Nielegalna migracja w Europie. Czy prawo UE ogranicza państwom działanie?

W kwietniu 2025 Rada Powiatu Tarnogórskiego przyjęła uchwałę przeciwko relokacji migrantów w ramach unijnych mechanizmów. Nacjonalista Robert Bąkiewicz zbija polityczne paliwo na samozwańczym Ruchu obrony granic na granicy polsko-niemieckiej. W lipcu Konfederacja zorganizowała demonstracje w polskich miastach pod hasłem „Stop imigracji!”.

Prezes PiS Jarosław Kaczyński zwołał na 11 października w Warszawie protest wobec nielegalnej migracji do Polski i Paktu Migracyjnego Unii Europejskiej.

Temat migracji, nielegalnej i legalnej, staje się główną osią politycznej mobilizacji w Polsce.

Co tak naprawdę oznaczają te pojęcia?

Porządkujemy dyskusję wokół migracji w rozmowie z Grażyną Baranowską, profesor prawa migracyjnego i praw człowieka na Uniwersytecie Fryderyka Aleksandra w Erlangen-Norymberdze i badaczką w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk.

Tekst został opracowany na podstawie podkastu Drugi rzut OKA opublikowanego 4 sierpnia 2025 roku.

Anna Wójcik, OKO.press: Co naprawdę oznacza pojęcie nielegalna migracja?

Prof. Grażyna Baranowska: Dziękuję, że zapytałaś nie o „nielegalnych migrantów”, ale o nielegalną migrację. Ważne, żeby to rozróżnić. To zagadnienie jest wielowątkowe i nie tak proste, jak to często przedstawiają politycy.

Nie mówimy o osobach, które są nielegalne, ale o formach migracji, które odbywają się z naruszeniem prawa. Dla ułatwienia możemy powiedzieć, że może do niej dojść na dwa sposoby. Po pierwsze, przekroczenie granic z naruszeniem prawa. Dziś w Polsce najczęściej mówimy o nielegalnych migrantach czy o nielegalnej migracji w tym kontekście.

Po drugie, są osoby, które przekroczyły granice legalnie, lecz z czasem utraciły prawo legalnego pobytu. Dotyczy to przykładowo Polaków, którzy wjechali do Stanów Zjednoczonych na wizie turystycznej, a następnie podejmują tam prace i przebywają dłużej, niż zezwoliła na to wiza.

W porównaniu z większością innych krajów Unii Europejskiej oba wymienione rodzaje „nielegalnej migracji” w Polsce występują znacznie rzadziej.

Partie prawicowe przedstawiają unijny Pakt Migracyjny jako zagrożenie, ponieważ nakłada na państwa UE różne obowiązki. Straszy się, że Pakt zmusi organy samorządów terytorialnych do przygotowywania miejsc pobytu migrantów na ich terenie. Czy te obawy są uzasadnione?

Niezależnie od Paktu Migracyjnego polskie państwo ma obowiązek rozpatrywania wniosków osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Wynika to z prawa polskiego, unijnego i międzynarodowego. Jeżeli ktoś przekracza polską granicę i deklaruje, że chce ubiegać się o ochronę międzynarodową w Polsce, to – bez względu na Pakt Migracyjny – władze Polski muszą sprawdzić, czy taka osoba spełnia warunki do jej otrzymania, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej, ochronę przyznać.

Chodzi tu na przykład o udzielenie azylu?

Są różne formy ochrony międzynarodowej. Zalicza się do nich azyl. W państwach Unii Europejskiej, w tym w Polsce, ochrona międzynarodowa jest pojęciem szerszym od azylu.

Co do zasady nie odsyłamy osób, które przekroczyły polską granicę, do krajów objętych wojną albo państw, w których z innych powodów grozi im utrata życia i zdrowia. Te kwestie reguluje bardzo wiele przepisów.

Pakt Migracyjny w żaden sposób nie reguluje relacji między rządem a samorządami. Zawiera jednak nowe rozwiązania mające ułatwić współpracę państw Unii Europejskiej w zakresie migracji i azylu. Poszczególne przepisy można oczywiście krytykować i toczy się o nich debata.

Ale dyskusja prowadzona w wielu krajach – często przez partie prawicowe – wynika raczej z niezrozumienia lub celowego przeinaczenia zapisów paktu niż z realnej analizy jego treści.

Jednym z elementów Paktu jest system solidarności między państwami UE. Zakłada on współpracę i wzajemne wspieranie się państw członkowskich, tak aby kraje najbardziej obciążone nielegalną migracją mogły liczyć na pomoc pozostałych. Pakt nie stanowi jednak, że jakikolwiek samorząd w Polsce będzie zobowiązany do przyjmowania osób ubiegających się o azyl.

Konkretne formy solidarności będą ustalane w drodze negocjacji między państwami członkowskimi, które zdecydują, jak wdrażać tę zasadę w praktyce.

Ponadto Pakt Migracyjny przewiduje szereg rozwiązań usprawniających postępowanie w trudnych sytuacjach na granicach UE. Wprowadza m.in. tzw. przyspieszoną procedurę graniczną oraz inne mechanizmy dotyczące rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową. Celem jest stworzenie narzędzi, które pozwolą skuteczniej radzić sobie z wyzwaniami migracyjnymi w całej Unii.

Jarosław Kaczyński stwierdził, że granica polsko-niemiecka jest dziś głównym ogniskiem problemu nielegalnej migracji w Polsce i nazywa to „problemem niemiecko-polskim”. To element szerszej, antyniemieckiej narracji PiS. Faktycznie, przepisy prawa UE pozwalają Niemcom odsyłać do naszego kraju osoby, które pierwszy raz nielegalnie przekroczyły granicę w Polsce.

Jednym z powodów obecnej dyskusji jest tzw. system dubliński. Zgodnie z nim pierwszy kraj Unii Europejskiej, do którego przybywa osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową, ma obowiązek zarejestrować i rozpatrzyć jej wniosek. W praktyce oznacza to, że osoby, które nielegalnie przekraczają polską granicę z Białorusi i chcą starać się o ochronę, powinny robić to w Polsce.

Od początku tego roku niemiecki rząd podkreśla, że musi lepiej kontrolować granicę z Polską, ponieważ trafiają do Niemiec osoby, które wcześniej przekroczyły granicę UE właśnie w Polsce – najczęściej na odcinku z Białorusią. W ocenie Niemiec te osoby powinny składać wnioski w Polsce, a nie w Niemczech.

To jest tło sporu, który doprowadził do wprowadzenia kontroli granicznych najpierw przez Niemcy, a potem przez Polskę.

Patrząc na całą Unię, system dubliński jest korzystny dla Niemiec czy Polski, a znacznie mniej dla Włoch, Grecji czy Hiszpanii – bo to tam dociera większość osób, które chcą ubiegać się o ochronę w UE.

Na tle innych państw UE polską granicę z Białorusią przekracza stosunkowo niewiele osób. Problemem z perspektywy Polski jest raczej to, że wiele z tych osób nie chce zostać w Polsce, tylko udać się do Niemiec i tam złożyć wniosek. To rodzi spór polityczny między Warszawą a Berlinem, bo oba państwa mają w tej kwestii odmienne interesy.

Niezależnie jednak od bieżących napięć, system dubliński obowiązuje, a Polska ma prawny obowiązek przyjmowania i rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową – nawet jeśli wnioskujący zamierzają później udać się dalej na Zachód.

W ciągu dekady zaszła duża zmiana w podejściu niemieckiego rządu do nielegalnej migracji do Niemiec. Od Willkommenskultur w 2015 roku, kiedy Niemcy przyjęły ponad milion osób z Syrii i Afganistanu, po dzisiejsze kontrole na granicach mające ograniczyć nielegalną migrację.

Postawa rządu Angeli Merkel w 2015 roku była w Polsce szeroko krytykowana, choć w praktyce nie miała dla naszego kraju większego znaczenia. Do Niemiec przybyła wówczas ogromna liczba migrantów, ale nie kierowali się oni dalej do Polski, trafiali tam, przekraczając inne granice UE, m.in. przez Czechy czy Austrię.

W Unii toczyła się wtedy dyskusja o relokacji migrantów, której sprzeciwiały się Polska, Węgry, Czechy, Słowacja i Rumunia. Ostatecznie tego systemu nie wprowadzono.

21 lipca tego roku w Polsce spotkali się ministrowie ds. wewnętrznych Polski i Niemiec, Tomasz Siemoniak i Alexander Dobrindt. Niemiecki minister podkreślał, że Niemcy i Unia Europejska powinny w większym stopniu wspierać Polskę jako kraj chroniący zewnętrzną granicę UE.

W maju przywódcy dziewięciu państw, w tym Włoch, Danii i Polski wystosowali list do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Sugerowali, że orzecznictwo Trybunału nadmiernie ogranicza możliwość deportowania cudzoziemców skazanych za przestępstwa w UE. Jak interpretować ten list?

Przystępując do Rady Europy i akceptując jurysdykcję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, te państwa zgodziły się na pewne ograniczenie pola manewru w zakresie ochrony praw człowieka. Dotyczy to także kwestii migracyjnych.

Analiza orzecznictwa Trybunału pokazuje jednak, że w sprawach migracyjnych państwa wciąż dysponują bardzo szerokim zakresem uznania, zwłaszcza w odniesieniu do osób, które nieregularnie próbują przekroczyć granicę. Ingerencja Trybunału w tym obszarze jest ograniczona.

List wydaje się motywowany przede wszystkim względami politycznymi, a nie rzetelną analizą orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie, w jakim rzeczywiście ogranicza ono pole manewru państw.

Pismo często określa się jako list duńsko-włoski, ponieważ pierwszymi sygnatariuszkami są premierki Danii Mette Frederiksen i Włoch Giorgia Meloni. Trzeba go odczytywać w kontekście politycznym, czyli pokazania przez te polityczki i pozostałych sygnatariuszy, że chcą prowadzić zdecydowaną politykę wobec osób nielegalnie przebywających w ich państwach.

Dokument liczy zaledwie dwie strony. Poruszane są w nim trzy kwestie.

Po pierwsze – deportacje. Rzeczywiście, w tym obszarze Europejska Konwencja Praw Człowieka nakłada na państwa pewne ograniczenia. Na przykład nie można deportować osób do państw, w którym grozi im kara śmierci albo tortury.

Po drugie – politycy chcieliby decydować, w jaki sposób kontrolować i monitorować przestępców, którzy nie mogą być deportowani.

Po trzecie, przywódcy państw wskazują na instrumentalizację migracji na granicach UE. Chcą mieć większe pole manewru w tym zakresie. Chodzi na przykład o czasowe zawieszenie przyjmowania wniosków o azyl na granicy polsko-białoruskiej.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w tym zakresie nie ogranicza istotnie działania rządzących. Przed Trybunałem toczą się postępowania w sprawach dotyczących czasowego zawieszenia przyjmowania wniosków o azyl w różnych krajach. Wyroki jeszcze nie zapadły.

Jakie ograniczenia dotyczą deportacji osób nielegalnie przebywających na terytorium państw będących stronami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka?

Ograniczenia dotyczące deportacji wynikające z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka są stosunkowo wąskie.

Europejski Trybunał Praw Człowieka jest ostrożny w ich nakładaniu. Kluczowy jest tu art. 3 Konwencji, który zakazuje wydalania do krajów, gdzie dana osoba byłaby narażona na tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie. W praktyce oznacza to, że państwa nie mogą deportować do regionów, w których istnieje realne ryzyko prześladowań lub poważnego zagrożenia życia.

Niemcy, w których od kilku lat pracujesz naukowo, są krajem z długą historią legalnej migracji, w tym z Polski. Jak wygląda dzisiaj niemiecka debata o legalnej migracji, jakie są problemy dotyczące integracji?

W Niemczech imigracja jest stałym elementem rzeczywistości. Granica między legalną a nielegalną imigracją w praktyce często się zaciera, bo status pobytowy wielu osób zmienia się w czasie: ktoś może przyjechać legalnie, potem legalność utracić, a później znowu uregulować. Dlatego skupianie się wyłącznie na tym podziale nie ma większego sensu z punktu widzenia polityki państwa.

Kluczowe jest objęcie polityką integracyjną wszystkich osób, które faktycznie mieszkają w danym kraju.

Dobrym przykładem jest podejście amerykańskie, gdzie wszystkie dzieci – niezależnie od statusu pobytu – mają prawo chodzić do szkoły. W Niemczech tak nie jest, ale i tam edukacja jest absolutnie centralnym narzędziem integracji. Dotyczy to zarówno dzieci, które dzięki szkole uczą się języka i wchodzą w życie społeczne, jak i dorosłych, dla których kurs językowy jest często pierwszym krokiem do odnalezienia się na rynku pracy.

Dostęp do pracy, znajomość języka i stabilne warunki mieszkaniowe to trzy filary udanej integracji. Braki w którymkolwiek z tych obszarów niemal uniemożliwiają włączenie się w życie gospodarcze i społeczne. W Niemczech trwa intensywna debata zarówno o tym, jak zapewnić migrantom skuteczny dostęp do kursów językowych i pośrednictwa pracy, jak i o tym, czy i jak zobowiązywać migrantów do korzystania z tych narzędzi.

Krytyka płynie zarówno ze środowisk promigracyjnych, które uważają obecne rozwiązania za niewystarczające, jak i z prawej strony sceny politycznej, gdzie podnosi się, że oferowane możliwości nie są wykorzystywane w pełni.

Od niedawna Polska przyciąga coraz większe grupy osób do legalnej pracy, przebywają u nas też setki tysięcy uchodźców. Jak na tle doświadczeń różnych państw europejskich widzisz główne zagadnienia polityki migracyjnej?

W polityce migracyjnej widzę dwie główne kwestie. Po pierwsze – co zrobić z osobami, które już przebywają w danym kraju lub dopiero przyjadą, a z różnych powodów nie będzie można ich odesłać. Mogą to być m.in. uchodźcy, którzy z uwagi na wiek, niepełnosprawność czy inne okoliczności nie są w stanie wejść na rynek pracy.

Po drugie – kogo i w jaki sposób przyciągać do kraju. Z punktu widzenia gospodarki najbardziej oczywiste jest, że powinniśmy sprowadzać osoby, które chcą pracować i integrować się ze społeczeństwem. To częściowo tłumaczy, dlaczego integracja Ukraińców jest w Polsce oceniana relatywnie dobrze – w dużej mierze odnaleźli się oni na rynku pracy i posługują się językiem polskim, co ułatwia integrację.

Zarówno w Polsce, jak i w Niemczech toczy się dyskusja o tym, jak przyciągać osoby wysoko wykwalifikowane. Trzeba jednak pamiętać, że kraj musi być dla nich atrakcyjny. W Niemczech poważną barierą jest m.in. rozbudowana biurokracja, z którą nowo przybyli muszą się zmierzyć, oraz wymóg znajomości języka niemieckiego w kontaktach z urzędami.

Pojawia się więc pytanie, jak konkurencyjne pozostają Niemcy w oczach osób, które chciałyby sprowadzić. To ważny temat także w kontekście przyszłości systemu emerytalnego. Jednocześnie nie można zapominać o migrantach już obecnych w kraju. W Niemczech w przypadku części grup integracja nadal jest wyzwaniem, co negatywnie wpływa zarówno na życie społeczne, jak i gospodarkę.

Polska jest w uprzywilejowanej sytuacji – może kształtować swoje polityki, czerpiąc z doświadczeń zachodnich sąsiadów, ucząc się na ich sukcesach i błędach.

Z doświadczeń wynika jasno: trzy filary skutecznej integracji to edukacja, znajomość języka i dostęp do rynku pracy. I właśnie te trzy elementy powinny być łatwo dostępne dla każdej osoby, która chce budować swoje życie w Polsce.

Rząd Donalda Tuska zawiesił prawo do azylu na granicy polsko-białoruskiej. Czy takie działanie jest zgodne z prawem międzynarodowym?

Prawo do azylu może być czasowo ograniczone w wyjątkowych sytuacjach, ale nie może być zawieszone całkowicie. Zgodnie z prawem Unii Europejskiej, Rady Europy oraz z międzynarodowymi zobowiązaniami Polski wynikającymi m.in. z Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, całkowite zawieszenie prawa ubiegania się o ochronę międzynarodową jest niedozwolone.

Takie działanie mogłoby skutkować skargami do różnych organów międzynarodowych, m.in. do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Sprawiedliwości UE czy do organów traktatowych ONZ. Zakres rozpatrywania skarg zależy od konkretnego organu, ale generalnie istnieje możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności.

Trzeba też rozważyć praktyczne skutki takiego zawieszenia. Nie jest pewne, czy osoby oczekujące przy granicy opuszczą teren i wyjadą do innych krajów, czy też nadal będą próbowały przekroczyć granicę. W praktyce prawdopodobieństwo, że całkowite zawieszenie prawa do azylu powstrzyma migrację, jest niewielkie.

Warto też pamiętać, że duża część migracji nieregularnej dotyczy osób, które wcześniej wjechały do Polski legalnie. Dlatego zawieszenie prawa do azylu nie rozwiąże problemu nieregularnej, czy nielegalnej migracji.

Jakie dwa najważniejsze tematy, Twoim zdaniem, będą w tym roku – a może też w przyszłym – kształtować debaty o migracji w Unii Europejskiej?

Pierwszy to nieregularna migracja i to, jak radzić sobie z osobami, które nielegalnie wjechały do UE i mimo systemowych ograniczeń nadal przekraczają granice między państwami Unii. Jest to kluczowy temat zarówno dla krajów pierwszego wjazdu, takich jak Grecja, Włochy czy Hiszpania, jak i dla państw docelowych, do których migranci się udają. Wydaje mi się, że w tym lub przyszłym roku Unia Europejska nie znajdzie łatwego rozwiązania tego problemu.

Drugim ważnym tematem jest kwestia deportacji. Choć liczby osób, których to dotyczy, nie są duże, temat ten ma duże znaczenie polityczne. Dotyczy to szczególnie przypadków, gdy osoba, która powinna podlegać deportacji, popełni kolejne przestępstwo – takie sytuacje wywołują emocjonalne reakcje wyborców.

W wielu krajach UE prowadzi to do intensywnych debat. Dla partii politycznych jest to też łatwy temat do zdobywania poparcia, ponieważ wielu wyborców uważa, że osoby naruszające prawo muszą być konsekwentnie odsunięte od społeczeństwa.