Komisja Europejska i Parlament Europejski chcą, by za naruszenia praworządności w państwach członkowskich można było zamrozić wypłaty z unijnego budżetu. Prace nad projektem nowego rozporządzenia trwają - teraz jego losy zależą od decyzji Rady UE. Jeżeli propozycja Komisji zostanie przyjęta, "reformy" sądownictwa PiS mogą oznaczać utratę dużych pieniędzy

Projekt nowego rozporządzenia w sprawie ochrony budżetu UE przed naruszeniami praworządności zakłada, że fundusze będzie można wstrzymać, wycofać lub okroić. Jeżeli potwierdzi się obawa, że rządy prawa są w danym państwie zagrożone.

W czwartek 17 stycznia Parlament Europejski przegłosował do szereg poprawek do projektu KE. Europosłowie poszli w nich nawet dalej i zasugerowali, by nowe prawo zaczęło obowiązywać jak najszybciej. Nie zaś, jak chciała KE, od 2021 roku.

To zła wiadomość dla rządu Prawa i Sprawiedliwości, który od wielu miesięcy pozostaje w konflikcie z Unią właśnie w sprawie naruszenia rządów prawa. Obcięcie unijnych funduszy za łamanie niezależności sądownictwa może być dla partii Kaczyńskiego wizerunkowym ciosem, nawet jeśli straci władzę po jesiennych wyborach w Polsce.

Jak dotąd Komisja Europejska działała na mocy unijnych traktatów. W grudniu 2017 roku wszczęła wobec Polski postępowanie w ramach art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej. A w październiku 2018 roku złożyła skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE.

„Myślę, że Komisja wyciąga wnioski, obserwuje, działa na różne sposoby. Wie już, że artykuł 7 i polityczne straszenie nic nie dają. Zadziałała tylko skarga do TSUE. Podziałać mogłaby więc też konkretna groźba finansowych sankcji” – uważa dr Piotr Bogdanowicz, ekspert prawa europejskiego z Uniwersytetu Warszawskiego, członek Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego.

Losy projektu Komisji zależą teraz od decyzji Rady UE (ministrowie państw członkowskich), która najpewniej wprowadzi do niego swoje poprawki. W zależności od wielkości zaproponowanych zmian prace mogą potrwać nawet do dwóch lat.

Niewykluczone, że ostatecznie projekt zatwierdzi nowy skład PE, wybrany w majowych wyborach.

Mniej praworządności, mniej funduszy

Swoją propozycję Komisja przedstawiła Parlamentowi i Radzie już w maju 2018 roku. Projekt rozporządzenia ma na celu ochronę budżetu UE w przypadku „uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich”.

KE w uzasadnieniu do projektu argumentuje, że do prawidłowego zarządzania unijnymi funduszami niezbędne są rządy prawa. Proponuje więc, by w przypadku stwierdzenia uchybień, wypłacanie unijnych funduszy danemu państwu członkowskiemu mogło zostać wstrzymane.

Jakie uchybienia ma na myśli KE? Autorzy projektu podają listę kryteriów oraz kilka przykładów, w tym „zagrożenie niezależności wymiaru sprawiedliwości” oraz „niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych”.

Projekt daje Komisji prawo do nałożenia różnego rodzaju sankcji finansowych. Komisja mogłaby zawiesić wypłacanie części funduszy, w ogóle wycofać się z danej umowy o finansowaniu lub wstrzymać podpisywanie nowych zobowiązań. Miałaby też prawo, by zmniejszyć kwoty przekazane danemu państwu, a wolne środki przenieść gdzie indziej.

Definicja praworządności

Jak dotąd brakowało definicji praworządności na poziomie unijnego prawa. Komisja Europejska chce tę lukę wypełnić.

Autorzy projektu zaproponowali więc definicję praworządności oraz kiedy można stwierdzić brak praworządności. Zawiera je artykuł 2 planowanego rozporządzenia.

  • Treść art. 2 projektu rozporządzenia

    Artykuł 2
    Definicje

    Na potrzeby niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

    a) „praworządność” odnosi się do wartości Unii wpisanych do art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, do których należą: zasada legalizmu, oznaczająca przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces przyjmowania aktów prawnych; pewność prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; skuteczna ochrona sądowa, w tym ochrona praw podstawowych, dokonywana przez niezależne sądy; podział władzy i równość wobec prawa;

    b) „uogólniony brak w zakresie praworządności” oznacza szeroko rozpowszechnioną lub powtarzającą się praktykę lub zaniechanie organów publicznych albo stosowany przez nie środek, które naruszają praworządność;

    c) „jednostka rządowa” oznacza wszystkie organy publiczne na wszystkich szczeblach rządu, w tym organy krajowe, regionalne i lokalne, jak również organizacje państwa członkowskiego w rozumieniu [art. 2 pkt 42] rozporządzenia (UE, Euratom nr […] („rozporządzenie finansowe”).

W jego świetle na praworządność składają się m.in. trójpodział władzy, skuteczna ochrona sądowa w oparciu o niezależne sądy, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych i równość wobec prawa.

Dotychczas rządy prawa były jedynie wymienione jako jedna z wartości, na których opiera sie UE (Art. 2 Traktatu o UE). Brakowało ich dokładnej definicji.

Argument, że UE nie może karać za naruszenie praworządności, bo nie ma definicji rządów prawa, wielokrotnie podnosili politycy PiS.

Sytuacja zmieniła się dzięki decyzjom Trybunału Sprawiedliwości UE. W lutym 2018 roku w głośnym wyroku dotyczącym sędziów portugalskich TSUE potwierdził, że może oceniać, czy sądy w państwach członkowskich są niezawisłe.

A następnie, w lipcu 2018 roku, odpowiadając na pytania prejudycjalne irlandzkiego sądu, szczegółowo określił, na czym ta niezawisłość miałaby polegać.

Europarlament idzie dalej

Projektem KE zajął się Parlament Europejski, który 17 stycznia 2019 roku przegłosował do niego poprawki. Interwencja PE poszerzyła i doprecyzowała projekt Komisji.

Europosłowie proponują, by w rozporządzeniu znalazł się m.in. zapis pozwalający na kontrolę przestrzegania przez państwa członkowskie tzw. kryteriów kopenhaskich. Kryteria te określają warunki, które muszą spełnić kraje kandydujące do Unii i dzielą się na sprawy polityczne, gospodarcze i instytucjonalne. Kluczowym kryterium politycznym są „stabilne instytucje demokratyczne realizujące ideał państwa prawa”.

W OKO.press pisaliśmy, że w 2018 roku Polska nie spełniała większości z nich. I według wielu ekspertów, nie zostałaby dziś przyjęta do UE.

  • Zobacz kryteria kopenhaskie

    Kryteria polityczne:

    • stabilne instytucje demokratyczne realizujące ideał państwa prawa
    • poszanowanie praw człowieka i praw mniejszości

    Kryteria gospodarcze:

    • gospodarka rynkowa
    • zdolność do sprostania wymogom konkurencji i wolnego rynku

    Kryteria instytucjonalne/wolicjonalne:

    • zdolność/deklarowana chęć do przyjęcia dorobku prawnego i instytucjonalnego UE
    • zdolność/deklarowana chęć przyłączenia się do unii politycznej, gospodarczej i walutowej

  • Zobacz poprawkę PE w sprawie kryteriów kopenhaskich

    „Wynikające z kryteriów kopenhaskich zobowiązania spoczywające na krajach kandydujących mają nadal zastosowanie do państw członkowskich po ich przystąpieniu do Unii na mocy art. 2 TUE i zasady lojalnej współpracy określonej w art. 4 TUE. Państwa członkowskie powinny zatem podlegać regularnej ocenie w celu ustalenia, czy ich ustawodawstwo i praktyki są nadal zgodne z kryteriami i wspólnymi wartościami, na których opiera się Unia, co zapewnia solidne ramy prawne i administracyjne dla realizacji polityki Unii”

W poprawkach doprecyzowano definicje praworządności oraz sposób badania jej naruszeń. Parlament sugeruje, by kontrola odbywała się na podstawie decyzji i rezolucji organów UE, a także innych instytucji międzynarodowych.

Komisja powinna wziąć pod uwagę kryteria stosowane przy negocjowaniu wejścia do Unii, czyli na nowo przyjrzeć się np. sytuacji sądownictwa.

Europosłowie postulują powołanie panelu niezależnych ekspertów, którzy mieliby wspierać Komisję w badaniu nieprawidłowości.

Panel przedstawiałby KE coroczne sprawozdania ze stanu rządów prawa we wszystkich państwach członkowskich.

Parlament chce również, by rozporządzenie zaczęło obowiązywać jak najszybciej – tuż po tym, jak zostanie przyjęte i opublikowane w dzienniku urzędowym UE.

Projekt KE zakładał, że procedura zawieszania funduszy obowiązywałaby dopiero od 2021 roku, kiedy rozpocznie się nowa siedmioletnia perspektywa budżetowa. Jeżeli propozycja PE zostanie przyjęta, fundusze można będzie zawiesić wcześniej.

Wszystko w rękach Rady

Czy oznacza to, że w najbliższych miesiącach Komisja będzie mogła zablokować Polsce dostęp do unijnych funduszy? To nie takie proste.

Zanim projekt KE z poprawkami Parlamentu Europejskiego stanie się częścią prawa UE, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą musi zostać zaakceptowany przez Radę Unii Europejskiej. Kolejny ruch należy więc do niej — może przyjąć rozporządzenie lub zaproponować własne zmiany.

Zdaniem dr. Piotra Bogdanowicza, Rada najpewniej będzie chciała poprawić projekt.

„Wątpię, żeby Rada zatwierdziła stanowisko PE bez żadnych zmian. To zdarza się niezwykle rzadko. Najpewniej wprowadzi poprawki do projektu i wtedy wróci on do Parlamentu, gdzie czeka go drugie czytanie. To może wszystko potrwać, a pamiętajmy, że po drodze czekają nas wybory do PE. W drugim czytaniu propozycję KE może analizować nowy skład” – mówi w rozmowie z OKO.press.

Służba prawna Rady odniosła się do projektu rozporządzenia już we wrześniu 2018 roku. W wydanym wówczas poufnym dokumencie prawnicy krytykują propozycję Komisji jako potencjalnie niezgodną z unijnym prawem. Bo dublującą mechanizm sankcji zawarty w art. 7 TUE.

„Myślę, że Rada wprowadzi poprawki i odeśle do Parlamentu. Ten będzie miał trzy możliwości: przyjąć go ze zmianami Rady, w ogóle odrzucić lub ponownie wprowadzić swoje uwagi. Potem po raz kolejny Rada może albo przyjąć akt, albo go odrzucić. Jeśli odrzuci, zwołany zostanie tzw. komitet pojednawczy, żeby uzgodnić stanowisko. To wszystko może potrwać nawet dwa lata, jeśli uwagi Rady będą zasadnicze” – zaznacza dr Bogdanowicz.

Projekt z poprawkami PE został już przekazany Radzie. Kiedy możemy spodziewać się jej decyzji? Zdaniem dra Bogdanowicza to kwestia najbliższych miesięcy. W związku z brexitem sprawa zmoże zostać zepchnięta na dalszy tor.

Artykuł 7 nie działa

W grudniu 2017 roku KE uruchomiła wobec Polski procedurę art. 7 TUE (jest stosowana przy naruszeniu podstawowych wartości wymienionych w art.2 TUE).

Może ona skutkować zawieszeniem w niektórych prawach państwa członkowskiego, np. w prawie do głosowania w Radzie. Zanim to nastąpi, Rada musi jednak stwierdzić, większością 4/5 głosów, naruszenie przez dany kraj którejś z unijnych wartości, np. zasady rządów prawa.

Zdaniem dra Bogdanowicza dotychczasowe wydarzenia związane z uruchomieniem art. 7 wobec Polski należałoby określić mianem porażki.

„Patrząc na to, co się wydarzyło do tej pory, można podejrzewać, że w Radzie nie byłoby nawet tej większości 4/5 koniecznej na samym początku. Myślę, że Komisja wyciąga wnioski, obserwuje, działa na różne sposoby. Wie już, że artykuł 7 i polityczne strasznie nic nie dają. Może podziałałaby zatem konkretna groźba finansowych sankcji” – uważa dr Bogdanowicz.

Jeśli projekt rozporządzenia KE ostatecznie trafi pod głosowanie w Radzie, do jego przyjęcia konieczna będzie tzw. większość kwalifikowana. Czyli głosy 55 proc. państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65 proc. obywateli UE.


Najpierw sądy, potem media. Nie pozwólmy na to władzy.
OKO.press utrzymuje się dzięki Waszym wpłatom.

Absolwentka ILS UW oraz College of Europe. Zdobywała doświadczenie m.in. w Komisji Europejskiej i na Uniwersytecie Narodów Zjednoczonych w Tokio, a wcześniej w Polskim Instytucie Dyplomacji. W OKO.press pisze o prawie, Unii Europejskiej i polityce zagranicznej.


Lubisz nas?

Dołącz do społeczności OKO.press