Kto decyduje o kompetencjach Trybunału Sprawiedliwości UE? Ani Ziobro, ani Przyłębska

W czwartek 18 października na antenie TVN24 Jacek Sasin, polityk PiS i sekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, udzielił wsparcia prokuratorowi generalnemu i ministrowi sprawiedliwości Zbigniewowi Ziobrze.

"Pytanie jest zasadniczo zawsze takie samo. Które prawo w danym kraju ma prymat: prawo europejskie czy konstytucje tych krajów? Dziwi mnie to, że ci, którzy w Polsce wykrzykują "konstytucja" przy każdej możliwej okazji, w tym przypadku uważają, że konstytucja jest czymś nieważnym, świstkiem papieru, który można wyrzucić na śmietnik." - mówił Sasin.

Sasin bronił rozszerzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, które prokurator Ziobro złożył na początku października. Ziobro chce, żeby upolityczniony TK rozstrzygnął, czy polska konstytucja zezwala sądom krajowym na zadawanie Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytań prejudycjalnych dotyczących "ustroju, organizacji i kształtu władzy sądowniczej".

Działanie Ziobry uznano za krok w stronę Polexitu. Prokurator-minister zarzekał się, że to nieprawda.

Jakiekolwiek były zamiary Ziobry, rozszerzenie wniosku to kolejna manipulacja, jakiej się dopuścił. Polskie sądy nie pytały bowiem TSUE o sprawy techniczne. Chodziło im o kluczowe wartości UE: pytania dotyczyły zasady nieusuwalności sędziów, niezawisłości i niezależności sądów jako zasad prawa unijnego oraz unijnego zakazu dyskryminacji ze względu na wiek. Jeśli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna zastrzeżenia prokuratora generalnego, nie będzie to oznaczało, że polskie sądy nie mogły zwrócić się do TSUE.

W związku z działaniami SN i reakcjami ministra Ziobry w wypowiedziach polityków i przekazach medialnych mieszają się często trzy zasadnicze, ale osobne kwestie:

1. Czy polski Trybunał Konstytucyjny może się wypowiadać o kompetencjach Trybunału Sprawiedliwości UE,
2. Kompetencja TSUE do orzekania w sprawie niezawisłości sądownictwa w państwach członkowskich,
3. Relacja między prawem unijnym a konstytucją - czyli co się dzieje w razie konfliktu prawa unijnego z prawem krajowym, w tym z konstytucją.

Porządkujemy te zagadnienia dla czytelników OKO.press. Posiłkujemy się przy tym ekspertyzą prawników zajmujących się prawem europejskim, którzy nie mają co do powyższych kwestii wątpliwości.

Polski Trybunał Konstytucyjny a kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE

Już miesiąc temu wicepremier w rządzie PiS Jarosław Gowin na antenie TVP Info stwierdził, że Polska dostosuje się do wyroków TSUE w takim zakresie, w jakim Trybunał ma uprawnienia.

W reakcji na tę wypowiedź, profesor Jan Barcz, ekspert prawa europejskiego, przypomniał podstawowe fakty:

• Kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE określają Traktaty. I tylko Trybunał może je doprecyzowywać - interpretując Traktaty;
• Polska decydując się na członkostwo w Unii Europejskiej nie tylko przystała na taką rolę Trybunału, ale też zobowiązała się przestrzegać jego orzeczeń;
• W 2005 roku polski Trybunał Konstytucyjny orzekł, że nie może oceniać konstytucyjności wyroków TSUE.

Ta ostatnia teza jest zawarta w orzeczeniu TK z 11 maja 2005 r., odrzucającym zarzuty o niezgodności akcesji do UE z polską konstytucją: „Trybunał Konstytucyjny nie może czynić przedmiotem dokonywanej przez siebie bezpośredniej oceny konstytucyjności wypowiedzi orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Pozostaje to poza kognicją TK ściśle określoną w art. 188 Konstytucji”.

[Wspólnoty Europejskie zmieniły się w Unię Europejską po wejściu w życie Traktatu z Lizbony w 2009 r. - red.]

Kompetencje TSUE do orzekania o niezawisłości sądownictwa w państwach członkowskich

Generalnie kompetencje TSUE określa to artykuł 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym

a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii;

W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Jeżeli takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym dotyczącej osoby pozbawionej wolności, Trybunał stanowi w jak najkrótszym terminie".

Precedens portugalski. W lutym 2018 roku Trybunał Sprawiedliwości wydał przełomowe orzeczenie. Odpowiedział na pytania prejudycjalne portugalskiego sądu – które dotyczyło kwestii niezależności sądownictwa (portugalska sprawa dotyczyła obniżenia uposażeń sędziowskich w ramach „polityki oszczędności” państwa portugalskiego).

Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że ma kompetencję do oceny niezależności sądów w państwach członkowskich. Od tej pory to wiążąca wykładnia dla wszystkich państw członków UE, również Polski.

Trybunał Sprawiedliwości stoi na straży prawa unijnego – w tym zasady skutecznej ochrony sądowej. Ta zasada nie może być realizowana bez wolnych sądów.

W wywiadzie dla „Gazety Wyborczej”, dr Piotr Bogdanowicz, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, który zasiada w radzie Programowej Archiwum Osiatyńskiego, wyjaśnia, że „Prawo unijne nie ingeruje w to, jaka będzie struktura sądownictwa, np. ilu będzie wiceprezesów w danym sądzie. Ale może ingerować, jeżeli władza wykonawcza będzie tych wiceprezesów, będących również sędziami, odwoływać bez żadnego powodu. Może bowiem ingerować w kwestię zasadniczą: czy sądy w Polsce – orzekające przecież także w kwestiach unijnych – są niezależne.”

Podsumowując ten wątek:

1. Polska przystąpiła do UE w 2004 r. akceptując unijne traktaty oraz dorobek prawny UE;
2. TK w 2005 r. potwierdził konstytucyjność akcesji oraz przepisów zawartych w traktatach;
3. Jednocześnie TK stwierdził, że nie może decydować, co należy do kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE - decyduje o tym zgodnie z traktatami tylko sam TSUE ;
4. TSUE ma wynikającą z traktatów możliwość doprecyzowania unijnych przepisów na prośbę sądów krajowych - jego orzeczenia obowiązują w całej UE;
5. W lutym 2018 r. TSUE orzekł, że skoro krajowe sądy badają unijne przepisy, to Unia może badać, czy sądy te są niezależne;
6. Stosuje się to też Polski, więc również do „reform” sądownictwa PiS.

Co się dzieje w razie konfliktu prawa unijnego z prawem krajowym, w tym z konstytucją

Od 1964 roku, kiedy Trybunał Sprawiedliwości orzekł w sprawie Costa vs. E.N.E.L., zasadą jest pierwszeństwo prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Zasadę pierwszeństwa prawa międzynarodowego, w tym unijnego, nad krajowymi ustawami wprost potwierdza też art. 91.3 Konstytucji RP.

„Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.”

Ale co, gdy prawo unijne koliduje z konstytucją? Jak słusznie podkreślają politycy PiS, zgodnie z art. 8.1.: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.”

Zdaniem dr. Piotra Bogdanowicza nie oznacza to, że polska konstytucja jest ponad prawem UE, a jedynie, że w przypadku rozbieżności nie do pogodzenia należy albo zmienić zapis konstytucji, albo unijne traktaty.

Dr Bogdanowicz tłumaczy, że „z perspektywy prawa unijnego nie ma wątpliwości, że prawo unijne ma charakter nadrzędny. Ma też nadrzędny charakter wobec konstytucji państw członkowskich. TSUE wielokrotnie wypowiadał się na ten temat i wskazywał wprost na pierwszeństwo prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich. Natomiast od lat 70. różne sądy konstytucyjne państw członkowskich, np. niemiecki czy włoski, prowadziły spór o to, „kto jest sądem ostatniego słowa” – Trybunał Sprawiedliwości czy sądy konstytucyjne”.

Ten temat był też poruszany przez polski Trybunał Konstytucyjny. TK pogodził zasadę pierwszeństwa prawa unijnego z zasadą nadrzędności konstytucji w następujący sposób. Uznał, że kiedy nie uda się pogodzić tych porządków prawnych – przypomina dr Bogdanowicz – rozwiązaniem jest:

• doprowadzenie do zmiany prawa na poziomie unijnym,
• zmiana konstytucji,
• ostatecznie – wyjście z UE.

I podaje przykład tego, jak taki konkretny spór rozwiązano w Polsce. Otóż w 2005 roku Trybunał Konstytucyjny, aby móc pogodzić wprowadzenie Europejskiego Nakazu Aresztowania z konstytucyjnym zakazem ekstradycji polskich obywateli, nakazał zmienić przepisy polskiej konstytucji. Tak też się stało – ekstradycja jest nadal zakazana, chyba że inaczej wynika ze zobowiązań międzynarodowych, w tym wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

Pozorna opozycja między prawem unijnym a krajowym

Politycy często przedstawiają prawo unijne jako „obce”, a zatem w domyśle: wrogie. Tymczasem, od wejścia Polski do Unii Europejskiej prawo UE stało się naszym prawem. Zaakceptowaliśmy traktaty i cały dorobek prawny UE.

Od ponad 14 lat Polacy biorą udział w rozwijaniu unijnego prawa. Polscy urzędnicy pracują w Komisji Europejskiej, która proponuje nowe ustawy; Polacy zasiadają też w Parlamencie Europejskim i Radzie UE. W Trybunale Sprawiedliwości UE mamy sędziego z Polski - prof. Marka Safjana; Pierwszym Rzecznikiem generalnym TSUE jest Polak, prof. Maciej Szpunar.

To - niewygodna dla niektórych - rzeczywistość. O jej kontestowaniu pisaliśmy wielokrotnie w OKO.press. I będziemy Państwa informować dalej.