Luksemburska ścieżka. Polskie sądy mogą zapytać Trybunał Sprawiedliwości, czy ustawy PiS łamią prawa UE

Skoro sądy w innych państwach europejskich mogą występować do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z pytaniem, czy ustawy „reformujące sądownictwo” nie naruszają gwarantowanej przez prawo europejskie niezawisłości sędziów, to mogą to zrobić także polskie sądy, w szczególności Sąd Najwyższy - pisze dr Maciej Taborowski, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista od prawa europejskiego.

Byłoby to wydarzenie bez precedensu - i wymagało od sędziego sądu krajowego ogromnej determinacji. Sądy krajowe mogłyby się powołać na zasadę skutecznej ochrony sądowej jako ogólnej zasady prawa UE. Taką możliwość Trybunał Sprawiedliwości przewidział dla sądów krajowych w swoim orzecznictwie (patrz wyrok z 2007 r. C-432/05 Unibet).

Samo zawieszenie działania przepisów ustawy rodziłoby wiele dyskusji - zarówno o przesłankach takiego zawieszenia, jak i skutkach, które ograniczałyby się prawdopodobnie do stron postępowania w konkretnej sprawie (z której "wypłynęło" pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości).

Takie wystąpienia polskich sądów do Trybunału w Luksemburgu byłyby interwencją w obronie naruszonej w Polsce praworządności, niezależną od dwóch działań Komisji Europejskiej, czyli:

• ścieżki politycznej postępowania z Art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (dotyczącego praworządności),
• ścieżki sądowej postępowania w procedurze z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (dotyczącej niezależności polskich sądów naruszonej przez ustawę o SN).

Mogła Portugalia, może i Polska

Rzecz w tym, że sądy państw członkowskich UE mogą pytać Trybunał Sprawiedliwości o kwestie dotyczące niezawisłości sądów krajowych. Skąd to wiemy? Taką możliwość potwierdził sam Trybunał Sprawiedliwości w lutym 2018 roku, odpowiadając na pytanie portugalskich sędziów, czy ich niezawisłość nie została naruszona przez władze państwowe, które obniżyło im wynagrodzenia.

Analogicznie, polskie sądy - sądy powszechne, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny - mogą pytać o niezawisłość sądów w kontekście nacisków władzy wykonawczej.

Sądy krajowe mogą w toczących się postępowaniach z elementem unijnym zadawać pytania prejudycjalne dotyczące ustaw „reformujących sądownictwo” na podstawie art. 267 TFUE, o ile pytanie takie ma związek ze sprawą i jego rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania wyroku przez ten sąd w zgodzie ze standardami prawa UE, w tym w zgodzie z zasadą skutecznej ochrony sądowej.

Należy "tylko" zadać TS właściwe pytanie w konkretnej sprawie, którą rozstrzyga polski sąd (żeby uniknąć zarzutu stawiania pytań hipotetycznych).

Polskie pytania do Trybunału w Luksemburgu

Dr Taborowski podaje kilka podpowiedzi:

• polskie sądy mogą zapytać Trybunał Sprawiedliwości, czy w rozumieniu standardów prawa unijnego, polski Sąd Najwyższy, w świetle dokonanych ostatnio zmian, jest jeszcze sądem ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Takie pytanie może zadać sąd apelacyjny (podobne pytanie polski sąd apelacyjny zadał TS w sprawie C-199/15 Biuro Podróży Partner),
• polskie sądy, np. Sąd Najwyższy, mogą też spytać, czy w Polsce spełnione są standardy niezależności sądów, kiedy na gruncie obecnych przepisów władza wykonawcza decyduje o możliwości przedłużenia kadencji sędziów,
• Sądy mogłyby zadać takie pytanie również w sytuacji, gdy w sprawie pracowniczej (np. dotyczącej urlopu sędziego) kluczową rolę odgrywa okoliczność, czy sędzia przeszedł w stan spoczynku, czy też nie; także tutaj może pojawiać się sprzeczność przepisów dotyczących przejścia w stan spoczynku ze standardami unijnymi).

Poniżej cała analiza dra Taborowskiego

Polskie sądy mogą weryfikować "reformy sądownictwa" – zadając Trybunałowi Sprawiedliwości pytania prejudycjalne

Niezależnie od wszczętych przez Komisję Europejską wobec Polski postępowań z Art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej oraz postępowania na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczącej niezależności polskich sądów, sądy krajowe mają możliwość samodzielnej weryfikacji ustaw „reformujących” sądownictwo pod kątem standardów wynikających z prawa unijnego.

Zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów, które są elementem zasady skutecznej ochrony sądowej uregulowanej w art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, mogą być stosowane w postępowaniach toczących się przed sądami polskimi jako wzór oceny prawa krajowego, na podstawie którego przeprowadzane są obecne „reformy” wymiaru sprawiedliwości, co do których poważne zastrzeżenia mają Komisja Wenecka oraz Komisja Europejska (dotyczące, ogólnie rzecz ujmując, zbyt dużego wpływu władzy wykonawczej na władzę sądowniczą).

Co mogą zrobić polskie sądy?

1. Polskie sądy mogą skorzystać z artykułu 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i zadać pytanie prejudycjalne Trybunałowi Sprawiedliwości

Sądy krajowe mogą w toczących się postępowaniach z elementem unijnym, zadawać pytania prejudycjalne dotyczące ustaw „reformujących sądownictwo” na podstawie art. 267 TFUE.

Muszą przy tym wystąpić dwa warunki:

• Takie pytanie musi mieć związek ze sprawą,
• rozstrzygnięcie tego pytania jest niezbędne do wydania wyroku przez sąd w zgodzie ze standardami prawa UE, w tym w zgodzie z zasadą skutecznej ochrony sądowej.

1. Warto, aby polskie sądy jednocześnie zadały Trybunałowi Sprawiedliwości pytanie prejudycjalne o doprecyzowanie możliwości zawieszenia skutków ustawy krajowej w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej

Prawo UE i zasada skutecznej ochrony sądowej umożliwia sądom krajowym skorzystanie ze środka w postaci zawieszenia stosowania przepisów ustawy do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

Środek ten może zostać zastosowany przez sędziego krajowego wedle przesłanek prawa krajowego w danej procedurze.

Z uwagi na małą liczbę wyroków Trybunału Sprawiedliwości dotyczących tej kwestii, wskazane byłoby zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do TS o doprecyzowanie możliwości sądów krajowych odnośnie do ustanawiania środków zabezpieczających w postaci zawieszenia skutków ustawy krajowej w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej. Inaczej, niż w postępowaniu z art. 258 TFUE, o zastosowaniu tego środka rozstrzyga sędzia krajowy.

Pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości

Wyrok TS w sprawie portugalskiej otworzył możliwość oceny krajowych gwarancji niezawisłości sądów krajowych w świetle art. 19 ust. 1 TUE, tj. zasady skutecznej ochrony sądowej, doprecyzowanej również w Art. 47 Karty Praw Podstawowych UE i stanowiącej element zasady państwa prawa (art. 2 TUE).

By taką ocenę podjąć wystarczy, by sąd krajowy, którego niezależność jest zagrożona, potencjalnie był uprawniony do stosowania i interpretacji prawa krajowego. W tym względzie sądy powszechne, SN i NSA bez wątpliwości stanowią tego sądy pełniące funkcję sądów unijnych.

W związku z tym, wszelkie przepisy ustawowe, które mogą zagrażać niezależności tych sądów mogą być przedmiotem weryfikacji pod kątem prawa unijnego.

Każdy sąd krajowy może zwrócić się do TS z wnioskiem o wydanie pytania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE o sposób rozumienia standardów unijnych w tym względzie.

Potencjalnie każda sprawa z elementem unijnym może się do tego nadawać.

Orzeczenie TS w sprawie portugalskiej za sprawę z elementem unijnym również taką sprawę, w której ocenia się tylko niezależność sądu krajowego jako sądu unijnego.

Pytanie tego typu należałoby umiejętnie wpisać w toczące się postępowanie, by uniknąć zarzutu hipotetyczności.

Właśnie sprawa portugalska jest dobrym przykładem, że sędziowie mogą w sprawach ich dotyczących pytać o własną niezawisłość: w tej sprawie TS rozstrzygał, czy obniżenie wynagrodzenia sędziom może mieć wpływ na standard niezawisłości wyznaczony przez zasadę skutecznej ochrony sądowej.

Przykłady pytań, które mogą zadać polskie sądy:

Przykład 1: Czy SN jest nadal sądem ostatniej instancji

Jeżeli chodzi o polski system prawny, takim pytaniem mogłoby być, podobnie, jak w sprawie C-199/15 Biuro podróży „Partner”, pytanie sądu apelacyjnego, czy Sąd Najwyższy jest nadal sądem ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE.

W orzeczeniu C-199/15 Biuro podróży „Partner” TS odpowiedział twierdząco. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest wynikający z art. 267 akapit 3 TFUE obowiązek zwrócenia się przez SN z pytaniem prejudycjalnym do TS w razie, gdy w rozpatrywanej przez niego sprawie (np. wniesionej na skutek skargi kasacyjnej) powstanie wątpliwość co do wykładnie prawa unijnego.

Obecnie sąd apelacyjny mógłby zwrócić się do TS z pytaniem, czy w świetle dokonanych w międzyczasie zmian legislacyjnych dotyczących Sądu Najwyższego nadal należy uważać go za sąd ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE.

Takim sądem może być tylko sąd niezależny i niezawisły w świetle standardów wyznaczonych przez orzecznictwo TS.

To zaś otwiera taką sprawę na możliwość weryfikacji tego kryterium w świetle standardów unijnych.

Pojęcie „sądu krajowego”, zawierającego w sobie element niezawisłości, jest obecny zresztą w wielu elementach prawa unijnego (a zatem może stanowić przedmiot pytania prejudycjalnego):

• począwszy od tego, że tylko sąd w rozumieniu art. 267 TFUE może zadać pytanie prejudycjalne, przez akty unijnego prawa wtórnego, które wymagają ścieżki odwoławczej do sądu w rozumieniu art. 267 TFUE/art. 47 KPP UE,
• aż po współpracę sądową w sprawach cywilnych, w których wzajemne zaufanie występuje pomiędzy sądami w rozumieniu art. 267 TFUE (C-551/15 Pula Parking),
• czy Europejski Nakaz Aresztowania, który może wystawić tylko organ sądowy niezależny od władzy wykonawczej (C-477/16 PPU Kovalkovas).

Przykład 2: Sprawa kobiet-sędziów

Do zadania tego typu pytania nadają się również sprawy kobiet sędziów, które nie dostały od ministra sprawiedliwości zgody na dalsze pełnienie funkcji do 70 roku życia wówczas, gdy ustawie – prawo o ustroju sądów powszechnych występowało jeszcze zróżnicowanie wieku stanu spoczynku sędziów (mężczyźni 65 lat, kobiety 60 lat). Przedmiotem tego pytania mogłoby być spełnienie wynikających z zasady skutecznej ochrony sądowej standardów niezależności sądów w sytuacji, w której władza wykonawcza (minister) decyduje o możliwości dalszego sprawowania funkcji przez sędziów wedle nieostrych kryteriów (dotyczy to w równym stopniu decyzji podejmowanej obecnie przez Krajową Radę Sądownictwa). Sprawy te się toczą, więc pojawia się doskonała okazja do pytań.

Przykład 3: Urlop sędziego

Sprawą w które można by zadać pytanie prejudycjalne dotyczące np. obniżenia wieku stanu spoczynku sędziów, mogłaby być sprawa dotycząca pewnych kwestii związanych ze stosunkiem służbowym sędziego (np. chociażby sprawa jego urlopu). Jeżeli zajdzie konieczność rozstrzygnięcia, czy sędzia mógł wziąć urlop (co jest możliwe, jeżeli jest sędzią czynnym), czy też był już sędzią w stanie spoczynku, sprawa obniżenia wieku i związku z tym nie przysługuje mu już urlop, to centralną kwestią dla rozstrzygnięcia takiej sprawy staje się kwestia zgodności ze standardami unijnymi (zasada nieusuwalności sędziów jako element zasady skutecznej ochrony sądowej) obniżenia wieku stanu spoczynku przez ustawodawcę.

W świetle postanowienia składu siedmiu sędziów SN z 14 października 2015 (I KZP 10/15), orzeczenia prejudycjalne TS mają w polskim porządku prawnym względną moc erga omnes.

Uznanie względnej mocy wiążącej prejudycjalnych orzeczeń wykładniczych skutkuje też tym, że jeżeli z orzeczenia TS pośrednio wynika sprzeczność przepisu krajowego z poddanym wykładni przepisem unijnym, „obowiązek odstąpienia od stosowania takiego przepisu prawa krajowego spoczywa nie tylko na sądzie, który skierował pytanie prejudycjalne, ale na wszystkich innych sądach karnych”. Uzyskanie wyroku prejudycjalnego w jednej sprawie, dawałoby więc podstawę do rozstrzygania wszystkich innych podobnych spraw w polskim porządku prawnym.

Jeżeli takie pytanie zapadłoby w sprawie karnej, w której osoba oskarżona jest pozbawiona wolności, to możliwe byłoby zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego, co znacząco skróciłoby czas rozpatrywania takiej sprawy przez TS (podobnie, jak w sprawie irlandzkiej).

Środki zabezpieczające

Co więcej, gdyby sąd krajowy zadał pytanie prejudycjalne, to w świetle orzeczenia C-432/05 Unibet

Taka możliwość otworzy się w niektórych sprawach, w których:

• zawieszenie kontrowersyjnych przepisów może mieć wpływ na wynik sprawy (tj. np. jej rozstrzygnięcie w zgodzie ze standardami unijnymi)
• i zarazem ich zawieszenie będzie niezbędne do tego, by ten wynik zabezpieczyć (np. sprawa prowadzona z udziałem sędziego, który znajduje się tuż przed wiekiem stanu spoczynku albo wszedł już w ten wiek i oczekuje na decyzję co do możliwości dalszego pełnienia funkcji).

Wyrok C-432/05 Unibet otwiera furtkę

W wyroku w sprawie C-432/05 Unibet sąd krajowy zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem o to, czy zasada skutecznej ochrony sądowej (uregulowana w art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE) uprawnień podmiotów prawa mających źródło w prawie wspólnotowym wymaga istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego możliwości skorzystania ze środków tymczasowych polegających na zawieszeniu stosowania przepisów krajowych do czasu wydania przez właściwy sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z prawem wspólnotowym.

Sąd krajowy w tej sprawie rozstrzygał m.in. o powództwie odszkodowawczym wniesionym przez spółkę, której uniemożliwiono reklamowanie usług na terytorium Szwecji. Spółka uznała, że do czasu zakończenia rozpatrywania powództwa, konieczne jest zarządzenie przez sąd krajowy tymczasowo zawieszenie wynikającego z ustawy zakazu, by zapewnić skuteczność orzeczenia sąd w tej sprawie. Dodać należy, że powództwo o odszkodowanie miało dowieść, że spółka może prowadzić działalność reklamową na terytorium Szwecji.

Odpowiadając na to pytanie sądu krajowego, TS stwierdził, że

jeżeli ich zastosowanie jest konieczne w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień dochodzonych na podstawie prawa wspólnotowego (C-432/05, pkt 77).

Zatem środek w postaci zawieszeniu stosowania przepisów krajowych powoduje taki skutek jedynie tymczasowo – do czasu rozstrzygnięcia sprawy i wyjaśnienia, czy rzeczywiście prawo krajowe jest sprzeczne z prawem UE.

Zarazem TS wskazał, że o ile prawo unijne wymaga istnienia środka w postaci zwieszenia stosowania przepisów ustawy, to jednak sposób użycia tego środka podlega kryteriom określonym w prawie krajowym, jednak tylko pod warunkiem że kryteria te nie są mniej korzystne niż w przypadku podobnych wniosków o charakterze wewnętrznym i nie powodują w praktyce, że tymczasowa ochrona uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego stanie się niemożliwa lub nadmiernie utrudniona.

Sądy powinny zapytać TS o zawieszanie ustaw

Warto, żeby polskie sądy zadały pytanie prejudycjalne TS dotyczące możliwości stosowania przez sądy krajowe środka, jakim jest zawieszenie stosowania przepisów krajowych.

Tego typu środek zabezpieczający (zawieszenie stosowania przepisów krajowych) jest kontrowersyjny w świetle prawa polskiego, które nie wdrożyło wprost wymogów skutecznej ochrony sądowej w tym zakresie.

Wobec tego, w celu ustanowienia takiego środka, należałoby sięgnąć do zasady skutecznej ochrony sądowej jako ogólnej zasady prawa UE (art. 19 ust. 1 TUE i Art. 47 KPP UE).

Przesłanki ustanowienia takiego środka zabezpieczającego będą zarazem wynikać z prawa krajowego (należałoby się tu posiłkować przesłankami właściwymi dla ustanowienia zabezpieczenia w danej procedurze krajowej), a o konieczności jego zastosowania będzie decydował sędzia krajowy (inaczej, niż w przypadku postępowania prowadzonego przez KE w trybie art. 258 TFUE, gdzie o środkach tymczasowych rozstrzyga TS na wniosek KE).

Jednak warunki ustanowienia takiego środka wynikające z prawa krajowego nie mogą uniemożliwiać albo znacząco utrudniać ustanowienia takiego środka (zgodnie z zasadą skuteczności ograniczającą autonomię proceduralną).

Sędzia krajowy będzie mógł wywieść wszelkie konsekwencje z takiego naruszenia zgodnie z wymogami prawa UE.

Ponieważ na poziomie unijnym tego typu środek był do tej pory przedmiotem jedynie nielicznych orzeczeń TS, pozostaje on nadal niedookreślony. Wskazane byłoby, aby wraz z jego zastosowaniem, sąd polski, zwrócił się do TS z pytaniem prejudycjalnym o ewentualne wątpliwe, czy niedookreślone elementy tego środka.

Do takich elementów będą należały m.in.:

• kwestia bezpośredniego skutku zasady skutecznej ochrony sądowej w kontekście wymogu TS, by taki środek był dostępny sędziom krajowym,
• kwestia przesłanek ustanowienia zabezpieczeń wynikających z procedury krajowej w świetle unijnych zasad ograniczających autonomię proceduralną (zasady równoważności i skuteczności),
• a także kwestia ewentualnych skutków prawnych ustanowienia takiego środka.

Odważne wyjście poza możliwości proceduralne dostępne w prawie krajowym

Ścieżka, którą otwiera sądom krajowym wyrok C-432/05 Unibet, wymaga odważnego wyjścia poza dotychczasowe możliwości proceduralne dostępne w prawie krajowym. Wymaga ona:

• umiejętnego połączenia zasad prawa unijnego,
• regulacji krajowych
• oraz spraw, w których środek tego typu miałby zostać zastosowany.

Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie wskazuje, że zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga tego, by sąd krajowy mógł z takiej możliwości skorzystać.