Kij czy marchewka? KE kontynuuje procedurę art. 7 wobec Polski - ale to może oznaczać rezygnację z innych, skuteczniejszych sposobów nacisku

Orężem w konflikcie na linii Warszawa-Bruksela jest nie tylko artykuł 7, który jest procedurą polityczną. Komisja może też wywierać nacisk na Polskę za pomocą procedur dyscyplinujących, cięć budżetowych, a także toczącej się w Trybunale Sprawiedliwości UE sprawy rozpoczętej przez irlandzką sędzię. Tymczasem jak nieoficjalnie dowiaduje się OKO.press,

Brukselski portal Politico donosi też, że według dokumentów widzianych przez jednego z dziennikarzy Komisja może podjąć decyzję o "zakończeniu procedury dyscyplinującej już rozpoczętej wobec Polski" w sprawie ustawy o sądach powszechnych. Tymczasem to procedura dyscyplinująca mogłaby zatrzymać odejście sędziów z Sądu Najwyższego – jeśli Trybunał Sprawiedliwości zdecydowałby o zastosowaniu środków tymczasowych.

W środę 13 czerwca ma się odbyć w Parlamencie Europejskim debata w sprawie praworządności w Polsce. Wysłuchanie Polski, czyli następny krok procedury art. 7, o który KE poprosiła Radę UE, może nastąpić już na najbliższym posiedzeniu Rady ds. Ogólnych 26 czerwca. To ostatnie posiedzenie bułgarskiej prezydencji.

Podzielone głosy z Brukseli

Głosy pochodzące z Brukseli nie są jednomyślne. Jean-Claude Juncker, przewodniczący KE, i Frans Timmermas mogą wykorzystać zatrzymanie procedur dyscyplinujących i jednoczesne uruchomienie kolejnego kroku art. 7, żeby osiągnąć wspólne stanowisko, a jednocześnie zachować twarz.

W sprawie Polski Komisja jest bowiem wewnętrznie podzielona: Timmermans chce kontynuacji procedury art. 7 wobec Polski, Juncker wolałby wykorzystać kosmetyczne ustępstwa PiS jako pretekst do zakończenia całej sprawy. Juncker i Martin Selmayr, sekretarz generalny Komisji Europejskiej,

A także tego, że nie zbierze się wystarczająca liczba krajów członkowskich do poparcia kolejnego kroku art.7, czyli stwierdzenia "poważnego ryzyka naruszenia praworządności" w Polsce. To oznaczałoby zatrzymanie procedury art.7, a dla KE – utratę mocnych argumentów wobec Polski.

Jeden z europosłów powiedział jednak OKO.press: "Komisja dała Polsce konkretne rekomendacje, które nie zostały zrealizowane przez rząd PiS. Dlatego Timmermans teraz nie odpuści – naraziłby na śmieszność i siebie, i całą Komisję. Nie rozumiem zachowania Junckera, który wycofuje się w pół drogi. Przy takim podejściu trzeba było w ogóle nie rozpoczynać procedury przeciwko Polsce".

Nie wiadomo, co zdarzy się na Radzie ds. Ogólnych [zgromadzenie ministrów ds. europejskich wszystkich krajów członkowskich] podczas wysłuchania Polski. Europoseł: "Nie jest wcale pewne, czy uda się zgromadzić wystarczającą liczbę głosów (22 na 27 krajów członkowskich), żeby przegłosować "poważne ryzyko naruszenia praworządności w Polsce". Do tej pory jedynie Macron stanowczo popierał Timmermansa, przedstawiciele innych krajów członkowskich raczej siedzieli cicho i nie opowiadali się po żadnej stronie.

Czego Komisja oczekuje od Polski?

Bruksela nie zadowoliła się kosmetycznymi zmianami zaproponowanymi przez rząd PiS. Domaga się:

• likwidacji instytucji skargi nadzwyczajnej wprowadzonej do ustawy o Sądzie Najwyższym przez prezydenta Dudę.
• a także pozostawienie w Sądzie Najwyższym I prezes Małgorzaty Gersdorf i sędziów, którzy ukończyli 65 lat, bez proszenia o to prezydenta.

To dosyć twardy orzech do zgryzienia dla PiS, bowiem likwidacja skargi nadzwyczajnej oznacza także likwidację specjalnej nowej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Do jej zakresu działania należą poza skargami nadzwyczajnymi sprawy związane z ważnością wyborów, ochroną konkurencji, energetyki itp.

Oznaczałoby to m.in., że protesty wyborcze i orzekanie o ważności wyborów w 2019 (europejskie i parlamentarne), oraz w 2020 (prezydenckie) – pozostałoby w rękach większości obecnego składu SN.

Wycofanie się więc ze skargi nadzwyczajnej byłoby wizerunkowo bardzo trudne dla PiS. Do tego „Gazeta Wyborcza” informuje, że Bruksela oczekuje też wzmocnienia głosu kolegiów sądów powszechnych przy odwoływaniu prezesów sądów.

Rekomendacja Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2017, która do tej pory pozostaje obowiązująca, zaleca polskiemu rządowi:

• Zmianę ustawy o Sądzie Najwyższym, nieobniżanie wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego, odebranie Prezydentowi wyłącznej kompetencji przedłużania kadencji sędziów Sądu Najwyższego, odstąpienie od skargi nadzwyczajnej, w tym możliwości wzruszania prawomocnych orzeczeń;
• Zmianę ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, niewygaszanie mandatów sędziów-członków, zapewnienie, że będzie ich wybierać środowisko sędziowskie;
• Zmianę lub wycofanie się z ustawy o sądach powszechnych, zwłaszcza wycofanie się z przerywania kadencji w związku z wiekiem sędziów, w tym wyłącznej kompetencji ministra sprawiedliwości do przedłużania kadencji sędziów oraz do zwalniania i mianowania prezesów sądów;
• Przywrócenie niezależności i legalności Trybunału Konstytucyjnego poprzez zapewnienie, że wszyscy sędziowie, prezes i wiceprezes są legalnie wybrani, a wszystkie orzeczenia są opublikowane i wdrożone;
• Powstrzymanie się od działań i publicznych stwierdzeń, które mogłyby podważyć legalność i niezależność wymiaru sprawiedliwości.

Dostosowanie się do zaleceń oznaczałoby de facto dla PiS wycofanie się z reformy sądownictwa. To byłoby polityczne trzęsienie ziemi.

Artykuł 7 - procedura polityczna

Przypomnijmy: 20 grudnia 2017 Komisja Europejska ogłosiła uruchomienie przeciwko Polsce procedury z art. 7 Traktatu o UE, który przewiduje sankcje za naruszenie podstawowych wartości Unii – ale jednocześnie dała rządowi PiS kolejną „ostatnią szansę”. To było odpalenie broni atomowej art.7, ale z opóźnionym zapłonem. Od tego czasu rząd PiS negocjuje z Brukselą, a procedura cały czas znajduje się na pierwszym etapie – cały czas nie doszło do głosowania nad stwierdzeniem "wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia" przez Polskę podstawowych wartości UE. Wszystko dlatego, że art.7 jest procedurą polityczną, a dotyczące jej decyzje podejmowane są przez rządy państw członkowskich.

Cała procedura art. 7 składa się z trzech etapów.

1. Pierwszy to tzw. mechanizm prewencyjny, czyli stwierdzenie „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” przez Polskę podstawowych wartości UE. I na tym etapie jest „sprawa Polski”. Do jego uruchomienia potrzeba zgody 4/5 Rady Unii Europejskiej (czyli 22 spośród 27 głów państw, bez udziału Polski) i 2/3 Parlamentu Europejskiego. Polega on na wystosowaniu oficjalnego ostrzeżenia dla Polski (krok ten został dodany po wycofaniu się Komisji z sankcji nałożonych na Austrię, w traktacie lizbońskim UE w 2009 roku).
2. Drugi etap to „stwierdzenie istnienia poważnego i trwałego naruszenia” unijnych wartości. Taka decyzja musi zostać podjęta jednomyślnie przez Radę Europejską za zgodą Parlamentu Europejskiego.
3. Trzeci etap to tzw. mechanizm sankcyjny – jeśli polski rząd nie zareagowałby na dwa poprzednie, a jego wyjaśnienia uznane zostałyby przez Radę za niesatysfakcjonujące. Może oznaczać zawieszenie praw Polski w Unii, m.in. prawa głosu. Do jego przegłosowania potrzebna jest większość kwalifikowana w Radzie Europejskiej (72 proc. członków Rady, w których mieszka co najmniej 65 proc. ludności Unii). Traktat w tym punkcie nie wymaga zgody Parlamentu.

Artykuł 7 Traktatu Unii Europejskiej miał chronić obywateli krajów unijnych przed konsekwencjami rządów populistycznej prawicy, która w późnych latach 90. zaktywizowała się w Europie. Unia Europejska zastosowała „sankcje dyplomatyczne” wobec Austrii w lutym 2000 roku, kiedy populistyczna Partia Wolności (FPÖ) Jörga Haidera weszła do koalicji rządowej.

Nie było to zastosowanie artykułu 7, ale wiele osób – w tym Austriaków – do tej pory tak uważa. W związku z sankcjami antyeuropejskie nastroje i popularność prawicy w Austrii tylko się wzmocniły, dlatego w czerwcu 2000 roku Unia się z nich wycofała. Od tego czasu Komisja Europejska ma alergię na sankcje – artykuł 7 nie został dotychczas zastosowany.

W październiku 2015 roku Parlament Europejski odrzucił wniosek, by uruchomić art. 7 w sprawie Węgier. Dopiero konsekwentny atak rządu PiS na niezależność polskiego wymiaru sprawiedliwości zmusił Komisję do zmiany kursu – to precedens. Żeby rozpocząć procedurę art. 7 potrzebny jest wniosek Komisji Europejskiej, zgoda 1/3 krajów UE oraz Parlamentu Europejskiego. W przypadku Polski stało się to 21 grudnia 2017.

Procedura dyscyplinująca – skuteczniejsza metoda nacisku

Obecnie oprócz art. 7 przeciwko Polsce toczy się tzw. postępowanie dyscyplinujące (na podstawie art. 258 Traktatu o Unii Europejskiej) w sprawie naruszenia zakazu dyskryminacji ze względu na płeć przy przejściu sędziów w stan spoczynku, czyli złamania dyrektywy 2006/54/WE w sprawie równości płci w dziedzinie zatrudnienia i pracy.

Komisja argumentuje, że ustawa łamie prawo europejskie „z uwagi na wprowadzenie odmiennego wieku emerytalnego dla kobiet (60 lat) i mężczyzn (65 lat) sprawujących urząd sędziowski, co stanowi dyskryminację ze względu na płeć” oraz ze względu na „uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do uznaniowego przedłużania kadencji sędziów, którzy osiągnęli wiek emerytalny, jak również do uznaniowego odwoływania i powoływania prezesów sądów, które podważy niezależność polskich sądów, co jest niezgodne z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej”. Zdaniem Komisji, ustawa podważa zasadę nieusuwalności sędziów i pozwala Ministrowi Sprawiedliwości wywierać na nich wpływ, gdy rozstrzygają w sprawach dotyczących stosowania prawa UE.

W przeciwieństwie do artykułu 7 i procedury kontroli praworządności, jest to ścieżka sądowa, a nie polityczna. Procedura stosowana jest wobec krajów, które złamią obowiązujące prawo europejskie i może doprowadzić do postawienia kraju członkowskiego przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.

Ale to nie wszystko. Komisja dostała bowiem obecnie zielone światło od Trybunału Sprawiedliwości UE, żeby wszcząć nową procedurę dyscyplinującą, tym razem w sprawie ustawy o Sądzie Najwyższym oceniając ją pod kątem zasad skutecznej ochrony sądowej, niezawisłości sędziów i ich nieusuwalności z urzędu.

Zielone światło dał przełomowy wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w podobnej sprawie, który zapadł 27 lutego 2018 (w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses) i dotyczył obniżenia zarobków portugalskich sędziów. Kluczowa jest argumentacja Trybunału, który potwierdził, że ma kompetencje do oceny, czy prawo krajowe nie podważa niezawisłości sędziów.

Opisał to dla OKO.press dr Maciej Taborowski.

Taborowski dowodził, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE , dotyczący zarobków portugalskich sędziów, może znaleźć zastosowanie w postępowaniu „reform sądowniczych” PiS. Trybunał uznał bowiem, że sądy krajowe muszą spełniać unijny standard niezawisłości. I że Trybunałowi wolno to oceniać. Komisja Europejska może na tej podstawie postawić Polsce przed Trybunałem zasadnicze zarzuty łamania praworządności. Co więcej, wraz ze skargą do Trybunału UE Komisja może wnieść o zastosowanie środków tymczasowych w postaci zawieszenia stosowania Ustawy o SN do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał.

Ścieżka sądowa

Oprócz tego pod koniec czerwca spodziewana jest odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu na pytanie prejudycjalne sądu z Irlandii o to, czy może odesłać do Polski aresztowanego Polaka, jeśli w związku z zagrożoną praworządnością zagrożone jest jego prawo do uczciwego procesu. Prawdopodobnie Trybunał Sprawiedliwości UE wykorzysta tę okazję, żeby szczegółowo przeanalizować zmiany prawne w Polsce.

„Sąd stwierdza, na podstawie przedstawionych informacji, że praworządność w Polsce jest systematycznie niszczona na skutek skumulowanych zmian legislacyjnych w ostatnich dwóch latach” – napisała sędzia Wysokiego Sądu Irlandii Aileen Donnelly, odmawiając wydania Polaka ściganego Europejskim Nakazem Aresztowania. Zadała Trybunałowi Sprawiedliwości UE dwa pytania prejudycjalne:

1. Czy można rozszerzyć zasadę, która wcześniej dotyczyła praw podstawowych na praworządność? Czy zagrożenie praworządności jest wystarczającym powodem, żeby uchylić zasadę wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi UE i odmówić wykonania Europejskiego Nakazu Aresztowania?
2. Jeśli tę zasadę można rozszerzyć, to czy sąd irlandzki powinien zapytać polskich władz sądowniczych o szczegóły dotyczące procesu, w którym będzie sądzony oskarżony?