Łętowska: Można było zatrzymać falę roszczeń, ale nie tak, żeby się przy okazji utopić

„Ograniczenie w czasie możliwości podważania decyzji administracyjnych, w tym dotyczących zwrotów nieruchomości jest, co do zasady działaniem rozsądnym. Gdyby nie sześć okoliczności…. – pisze Ewa Łętowska, profesor w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, pierwsza rzecznik praw obywatelskich (1988–1992), sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego (1999-2002) i Trybunału Konstytucyjnego (2002-2011). Oto jej tekst.

I wyszło jak zwykle…

Projektowana zmiana kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadza 10-letni termin do podważenia decyzji administracyjnych, obarczonych wadami powodującymi nieważność; może on być jeszcze krótszy, jeżeli decyzja wywołała „nieodwracalne skutki prawne”. Jest to zmiana – na pierwszy rzut oka – niewinna, dotycząca wszelkich decyzji, niezależnie od jej przedmiotu.

Towarzyszy jej jednak przepis przewidujący umorzenie toczących się postępowań, jeśli od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło 30 lat. I to rozstrzygnięcie spowodowało burzę. Po pierwsze oznacza to, że kończy się automatycznie różne ślimaczące się od lat postępowania (przeważnie są to sprawy reprywatyzacyjne), gdzie chodzi o uchylenie decyzji sprzed lat [za czasów PRL, np. niezgodnej z komunistycznym prawem odmowy przyznania przedwojennemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy – red.].

Po drugie, zarazem zamyka to drogę do skutecznego składania nowych wniosków w sprawach reprywatyzacyjnych – bo nie mogą one liczyć na rozpatrzenie [bo dotyczą decyzji z lat 50-70. XX wieku – red.].

Tym sposobem zmiana k.p.a. dotycząca ograniczenia w czasie skutków wadliwych decyzji, zamieniła się w dyskretny instrument kończący reprywatyzację i nadzieje z nią wiązane.

Dodajmy, że zmiana jest rezultatem wykonania (dopiero teraz!) wyroku TK sprzed sześciu lat (P46/13 z 12.5.2015) uznającego za niekonstytucyjny brak czasowego ograniczenia możliwości podważania wadliwych decyzji administracyjnych.

Sześć razy coś nie tak

A mogło by wyjść lepiej . Gdyby…

…temu projektowi towarzyszyła dalekowzroczna, dobrze pomyślana i przeprowadzona kampania dyplomatyczna wobec zaniepokojonych obywateli (zwłaszcza Izraela i USA – w tych bowiem krajach występują najintensywniej wyrażane oczekiwania reprywatyzacyjne, w naturze lub pieniądzu) za mienie utracone w wyniku wojny i powojennych przekształceń własnościowych;

…gdyby istniała ewidencja roszczeń rewindykacyjnych (do jej sporządzenia sama nawoływałam 33 lata temu, jako ówczesny Rzecznik Praw Obywatelskich);

…gdyby Polska miała aktualny, w miarę kompletny (i dostępny dla sądów) rejestr zrealizowanych jeszcze za PRL rekompensat (bo przecież wtedy wypłacono rządom różnych państw znaczne sumy, z których te rządy miały zaspokajać swoich obywateli z tytułu mienia zostawionego w Polsce);

…gdyby w swoim czasie sądy administracyjne nie uległy pokusie zawężającej interpretacji „nieodwracalnych skutków prawnych” decyzji, co spowodowało, że przestał działać tradycyjny hamulec dla nieograniczonego w czasie podważania decyzji i co jednocześnie napędziło roszczenia o odszkodowania;

…gdyby nie było fatalnych doświadczeń z legislacyjnym niewypałem jakim była nowelizacja ustawy o IPN, uznana na całym świecie za próbę cenzury polityki historycznej i ograniczenie swobody wypowiedzi, skierowanej przeciw prawdzie o Zagładzie . To przecież wzmogło nieufność wpływowych środowisk w Izraelu i w USA;

…gdyby przez kilka lat nie mamiono publiczności nadzieją na „zrobienie reprywatyzacyjnego porządku” dzięki tzw. komisji Jakiego (co znów do niczego nie doprowadziło, a pozostawiło frustrację lokatorów, niezrealizowane nadzieje i podważyło zaufanie do inicjatyw sanacyjnych).

Przy spełnieniu przynajmniej części tych przesłanek obecny projekt mógłby liczyć na spokojniejsze przyjęcie, a towarzyszący mu czarny PR i nie byłby tak drastycznie zły.

Ograniczenie w czasie możliwości podważania decyzji administracyjnych jest, co do zasady działaniem rozsądnym. Pytane, czy nowelizację powinno się robić akurat teraz, ale już na pewno nie w sposób, jak to zrobiono: arogancko, nawet gdy idzie o jakieś skromne gesty pod adresem rozczarowanych.

Zabrakło odwagi i konsekwencji. Sądy nie pomogły

Polska nie zdobyła się na przyjęcie ustawy reprywatyzacyjnej i to zaniechanie leży u podstaw zamieszania i problemów jakie mamy. Jako RPO proponowałam, by zrobić uczciwy remanent roszczeń reprywatyzacyjnych. I na tej podstawie, oceniając możliwości państwa, zastanowić się, co z tym fantem zrobić. Mnie nie posłuchano, ale nie posłuchano tak samo i lepszych ode mnie. Żadna z prób ustaw reprywatyzacyjnych nie przeszła drogi legislacyjnej, jedną zawetował prezydent Kwaśniewski [w 2001 roku, uznał ja za „sprzeczną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równością obywateli wobec prawa, ocenił, że byłaby zbyt kosztowna dla budżetu – red.]. Lepiej było dać szybciej, mniej i konkretnie, niż czekać aż to wszystko narasta.

W efekcie reprywatyzację de facto u nas realizowały sądy. Uczyniło to z nich chłopców do bicia – przez polityków, dawnych właścicieli, lokatorów reprywatyzowanych nieruchomości. Co więcej, taka rozproszona poprzez indywidualne sprawy, reprywatyzacja nie zapewniała kształtowania czytelnych zasad.

Sprawa reprywatyzacji i rewindykacji historycznych została uwikłana w różne wątki: polityczne, instrumentalne, psychologiczne, manipulacyjne, w nieumiejętności analityczno-prawne itd. Przecież nawet tzw. dekret Bieruta był całkiem przyzwoicie pomyślanym aktem, bynajmniej nie wywłaszczeniowym, tyle, że kompletnie go wypaczyło późniejsze, ekscesywne stosowanie. Inne akty, które są obecnie źródłem spraw reprywatyzacyjnych też stosowano rozszerzająco. Niestety, sądy tu nie pomogły. A legislacyjne pomysły naprawcze były fragmentaryczne, brak im było konsekwencji, odwagi i zaplecza fachowego.

Każda akcja reprywatyzacyjna obrasta w działania interesowne. Oddzielenie plew od ziarna, adwokackiej taktyki od uzasadnionych interesów, jest zadaniem trudnym, wymagającym pewnej ręki i zaufania. Tak jest i obecnie.

A tu brak i zaufania między państwem i jednostkami, i zrozumienia złożoności zadania przez realizatorów projektu.

I wreszcie co do rozmiarów reprywatyzacji: cały naród poniósł koszty wojny, przesunięcia się Polski ze wschodu na zachód i katastrofalnych zniszczeń. Dlatego o pełnych rekompensatach nie może być mowy. Również zwroty w naturze – gdy obiekty odbudowywano, przebudowywano, rozbudowywano – nie wchodzą już w grę. Uruchomiłoby to lawinę wtórych niesprawiedliwości, a i nakłady przewyższają pierwotną wartość, co należałoby uświadomić aspirującym o zwrot, bo to przecież oni musieliby się z tego rozliczyć.

Tylko że nikt rzetelnie, jasno i cierpliwie nie chciał i nie chce tego tłumaczyć.

Obym była złym prorokiem

Co będzie dalej? Obym była złym prorokiem, ale spodziewam się, że uchwalenie nowelizacji k.p.a. nie zatrzyma fali roszczeń. Będą odwołania do art. 77 Konstytucji RP, która daje prawo do odszkodowania za bezprawie legislacyjne. Taki może być koszt unikania rozwiązania problemu reprywatyzacji, do czego doszło polskie niedbalstwo i niestaranność w załatwianiu spraw. Zabrakło determinacji ze strony państwa.

---