Mamy twarde dane: Julia Przyłębska łamie prawo manipulując składami TK

Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego opracował szczegółowy raport o funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego w ostatnich latach. Cały raport ukaże się w najbliższych dniach.

Część raportu o Trybunale Konstytucyjnym opracował dr Michał Ziółkowski z Archiwum Osiatyńskiego.

W listopadzie 2016 roku Sejm przyjął ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dr Ziółkowski wnikliwie przebadał skutki działania ustawy w pierwszym roku jej obowiązywania, czyli w roku 2017, dotyczące:

• wyłączania sędziego TK z rozpatrywania spraw,
• zmian składów orzekających.

Wnioski dr. Ziółkowskiego są gorzkie

Na podstawie przeprowadzonej analizy oraz zgromadzonego materiału, dr Ziółkowski stwierdza, że:

W sprawie wyłączeń sędziego TK:

• można postawić zarzut braku zgodności wydanych w 2017 roku zarządzeń Prezesa TK (o wyznaczeniu składu do rozpoznania wniosków o wyłączenie sędziego Trybunału z rozpoznania sprawy przez TK) z art. 38 ust. 1 ustawy o postępowaniu przed TK,

W sprawie zmian składów:

• Prezes TK naruszyła art. 38 ustawy o postępowaniu przed TK,
• oraz działała bez podstawy prawnej przy wydaniu w styczniu i lutym 2017 roku zarządzeń o zmianie składów orzekających w sprawach na etapie ich merytorycznego rozpoznania.

W analizowanych sprawach ujawniły się następstwa niekonstytucyjnych czynności Sejmu VIII kadencji oraz Prezydenta, które w 2015 i 2016 roku doprowadziły do powołania do TK osób na stanowiska sędziowskie legalnie już obsadzone.

Funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w 2017 roku. Najważniejsze wnioski z analizy dr Michała Ziółkowskiego

I. Wyłączanie sędziego TK z rozpatrywania spraw - rok 2017 był pełen precedensów

1. Nowością w 2017 roku, w porównaniu do lat poprzednich, były liczne wnioski o wyłączenie z rozpatrywanych spraw, składane m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich, a także wnioski samych sędziów TK o wyłączenie ze sprawy. W 2017 roku TK wydał aż kilkanaście postanowień o takich wyłączeniach.

2. We wnioskach kierowanych do TK podnoszono bezprecedensowy zarzut wyłączenia z rozpoznania sprawy osoby, która – w ocenie wnioskodawcy – nie jest w ogóle konstytucyjnie uprawniona do orzekania, gdyż została wybrana na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm poprzedniej kadencji (chodzi o tzw. sędziów-dublerów).

3. Pierwszy raz w ponad trzydziestoletniej historii TK Prokurator Generalny złożył wniosek o wyłączenie trzech sędziów TK, ponieważ została zakwestionowana przed Trybunałem podstawa prawna wyboru tych sędziów.

4. Pierwszy raz w historii orzecznictwa konstytucyjnego, w zdaniu odrębnym sędziego TK wprost sformułowano zarzut naruszenia zasady "nikt nie może być sędzią we własnej sprawie" przez TK przy rozpoznaniu wniosku o wyłączenie dwóch osób wybranych przez Sejm VIII kadencji na stanowiska sędziów TK legalnie obsadzone wcześniej przez Sejm VII kadencji (w rozpatrywaniu wniosku w swojej sprawie uczestniczył sędzia Henryk Cioch).

5. Trybunałowi Konstytucyjnemu zarzucano stosowania podwójnych standardów podczas rozstrzygania poszczególnych wniosków o wyłączenie sędziego Trybunału oraz naruszenia ustawowej zasady przydziału spraw w kolejności alfabetycznej. Te zarzuty w lipcu 2018 roku zostały wprost postawione przez siedmiu sędziów TK, którzy domagają się wyjaśnień od Julii Przyłębskiej.

Sześć najważniejszych wniosków:

1. W 17 (z 19 analizowanych i rozpoznanych przez TK w postępowaniu merytorycznym w 2017 roku) sprawach o wyłączenie członka składu orzekającego orzeczenie zostało wydane w składzie złożonym tylko z sędziów TK i osób wybranych przez Sejm VIII kadencji. Jedynie w dwóch sprawach Prezes TK wyznaczyła do składu orzekającego sędziów wybranych przez Sejm VI i VII kadencji. Jedna z tych spraw dotyczyła wyłączenia sędziego wybranego przez Sejm VI kadencji, druga – sędziego wybranego przez Sejm VIII kadencji. Dwóch czynnych sędziów TK (wybranych przez Sejm VI kadencji) nie zostało ani razu wyznaczonych w 2017 roku do rozpoznania spraw o wyłączenie sędziego Trybunału.

2. We wszystkich (analizowanych i rozpoznanych przez TK w postępowaniu merytorycznym w 2017 roku) sprawach, które dotyczyły wniosku uczestnika postępowania o wyłączenie osoby wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji, Prezes Trybunału wyznaczył skład orzekający złożony wyłącznie z sędziów TK i osób wybranych przez Sejm VIII kadencji.

3. W każdej (z rozpoznanych przez TK w postępowaniu merytorycznym w 2017 roku) sprawie, która została zainicjowana wnioskiem o wyłączenie osoby wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji, przewodniczącym i sprawozdawcą składu orzekającego był albo sędzia TK wybrany przez Sejm VIII kadencji, albo inna osoba wybrana przez Sejm VIII kadencji.

4. W ośmiu (z 19 analizowanych i rozpoznanych przez TK w postępowaniu merytorycznym w 2017 roku) sprawach o wyłączenie członka składu orzekającego przewodniczącym był ten sam sędzia TK. Sędzia ten przewodniczył w pięciu (z dziewięciu) sprawach zainicjowanych w 2017 roku wnioskami Rzecznika Praw Obywatelskich i innych uczestników postępowania (o wyłączenie osoby wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji).

5. W sześciu (z 19 analizowanych i rozpoznanych przez TK w postępowaniu merytorycznym w 2017 roku) sprawach o wyłączenie członka składu orzekającego sprawozdawcą był ten sam sędzia TK. Sędzia ten pełnił funkcję sprawozdawcy w trzech (z dziewięciu) spraw zainicjowanych w 2017 roku wnioskami Rzecznika Praw Obywatelskich i innych uczestników postępowania (o wyłączenie osoby wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji).

6. Sześć razy 6-krotnie Prezes TK do rozpoznania sprawy w postępowaniu merytorycznym w 2017 roku wyznaczył ten sam skład orzekający odpowiednio w dwóch sprawach zainicjowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz czterech sprawach zainicjowanych zarówno przez uczestników postępowania, jak i samych sędziów TK.

Ponadto w trzech sprawach (zainicjowanych wnioskami o wyłączenie osoby wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko sędziego TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji) doszło do naruszenia zasady "nie można być sędzią we własnej sprawie".

W sprawach tych orzekali bowiem nie tylko sędziowie TK wybrani przez Sejm VIII kadencji, ale również osoby wybrane w tej samej kadencji. Naruszenie zakazu orzekania przez sędziego we własnej sprawie jest w tym wypadku tym bardziej jaskrawe, że nie zależy ono od konstytucyjnej oceny wyboru przez Sejm VIII kadencji osób na już obsadzone stanowiska sędziów TK.

II. Zmiany składów orzekających

1. Do składów orzekających Trybunału zostały wyznaczone osoby wybrane przez Sejm na stanowiska sędziów TK legalnie obsadzone przez Sejm poprzedniej kadencji.

2. Dokonywane przez prezesa TK w 2017 roku zmiany składów orzekających spotkały się z reakcją niektórych uczestników postępowania, którzy złożyli wnioski o wyłączenie nowych członków składów orzekających jako nieuprawnionych do orzekania.

3. Już w pierwszych dwóch miesiącach swego urzędowania w 2017 roku Prezes TK wydał ponad 50 zarządzeń o zmianach w składach orzekających w sprawach przekazanych do merytorycznego rozpoznania oraz ponad 40 zarządzeń o zmianach składów orzekających w sprawach na etapie wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

4. W debacie publicznej sformułowano zarzuty naruszenia przez Prezesa TK przepisów ustawy o postępowaniu przed TK z 30 listopada 2016 roku.

Z analizy zarządzeń o zmianach składów zarządzających wydanych przez Prezes TK w 2017 roku wynikają liczne nieprawidłowości:

1. Brak podstawy prawnej

• 49 zarządzeń zostało wydanych bez wskazania podstawy prawnej kompetencji Prezesa TK do dokonania zmiany składu orzekającego,
• W zaledwie czterech wypadkach – prawidłowo – jako podstawę wskazano art. 38 ust. 1 ustawy o postępowaniu przed TK z 30 listopada 2016 roku, przy czym zarazem nieprawidłowo powołano ust. 2 tegoż artykułu.
• Konsekwentnie nie wskazywano ustawowej podstawy prawnej działania Prezesa TK.

2. Brak wskazania okoliczności uzasadniających wyłączenie

• 21 zarządzeń zostało wydanych bez wskazania jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zmianę składu orzekającego TK, a kolejnych 11 zarządzeń Prezes TK wydał, powołując się na bliżej nieokreślone – i nieznane ustawie – „względy organizacyjne”.
• Aż 32 zarządzenia o zmianie składów orzekających zostały wydane w styczniu i lutym 2017 roku na podstawie pozaustawowych okoliczności, a zatem arbitralnie.

3. Wyłączenia sędziów-przewodniczących składów i sędziów

• Skrajnym przypadkiem była sytuacja, która miała miejsce w sprawie P 44/15. Zarządzeniem z 26 stycznia 2017 roku Prezes TK, bez wskazania podstawy prawnej swego działania oraz okoliczności ustawowych je uzasadniających, zmienił zarówno przewodniczącego, jak i dwóch sędziów wyznaczonych już wcześniej do rozpoznania sprawy. W ten sposób od sprawy zostali odsunięci sędziowie TK Stanisław Biernat, Piotr Tuleja oraz Marek Zubik, a ich miejsce zajęli Lech Morawski, Henry Cioch i sędziowie TK Michał Warciński oraz Leon Kieres.

4. Włączanie sędziów do składów - bez podstawy prawnej

• w 22 zarządzeniach, które zostały wydane prawidłowo w związku z upływem kadencji sędziego TK Andrzeja Rzeplińskiego i w celu włączenia do orzekania sędziego TK Michała Warcińskiego, Prezes TK bez podstawy prawnej dodatkowo włączył do składu orzekającego osoby wybrane przez Sejm VIII kadencji na stanowiska sędziów TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji. Należy tu podkreślić, że okoliczność upływu kadencji sędziego TK uzasadniała jedynie włączenie sędziego TK Michała Warcińskiego.

5. W 2017 roku zmieniono skład w 29% spraw wniesionych w 2016 roku

• na początku 2017 roku składy orzekające zmieniono aż w 49 sprawach zawisłych przed TK na etapie ich merytorycznego rozpoznania, w tym w 34 sprawach zainicjowanych wnioskami (z tego w jednej w trybie kontroli prewencyjnej), 10 sprawach zainicjowanych skargami konstytucyjnymi oraz pięciu sprawach zainicjowanych pytaniem prawnym. Aż 33 z 49 spraw, w których zmieniono skład, zostały wniesione do TK w 2016 roku. Uwzględniając fakt, że w roku tym do merytorycznego rozpoznania przez TK łącznie wpłynęło 113 spraw, należało stwierdzić, że na samym początku 2017 roku skład zmieniono aż w 29% spraw, które wniesiono w 2016 roku.

6. W przeważającej większości spraw funkcję przewodniczącego i sprawozdawcy wyznaczono albo sędziemu TK wybranemu przez Sejm VIII kadencji, albo osobie wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko sędziego TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji.

• wszystkie zmiany doprowadziły do takiego ukształtowania składów, że w 77% spraw funkcja przewodniczącego, a w 80% procentach – funkcja sprawozdawcy powierzona została albo sędziemu TK wybranemu przez Sejm VIII kadencji, albo osobie wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko sędziego TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji. W 45 sprawach (na 49) do składu orzekającego włączono osoby wybrane przez Sejm VIII kadencji 2 grudnia 2015 roku. Jedynie w dwóch sprawach (tj. SK 38/14 oraz P 13/14) Prezes TK wyznaczył do składu orzekającego wyłącznie sędziów Trybunału.

7. Sprawy były rozstrzygane nie w jak wyznaczono pełnym składzie, ale w składach 5 lub 3 sędziów

• w bezprecedensowy sposób, wydawszy zarządzenia o zmianie składu orzekającego, Prezes TK doprowadził do tego, że 16 spraw zostało rozstrzygniętych nie w pełnym (wyznaczonym uprzednio) składzie TK, lecz w składzie pięciu (15 spraw) albo trzech sędziów TK (jedna sprawa).

O Raporcie Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji Batorego

Celem raportu jest zbadanie, czy Trybunał Konstytucyjny po zmianach podstaw prawnych jego funkcjonowania oraz wymianie sędziów i Prezesa TK, działa sprawnie i zgodnie z Konstytucją oraz ustawami, czy może przeciwnie – nie jest w stanie chronić jednostek przed niezgodnymi z Konstytucją działaniami parlamentu.

Raport odnosi się wyłącznie do tych aspektów działalności TK, które związane są z zachowaniem sprawiedliwości proceduralnej i niezależności tego organu.

W skład całego raportu wchodzą:

• statystyki dotyczące liczby spraw, jakie wpłynęły do Trybunału oraz liczby wydanych przez TK orzeczeń (z uwzględnieniem działalności orzeczniczej poszczególnych sędziów) w latach 2014–2017,
• podstawy prawne i praktyka odnosząca się do wyłączeń sędziów TK z udziału w postępowaniu w roku 2017,
• praktyka TK w odniesieniu do zmian składów orzekających na początku roku 2017.

Zespół Ekspertów Prawnych przy Fundacji im. Stefana Batorego zajmuje się oceną przygotowywanych przez rząd i parlament zmian prawnych dotyczących ustroju państwa oraz miejsca instytucji publicznych i obywatelskich w systemie prawa. Członkowie Zespołu prowadzą monitoring projektów aktów prawnych, analizując je przede wszystkim pod kątem zgodności wprowadzanych rozwiązań z Konstytucją RP, normami międzynarodowymi i demokratycznymi standardami państwa prawa. Oceniają też stopień ingerencji przepisów w prawa człowieka i obywatela oraz kierunek zmian ustrojowych, jaki wytycza stanowione prawo.

W skład zespołu Ekspertów Prawnych przy Fundacji im. Stefana Batorego wchodzą:

dr Ryszard Balicki – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

Łukasz Bojarski – prezes zarządu Instytutu Prawa i Społeczeństwa INPRIS

Jacek Czaja – prezes zarządu Towarzystwa Prawniczego

dr hab. Monika Florczak-Wątor – profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego

dr Wojciech Jasiński – adiunkt w Katedrze Postępowania Karnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego

dr Piotr Kładoczny – docent na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, członek Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

dr hab. Marcin Matczak – profesor w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie Uniwersytetu Warszawskiego, partner w Kancelarii Domański, Zakrzewski, Palinka sp.k.

dr hab. Tomasz Pietrzykowski – profesor w Katedrze Teorii i Filozofii Prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

dr Anna Śledzińska-Simon – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

dr Tomasz Zalasiński – członek zarządu Stowarzyszenia im. prof. Zbigniewa Hołdy, Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

prof. zw. dr hab. Fryderyk Zoll – profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu w Osnabrück

Katarzyna Łakomiec — sekretarz Zespołu