03 października 2020

Młodzi ekonomiści chcą znieść limit długu. Szaleństwo jak za Gierka czy metoda na rozwój?

Od 1997 roku w polskiej konstytucji mamy zapis ograniczający zadłużanie się przez rząd. "W momencie, gdy zapożyczamy się w większości w swojej walucie, taka reguła nie jest nam potrzebna" - mówi dr Michał Możdżeń. Rozmawiamy o długu, który rozpala emocje wśród ekonomistów

Czy już czas bić na alarm? Deficyt budżetowy rządu Mateusza Morawieckiego w tym roku ma wynieść prawie 110 mld złotych, w przyszłym - 82 mld. A jeszcze w 2019 roku premier mówił o pierwszym w historii III RP budżecie bez deficytu. Ale przyszła pandemia i rząd postanowił ratować miejsca pracy, jak zresztą wszystkie rządy w Europie. A to kosztuje.

I chociaż z tego powodu mogłoby się to wydawać mało kontrowersyjnym ruchem, to deficyt budżetowy budzi spore emocje. I prowokuje dyskusje wśród ekonomistów.

30 września "Gazeta Wyborcza" opublikowała listo otwarty młodych ekonomistów pod tytułem "Zadłużanie Polski zamiast reform to cios w przyszłość gospodarki". Są w nim przeciwko likwidacji konstytucyjnego limitu zadłużenia. Pod listem podpisali się m.in. związani z Forum Obywatelskiego Rozwoju dr Aleksander Łaszek i Marek Tatała.

Choć nie piszą tego wprost, list jest z pewnością reakcją na inny list młodych ekonomistów, który apelował o coś dokładnie odwrotnego:

"Konstytucyjny limit długu publicznego nie może czynić z Polski kraju cywilizacyjnie niedorozwiniętego z ograniczonym polem manewru wobec wyzwania społecznej i ekologicznej regeneracji, jakie stawia przed nami XXI wiek" - czytamy w liście, który podpisali m.in. prof. Monika Kostera, dr Zofia Łapniewska, prof. Ryszard Szarfenberg i dr Michał Możdżeń.

Czy Polska może się dalej zadłużać? O co chodzi w tym sporze? Czy grozi nam druga Grecja? Na ten temat rozmawiamy z dr Możdżeniem.

Jakub Szymczak, OKO.press: O co tym młodym ekonomistom chodzi, o co się spieracie?

Dr Michał Możdżeń: Tak naprawdę nie spieramy się tylko o sam dług publiczny, ale o rozumienie gospodarki.

Mainstreamowi ekonomiści przed ostatnie dekady prezentowali przekonanie, że rynek rozwiązuje wszystkie problemy, wystarczy tylko go wspierać przy pomocy polityki monetarnej. Tymczasem podczas kryzysu w 2008 roku i obecnego zaobserwowaliśmy, że polityka monetarna nie wystarczy, żeby wesprzeć sektor prywatny.

Prezentowana przez nasze środowisko argumentacja wyrasta z założenia, że finanse publiczne, czy też polityka fiskalna mają pewne zasadnicze role do odegrania w gospodarce. Drugie przekonanie, które prezentujemy, polega na tym, że przy pomocy długu publicznego, czy też deficytu można przeciwdziałać negatywnym konsekwencjom różnego rodzaju kryzysów.

Można wręcz przyjąć, że dług publiczny jest w normalnych, dojrzałych demokracjach po prostu zakumulowaną sumą poprzednich kryzysów.

Spór, który obserwujemy w tym momencie, jest debatą o tym, na ile państwo może racjonalnie wspierać gospodarkę w sytuacji takiego kryzysu. My uważamy, że możliwości państwa w tej sytuacji są stosunkowo duże i należy je wykorzystywać.

Ten spór się ogniskuje wokół różnego rodzaju reguł fiskalnych, czyli ograniczeń, które narzucili sobie politycy po to żeby ograniczać wydatki i w konsekwencji dług publiczny.

A przesadzamy teraz z wydatkami?

Należę do ekonomistów, którzy uważają, że nie. A w tym kryzysie zadłużają się wszyscy. Problem polega na tym, że takie „przesadzanie” z wydatkami w pewnych sytuacjach jest po prostu konieczne. A jeśli mamy do czynienia ze sztywnymi ramami fiskalnymi, to mamy do wyboru dwie możliwości.

Po pierwsze, można je omijać, jak robi to obecny rząd. Zresztą nie tylko ten, bo poprzednie rządy robiły bardzo podobnie. Za rządów PO-PSL mieliśmy przypadek funduszu drogowego, do którego upychane były różne wydatki inwestycyjne lub też likwidację zadłużenia w OFE.

Drugie rozwiązanie polega na tym, że w sytuacji, gdy zbliżamy się konstytucyjnej granicy długu, ograniczamy wydatki publiczne. A to, jak wiemy doskonale, ekonomiści już się raczej o to nie spierają, prowadzi do recesji.

Te ograniczenia nie są obiektywne, sami je sobie narzuciliśmy. Kiedy zostały wymyślone?

Unia narzuciła je wszystkim krajom, które są zainteresowane wejściem do strefy euro w formie tzw. kryteriów z Maastricht. A przypominam, że wchodząc do UE zobowiązaliśmy się euro przyjąć. Nieprzekraczalne kryteria były dwa. Deficyt finansów publicznych nie może przekroczyć 3 proc. PKB, a dług publiczny 60 proc. PKB.

Zatrzymajmy się na chwilę przy definicjach. Czym różni się jeden od drugiego?

Deficyt sektora finansów publicznych w najprostszym rozumieniu to różnica między wydatkami a dochodami całego sektora publicznego w danym roku. I tą różnicę, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z odmiennością polskiej i unijnej metodologii liczenia, odnosi się do wielkości PKB w danym roku.

Dług publiczny to zakumulowana wartość wszystkich przeszłych deficytów. No i ten dług publiczny, również z uwzględnieniem różnic metodologicznych, odnosi się do całego sektora publicznego – czyli obejmuje rząd, samorządy, fundusze celowe.

Skąd się wzięły wartości, które dług ograniczają? Dlaczego 60 proc., a nie 50? Skąd 3 proc. deficytu, a nie 5?

W przypadku 3 proc. deficytu to był pomysł przypisywany francuskiemu ekonomiście o nazwisku Guy Abeille , który argumentował, że trzeba sobie narzucić jakieś ograniczenia, ale 2 proc. deficytu względem PKB to się wydaje za mało, więc zróbmy 3. Sam Abeille po latach przyznał, że ta wartość została wypracowana w godzinę, bez żadnej teoretycznej podbudowy. Natomiast 60 proc. zostało ustalone, jako średnia wartość długu w tamtym czasie. Wtedy, kiedy kryteria z Maastricht były przyjmowane, te 60 proc. wydawało się do osiągnięcia.

Traktat przyjęto w lutym 1992 roku.

Były to arbitralnie narzucone ograniczenia i one się po prostu nie spinały z makroekonomicznymi fundamentami. Jeśli przyjmiemy wartość 3 proc. deficytu i chcielibyśmy go utrzymywać, to biorąc pod uwagę ówczesny poziom wzrostu gospodarczego i ówczesny poziom inflacji, nie bylibyśmy w stanie ustabilizować długu na poziomie 60 proc., ten długo byłby na wyższym poziomie. Czyli oba warunki są wewnętrznie sprzeczne.

Jeśli chodzi o reguły, które w Polsce zostały zastosowane, to byliśmy trochę nadgorliwi, ponieważ w 1997 roku postanowiliśmy jako pierwszy kraj na świecie wpisać do konstytucji właśnie to kryterium z Maastricht dotyczące wysokości długu. Wtedy była na to powszechna zgoda, bo nikt do końca sobie nie wyobrażał, że Polska może tę wartość przekroczyć.

Byliśmy wówczas krajem, który bardzo zabiegał o wiarygodność na rynkach finansowych: dobrze było pokazać, że potrafimy też zadbać o finanse publiczne.

Te ograniczenia mają sens dziś, prawie 30 lat od Maastricht?

Obecnie sytuacja mocno się zmieniła. Działania naszego państwa nie są związane z dużym ryzykiem na rynkach finansowych. Zwróćmy uwagę, że długi publiczne wszystkich krajów bardzo rosną, więc rynki finansowe też zwracają uwagę na pewne relatywne zmiany. Jednocześnie coraz szerzej zaczął być przyjmowany odmienny sposób rozumienia tego, czy dług publiczny jest obciążeniem.

Tak Polska od dawna oszukuje system

Dlaczego dług liczony według metodologii polskiej i unijnej się różni?

Na potrzeby polskiej metodologii część długu publicznego była księgowana gdzieś indziej. Podałem przykład funduszu drogowego, obecnie to też jest przykład zadłużenia Polskiego Funduszu Rozwoju czy Banku Gospodarstwa Krajowego. Te instytucje wyemitowały bardzo duże zadłużenie i ono nie wchodzi do państwowego długu publicznego, ale jest uwzględniane w metodologii UE.

Moim zdaniem przyczyną jest to, że wpisaliśmy sobie limit długu do konstytucji. Ponieważ już wpisaliśmy, to nie chcemy konstytucji łamać. Ale jest możliwość redefinicji części długu tak, żeby konstytucyjnego progu nie przekroczyć.

Jaka duża jest ta różnica między metodologią polską a unijną?

Według danych Ministerstwa Finansów, różnica ta wzrosła z około 50 mld zł. w 2019 roku do ponad 160 mld. zł. w drugim kwartale 2020.

Dlaczego po prostu nie przyjąć metodologii spójnej z unijną?

Wówczas byłoby bardzo prawdopodobne, że na koniec 2020 r. lub w 2021 r. przekroczylibyśmy konstytucyjny limit 60 proc. długu względem PKB. To wymagałoby podjęcia bardzo drastycznych działań i mielibyśmy do czynienia z większą recesją, niż mamy obecnie.

Nie trzeba daleko szukać, taka sytuacja miała miejsce w krajach południa po kryzysie 2008 i 2010 r., czyli po kryzysie strefy euro, kiedy zobowiązanie Grecji do tego, żeby radykalnie ograniczyć wielkość deficytu w sytuacji potężnego kryzysu w kraju, doprowadziło do tego, że ten kryzys był jeszcze większy. I pomimo tego, że udało się osiągnąć w końcu nadwyżkę finansów publicznych, dług publiczny względem PKB wystrzelił do niebotycznych rozmiarów, co było bezpośrednią konsekwencją spadku PKB.

Czyli ekonomiści, którzy jednocześnie namawiają do silnego ograniczenia zadłużania się i straszą, że w przeciwnym razie grozi nam „druga Grecja”, paradoksalnie doprowadziliby do kryzysu podobnego greckiemu?

Grecja jest dosyć specyficznym przykładem, dlatego że częściowo spijała konsekwencje swoich działań przez poprzednie dekady. Miała długookresowy, bardzo duży deficyt w bilansie handlowym. Czyli mówiąc obrazowo, więcej sprowadzała samochodów z Niemiec niż wysyłała do Niemiec oliwek. Dodatkowo grecki rząd kombinował z kreatywną księgowością, a to doprowadziło do spadku zaufania zagranicą.

Ale my drugą Grecją być za bardzo nie możemy.

Dlaczego?

Mamy swoją własną walutę, w większości zadłużamy się właśnie w niej. Grecja nie miała takiego komfortu, zadłużała się w walucie, której nie kontrolowała. Co więcej, nie tylko rząd grecki zadłużał się zagranicą, ale zadłużali się tak też obywatele greccy, m.in. z wykorzystaniem banków niemieckich. U nas w tym momencie nie ma takiego ryzyka, że nasze zadłużenie publiczne spowoduje kryzys.

Spokojnie, to tylko dług, nie koniec świata

Pan jest za tym, żeby regułę ograniczającą zadłużanie się znieść lub zwiększyć limit.

Nasza propozycja jest taka żeby z tej reguły zrezygnować, albo ją przynajmniej podwyższyć. Najlepiej byłoby ją w taki sposób zmodyfikować, żeby pozwalała na zachowanie pewnej elastyczności.

W momencie, gdy zapożyczamy się w większości w swojej walucie, taka reguła nie jest nam potrzebna.

Co więcej, jesteśmy w przededniu bardzo dramatycznych zmian strukturalnych w gospodarkach, które są wymagane przez zmiany klimatyczne i nadmierną eksploatację ekosystemów. Nieustające zwiększanie PKB, przynajmniej w zgodzie z dotychczasowymi technologiami, tę eksploatację będzie pogłębiało, więc jesteśmy zmuszeni do gospodarczej transformacji.

UE już sobie zdaje z tego sprawę i będzie tę transformację częściowo finansowała. Ale ona będzie wymagała większych środków, które trzeba pompować w gospodarkę. A zdecentralizowany rynek ma problem z tym, żeby taką transformację podjąć. Środki można znaleźć m.in. przy pomocy emisji długu.

Wiemy mniej więcej jaką politykę w tym momencie wobec długu prowadzi nasz rząd. Zakładając, że w najbliższych latach będzie ją kontynuować, czy grozi nam drastyczne zaciskania pasa?

Moim zdaniem takiej potrzeby nie ma i nie będzie. Po II wojnie światowej w czasie tzw. złotego wieku, w gospodarkach rozwiniętych dług osiągał rekordowe wartości, po sto kilkadziesiąt procent w Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych i kilku innych krajach.

Te kraje w zasadzie w ogóle nie spłacały tego długu. I nic złego się nie stało. Oczywiście po części odbyło się to kosztem wierzycieli, którzy nie mogli oczekiwać wysokich zwrotów, natomiast gospodarka jako całość tego nie odczuła.

Ciężko mi jest zrozumieć, na czym polega ryzyko, które przedstawiane jest przez kolegów z głównego nurtu, kiedy mówią o tym, że ten dług trzeba będzie spłacać, bo jest dla nas niebezpieczny. Nie jest niebezpieczny, jeśli jest denominowany w naszej walucie. Nawet w sytuacji, gdyby inwestorzy zaczęli oczekiwać wysokiego zwrotu, bank centralny może zawsze zainterweniować. A nawet gdyby nie zainterweniował (np. ze względu na wysoką inflację), wyższe odsetki trafią z powrotem do krajowych inwestorów.

Jeden z ulubionych sposobów straszenia długiem polega na przeliczaniu jego nominalnej wartości na jedną osobę i sugerowanie, że każdy z nas jest tyle winny państwu. Wtedy pojawia się pytanie, komu mam oddać te moje 40 tys. złotych?

Sam sobie pan odda! Ma pan obligacje?

Nie.

No to komuś bliskiemu, albo swojemu sąsiadowi.

Bardzo często mówi się o tym, że dług publiczny jest czymś, co zostawiamy przyszłym pokoleniom, że one będą zobowiązane do tego, żeby ten dług spłacić. To jest częściowo prawda, w większości nieprawda. Dlatego, że dług publiczny, który jest utrzymywany przez polskich obywateli w polskiej walucie tak naprawdę może być traktowany jako wewnętrzny transfer środków.

Gdyby sobie wyobrazić teraz sytuację konieczności spłacania tego długu, to ten cały transfer pójdzie w drugą stronę, od wszystkich obywateli, którzy będą płacić podatki trafi do tych obywateli, którzy utrzymują obligacje.

Inna sytuacja ma miejsce, kiedy mamy dług zagraniczny, utrzymywany przez obcokrajowców, bądź, jeszcze gorzej, w walutach obcych. Po pierwsze, spłacanie tego długu nie pozwala transferować środków do naszych obywateli, wobec czego ogranicza popyt, a po drugie jesteśmy skazani na pewne ryzyka związane z finansowaniem wydatków przez zagranicznych wierzycieli.

W sytuacji, gdyby zagraniczni wierzyciele z jakiegoś powodu uznali, że nie chcą nam więcej pożyczać, to nie mając odpowiednich rezerw walutowych na sfinansowanie tego długu, nie będziemy w stanie tego długu odnowić. W Polsce nie ma tego problemu, ponieważ polskie rezerwy walutowe przekraczają wartość długu denominowanego w walutach obcych.

W jakich proporcjach nasz dług jest zagraniczny, a w jakich polski?

35 proc. to dług zagraniczny, 65 proc. - krajowy. Co więcej, dług zagraniczny w ostatnich latach spadł. To wynika ze zmiany strategii zarządzania długiem rządu, a ta strategia z kolei zmienia się w konsekwencji poprawiającej się konkurencyjności polskiej gospodarki. Przez parę ostatnich lat notowaliśmy bezprecedensową w historii III RP nadwyżkę w bilansie handlowym. Nasza gospodarka jako całość uzyskuje więcej walut niż transferuje za granicę. Mamy więc możliwość redukowania wielkości długów denominowanych w tych walutach.

Samorządy mają problem, muszą pożyczać w parabankach

Leszek Balcerowicz powiedział, że nie stać nas na powtórkę z Gierka. Rzeczywiście grozi nam sytuacja podobna, jak z długiem gierkowskim?

Krytykować prof. Balcerowicza, to jak krytykować papieża. Natomiast tutaj fundamentalnie się z nim nie zgadzam.

Jest jedna rzecz, która zasadniczo różni nas od tego, co działo się w czasach Gierka. Mówiliśmy już, że większość naszego długu to dług wewnętrzny. Gierek zapożyczał się zagranicą, aby inwestować i pobudzić konsumpcję. Ale nie przerodziło się to w poprawę konkurencyjności polskiej gospodarki, żeby móc te długi spłacać ze sprzedaży produktów, które eksportujemy za granicę.

Długi Gierka nie miały racji bytu, bo finansowały import przeznaczony na nietrafione inwestycje, lub konsumpcję. Z długami, które zaciągamy od swoich własnych obywateli nie jest związany taki problem (choć oczywiście nadmierna deficytowa stymulacja gospodarki może doprowadzić do wzrostu inflacji).

Co więcej, obecnie dług, który możemy zaciągnąć za granicą nie jest tak ryzykowny jak wówczas, ze względu na wysoką konkurencyjność polskiej gospodarki, czyli regularnie pojawiającą się nadwyżkę na bilansie handlowym w Polsce i będące tego konsekwencją wysokie rezerwy walutowe utrzymywane na rachunkach polskiego banku centralnego.

Jak wygląda sytuacja z zadłużeniem samorządów? Wiemy, że bardzo ucierpiały finansowo na kryzysie.

Samorządy są w dwuznacznej pozycji. Z jednej strony są częścią państwa. Teoretycznie mogą liczyć na to, że to państwo je wesprze. A częściowo wyglądają trochę jak gospodarstwo domowe, albo przedsiębiorstwo. W przypadku dyskusji o długu, często porównuje się dług publiczny do zadłużenia gospodarstwa domowego, żeby pokazać, że dług trzeba spłacać. W przypadku państwa jako całości tak nie jest.

Jednak samorządy dużo bardziej przypominają takie metaforyczne gospodarstwo domowe.

Wiele samorządów nie ma realnej możliwości emitowania obligacji. Na samym początku pandemii rząd wyświadczył samorządom niedźwiedzią przysługę, zwalniając je z obowiązku stosowania tzw. indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządu. Czyli pozwolił im się zadłużać w konsekwencji dramatycznego spadku przychodów. Tą nierównowagę trzeba było sfinansować. Duże miasta, jak Kraków czy Warszawa nie mają generalnie problemów z zadłużeniem. Bez żadnego problemu mogą na bardzo niski procent się zadłużyć, chociaż nie jest to tak komfortowa i tak korzystna sytuacja, jak w przypadku rządu.

Jeśli chodzi o mniejsze miejscowości, jest duży problem. W 2019 Tarnów miał spory kłopot z tym, żeby uzyskać kredyt w banku. A przecież to wciąż stosunkowo duże miasto, z dobrą infrastrukturą.

A wiem, że mniejsze miejscowości mają jeszcze niższą zdolność kredytową, muszą zapożyczać się w parabankach.

Będzie gorzej?

Tak. Większe miasta wciąż mają stosunkowo dużą łatwość zapożyczania się w bankach, a mimo to dyskutowane są radykalne cięcia w dostępie do usług publicznych, podwyżki cen biletów, opłaty parkingowe, różnego rodzaju zmiany, które mają załatać dziurę. A przecież małe gminy nie mają komunikacji miejskiej, mają ograniczone możliwości podnoszenia cen usług. To będzie dla samorządów bolesne. I będzie kosztowne dla całego państwa, bo dług wyemitowany przez samorządy jest z reguły wyżej oprocentowany niż dług państwa.

To brzmi, jak problem, który się może latami ciągnąć za nami.

Może to bardzo mocno ograniczyć samorządy. Fakt, że mamy teraz sporą nadzieję na dosyć duży zastrzyk finansowy z UE na transformację energetyczną. Pytanie, w jaki sposób rząd zadecyduje o tym, żeby te pieniądze dystrybuować. One mogą pomóc podreperować budżety inwestycyjne samorządów.

Ale rząd od początku pandemii wykazywał się niechęcią do samorządów. Samorządy mają mniejsze przywileje w rządzie niż firmy.

Wiele firm otrzymało praktycznie pełne pokrycie swoich strat w czasie pandemii, samorządy wsparcia o takiej skali nie uzyskały. I to jest dla mnie kuriozalna sytuacja.

dr Michał Możdżeń pracuje na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, jest autorem książki "Instytucje polityczne i proces budżetowy. Przeciwdziałanie tragedii wspólnych zasobów fiskalnych", członek Polskiej Sieci Ekonomii.

Udostępnij:

Jakub Szymczak

Dziennikarz OKO.press. Autor książki "Ja łebków nie dawałem. Procesy przed Żydowskim Sądem Społecznym" (Czarne, 2022). W OKO.press pisze o gospodarce i polityce społecznej.

Komentarze

Komentarze będą wkrótce dostępne