz potwierdziła stanowisko zajęte w marcu 2019 roku przez jedną z izb.

W sposób jednoznaczny i jednomyślnie orzeczono, że powaga nieprawidłowości zaistniałych w procesie nominacyjnym, m. in. ich powiązanie z polityczną rolą Ministra Sprawiedliwości oraz układem sił w parlamencie, uzasadnia stwierdzenie, że kwestionowany wyrok nie został wydany przez „sąd ustanowiony ustawą”.

Innymi słowy, Wielka Izba silnie zaakcentowała związek wad procesu powoływania sędziów z utratą cechy „ustanowienia przez ustawę” przez sąd, w którym tacy sędziowie orzekają. Wystarcza to dla uznania naruszenia wymagań stawianych przez art. 6 par. 1 Konwencji, więc (co jednak wzbudziło rozbieżności między sędziami Wielkiej Izby) za niepotrzebne uznano natomiast dalsze rozważanie, czy wady te muszą – odrębnie – przekreślać bezstronność i niezawisłość takiego sądu.

Natomiast Wielka Izba „wykręciła się” od zdecydowania, czy – w omawianej sprawie - skarżący może domagać się wznowienia postępowania. Pozostawia to niedopowiedzenie w ważnej kwestii, pamiętać jednak należy, że nikt nie kwestionował integralności i bezstronności „niby-sędziego” orzekającego w tej sprawie. Na marginesie warto zauważyć, że sędzia ten został ponownie (i prawidłowo) powołany w lipcu 2020 roku, zaś ministra sprawiedliwości złożyła dymisję już po pierwszym wyroku ETPCz w marcu 2019 roku.

Jakie konsekwencje wyrok Ástráðsson ma dla spraw z Polski?

Mimo wspomnianych wyżej odmienności i niedopowiedzeń, wyrok Ástráðsson może mieć istotne odniesienie także do polskich kontrowersji dotyczących obecnej procedury powoływania sędziów.

Po pierwsze, uznanie, że istotne wady procedury powoływania sędziów prowadzą do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, pozwala na podnoszenie tego typu zarzutów w postępowaniach przed polskimi sądami wszystkich szczebli. Żaden polski przepis ustawowy nie może zabronić sądom rozważania tych zarzutów, bo prowadziłoby to do kolejnego naruszenia gwarancji z art. 6 Konwencji.

Po drugie, trzeba pamiętać, że ETPCz podkreślił, iż przy stwierdzaniu powagi wad procesu nominacyjnego opierał się na ustaleniach islandzkiego SN. Powstaje pytanie, jak w tej perspektywie należy postrzegać stanowisko polskiego Sądu Najwyższego, zwłaszcza wyrażone w uchwale trzech izb z 23 stycznia 2020 roku.

Może to zwłaszcza dotknąć statusu orzeczeń wydawanych przez Izbę Dyscyplinarną SN, bo – nawet w orzecznictwie Izby Kontroli Nadzwyczajnej SN podnoszone są różnego rodzaju wątpliwości. Powstaje też pytanie, w jakim zakresie ETPCz będzie gotowy nawiązać do „polskiego” orzecznictwa TSUE dotyczącego omawianych tu zagadnień.

Nie jest wykluczone, że sprawa islandzka przed ETPCz jest trochę, jak sprawa sędziów portugalskich w Trybunale Sprawiedliwości UE dwa lata temu: po to, żeby przetrzeć drogę.

Turcja i Rosja, z których płynie wiele skarg do ETPCz, podważają legitymację trybunału i ważność jego wyroków. Czy trybunałowi, jaki znamy, grozi w najbliższej dekadzie dekompozycja?

Założenie Rady Europy jest takie, że jest to organizacja skupiająca państwa szanujące pewne wartości.

Od początku procesów transformacji po wschodniej stronie dawnej żelaznej kurtyny stawiano pytania, czy aby na pewno wszystkie państwa, które w tej chwili są w Radzie Europy i w systemie Konwencji, już do tego dojrzały. Takie pytania były m.in. adresowane wobec Rosji.

Kiedy ja byłem w ETPCz w latach 2002-2012, dominowało przekonanie, że obecność tych państw w Radzie Europy to jest jedyna droga szybszego ucywilizowania ochrony praw człowieka w krajach, które mają z tym problem.

Dzisiaj widzimy, że to niekoniecznie zadziałało, czy raczej: w niektórych krajach tak, ale w niektórych sytuacja się pogorszyła. Systemy autorytarne i systemy daleko odchodzące od europejskich wymagań dotyczących demokracji nie tylko się utrzymują, ale wręcz kwitną.

Ale co z tego wynika? Chyba tylko tyle, że w jakimś momencie trzeba będzie przyznać, że pewne kraje nie pasują po prostu do kręgu Rady Europy. Ale to chyba nie znaczy, że trzeba zmienić system.

Czy raczej: być może Europa jest mniejsza, niż to się wydaje niektórym marzycielom, którzy podporządkowują fakty własnym wizjom i życzeniowemu myśleniu.

Rozmawiamy o Europie, a Pan z racji prowadzonych wykładów, ma na co dzień dostęp do perspektywy amerykańskiej, w tym do perspektyw amerykańskich elit prawniczych i naukowych na sytuację w Polsce. Jaka ona jest?

Powiedzmy sobie szczerze, w Europie sprawy praworządności w Polsce budzą o wiele więcej emocji i zainteresowania, czy to naukowców, czy środowiska sędziowskiego, niż w Stanach Zjednoczonych.

Niestety, w tej chwili opinia o naszym kraju jest o tyle niedobra, że Polska kojarzy się z różnego rodzaju naruszeniami standardów, do których się przyzwyczajono. Wynika to, w znacznym stopniu, z ataków władz politycznych na Trybunał Konstytucyjny i niezależne sądownictwo. Mało kto, zwłaszcza w Stanach, orientuje się w tym wszystkim, jak to naprawdę funkcjonuje i jak to naprawdę wygląda.

Ale działa mechanizm kategoryzowania. Polska razem z Węgrami jest teraz wymieniana jako dwa przykłady zahamowanej, czy zdegradowanej transformacji.

O pewnych krajach od samego początku mówiło się w sposób pozbawiony złudzeń. I nikt się ani nie dziwił, ani nie dziwi, ani nie będzie dziwił, że tam jest tak, jak jest. Natomiast Polska i Węgry były takimi "dobrymi uczniami". Przez długi okres czasu w wielu miejscach świata panowało przekonanie - i ono było również powszechnie widoczne w Stanach Zjednoczonych - że to są kraje, które odniosły sukces, bo odbudowały niezawisłe sądownictwo, z sukcesem zreformowały gospodarkę, stworzyły warunki dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, są w stanie przeprowadzać regularne, demokratyczne wybory.

Teraz się okazało, że tak nie do końca jest. Właściwie została tylko gospodarka, choć nie wiadomo na jak długo. To budzi rozczarowanie. Zwykle jest tak, że jeśli ma się do kogoś ciepłe uczucia, a później wychodzi zawód, odczuwa się rozczarowanie, brak sympatii, jest się bardziej skłonnym do krytyki. Szkoda, że to się tak ułożyło, bo przez długi czas, Polska i Węgry, ale zwłaszcza Polska, była naprawdę traktowana jako kraj, który odniósł bardzo duży sukces.

Prof. Lech Garlicki - Sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. Był sędzią Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Dwukrotnie zasiadał w Radzie Legislacyjnej przy prezesie rady ministrów. Zawodowo związany z Uniwersytetem Warszawskim. Wykładał na uniwersytetach w Stanach Zjednoczonych, w Niemczech, we Francji, w Japonii, Izraelu.