PiS boi się, że opozycja zdobędzie Senat. I zablokuje zmiany w Konstytucji

„Bardzo poważnie traktujemy scenariusz, w którym wygrywamy wybory do Sejmu, ale ze względu na zjednoczenie opozycji tracimy kontrolę nad Senatem” – twierdzi rozmówca „Rzeczpospolitej”, ważny polityk PiS.

Jak wynika z rozmów Michała Kolanko („Rzeczpospolita”), z badań i symulacji, którymi dysponują politycy PO, wynika, że ok. 70 proc. mandatów w Senacie jest »do wzięcia« przez kandydatów zjednoczonej opozycji. „Przygotowujemy się na wariant, by rządzić bez Senatu” – dodaje rozmówca „Rzeczypospolitej” z PiS.

W listopadzie 2017 roku w OKO.press opublikowaliśmy analizę Leszka Kraszyny, wg której opozycja ma realne szanse na zdobycie większości w Senacie. Mapa wyborcza i metoda względnej większości w jednomandatowych okręgach wyborczych, która obowiązuje w tych wyborach, może sprzyjać opozycji. Jest jeden warunek: politycy opozycji nie powinni w wyborach do Senatu startować przeciwko sobie.

Zapytaliśmy konstytucjonalistę Ryszarda Piotrowskiego*, o to, w jaki sposób można rządzić bez Senatu.

Podzielony parlament

Praktyka ustrojowa przyzwyczaja do sytuacji, w której Senat jest politycznym echem Sejmu. Ci, którzy mają większość w Sejmie, zwykle dysponują przewagą w Senacie. Może się jednak zdarzyć, że w rezultacie wyborów większość sejmowa będzie politycznym przeciwieństwem senackiej. Czego możemy się spodziewać, gdyby tak się stało?

Dynamika potencjalnego konfliktu między izbami zależy wówczas od tego, jaka większość ukształtuje się w wyniku wyborów w Sejmie. Jeśli ugrupowanie większościowe (lub koalicja większościowa) będzie dysponować stabilną większością bezwzględną, to niezależnie od tego, jak liczna będzie większość „rządząca” Senatem, większość sejmowa odrzuci uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę Senatu.

Tego rodzaju uchwałę Senatu uważa się bowiem za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej polowy ustawowej liczby posłów.

Jeśli jednak takiej większości w Sejmie nie będzie, wówczas:

• albo okaże się niezbędne jej konstruowanie dla potrzeb konkretnych ustaw,
• albo zyskają one kształt wyznaczony przez większość senacką, albo też proces uchwalania danej ustawy zostanie zahamowany.

O ile bowiem Senat ma 30 dni na zajęcie stanowiska wobec ustawy przekazanej mu przez Marszałka Sejmu po jej uchwaleniu i milczenie w tej sprawie oznacza akceptację wersji sejmowej po upływie terminu, to Sejm może nie odnieść się do stanowiska Senatu; w takim przypadku z końcem kadencji postępowanie ustawodawcze ulegnie zamknięciu.

A zatem to ugrupowanie sejmowe, które dysponuje bezwzględną większością głosów poselskich – a więc może rządzić, ponieważ jest zdolne do skutecznego udzielania wotum zaufania w procesie tworzenia rządu – ma też zdolność narzucenia Senatowi swojej koncepcji prawa w procesie ustawodawczym.

Co może Senat

Zmiana Konstytucji

Wiele zależy od tego, jak liczna byłaby większość senacka o innym profilu politycznym, aniżeli większość lub koalicja sejmowa zdolna do uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów). Do uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji w Senacie potrzeba większości bezwzględnej, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów, przy czym zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie w terminie nie dłuższym niż 60 dni przez Senat.

Brak stanowiska Senatu akceptującego wersję sejmową – zgłaszanie poprawek przez Senat nie jest możliwe, ustawa o zmianie Konstytucji ma być uchwalona przez obie Izby w jednakowym brzmieniu – w tym terminie oznacza, że nie dochodzi do zmiany Konstytucji.

Zainteresowana zmianą Konstytucji większość sejmowa może jednak „rozwiązać Senat”, decydując się na podjęcie uchwały o skróceniu kadencji Sejmu (potrzeba do tego uchwały podjętej większością 2/3 ustawowej liczby posłów). Podjęcie tego rodzaju uchwały jest równoznaczne ze skróceniem kadencji Senatu.

Jeśli więc Senat zdecyduje się na „wojnę” z Sejmem, to o jej wyniku zdecydują wyborcy, jeżeli w Sejmie znajdzie się większość, która tak postanowi.

Wystąpienie z UE

Stabilna i zdeterminowana większość senacka będzie w stanie zablokować ustawę upoważniającą Prezydenta do podjęcia decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej, chyba że w Sejmie znajdzie się większość potrzebna do odrzucenia stanowiska Senatu.

Ratyfikacja umowy międzynarodowej

Ratyfikacja szczególnie ważnych umów międzynarodowych wymaga zgody wyrażonej w ustawie, a więc Senat uczestniczy w procesie ustawodawczym, którego rezultatem jest ta zgoda. Od zgody Senatu, wyrażonej większością 2/3 głosów w obecności co najmniej polowy ustawowej liczby senatorów, zależy ratyfikacja umowy międzynarodowej, na podstawie której Rzeczpospolita przekazuje organowi międzynarodowemu lub organizacji międzynarodowej kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Senat inicjuje

Druga izba parlamentu ma inicjatywę ustawodawczą oraz ma prawo przedłożenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji.

Senat powołuje

Od zgody Senatu zależy powołanie Rzecznika Praw Obywatelskich oraz powołanie i odwołanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a także Rzecznika Praw Dziecka, Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. Brak zgody Senatu może skomplikować sytuację większości sejmowej i utrudnić funkcjonowanie tych instytucji.

W skład Krajowej Rady Sądownictwa wchodzi dwóch senatorów powoływanych przez Senat. Senat powołuje i odwołuje (w przypadkach określonych w ustawach) trzech członków Rady Polityki Pieniężnej (mają to być osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów), członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, dwóch członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Ponadto Senat wybiera i odwołuje (w przypadkach określonych w ustawie) ławników Sądu Najwyższego.

Senat i referendum

Od zgody Senatu, wyrażonej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów, zależy zarządzenie referendum przez Prezydenta. Współdziałanie Prezydenta z odpowiednią większością senacką może więc prowadzić do zarządzenia referendum wbrew większości sejmowej.

Senat i TK

30 senatorów może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności ustawy z Konstytucją, ale także z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej.

Senat i Unia Europejska

Senat współpracuje z Radą Ministrów, na zasadach określonych w ustawie, w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej; w szczególności organ Senatu właściwy w sprawach europejskich, może wyrażać opinie o projektach aktów UE. Ponadto na żądanie Senatu Rada Ministrów przedstawia informację o sprawie związanej z członkostwem Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej.

Senat i KRRiT

Senat może odrzucić sprawozdanie roczne Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Jeśli uczyni to także Sejm, kadencja Rady wygasa, co jednak nie następuje, jeżeli nie zostanie potwierdzone przez Prezydenta. Senat rozpatruje informację roczną o działalności Rady Mediów Narodowych i może zgłosić uwagi do tej informacji.

Trzecia osoba w państwie: Marszałek Senatu

Marszałek Senatu, powoływany przez bezwzględną większość tej Izby, przejmuje obowiązki Prezydenta, jeżeli nie może ich wykonywać Marszałek Sejmu. Marszałek Senatu zastępuje także Marszałka Sejmu w jego roli przewodniczącego obrad Zgromadzenia Narodowego.

Nie wolno rezygnować z dialogu

Większość złożona z 51 senatorów może zatem istotnie wpłynąć na sprawowanie władzy w państwie, ale większość złożona z 307 posłów decyduje o losach Senatu, płacąc za skorzystanie z tej możliwości samorozwiązaniem i oddaniem się, wraz z senatorami (niezależnie od ich woli), do dyspozycji wyborców.

W świetle zasady współdziałania władz, wyrażonej we wstępie do Konstytucji, obie Izby parlamentu, niezależnie od ewentualnych różnic politycznych, powinny współpracować tak, aby zapewnić parlamentowi zdolność do działania zgodnego z ustawą zasadniczą. Scenariusz, zakładający podział parlamentu na dwie zwalczające się większości usytuowane w Sejmie i w Senacie, jest nie do pogodzenia z Konstytucją, podobnie jak praktyka ubezwłasnowolnienia Senatu podporządkowanego politycznemu dysponentowi Sejmu.

Wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa, co jest konstytucyjnym celem partii politycznych, nie może prowadzić do rezygnacji z dialogu, który stanowi podstawę demokratycznego prawotwórstwa. Traktowanie Senatu jako wykonawcy woli partyjnej i uznanie kryterium politycznego za jedyny wzorzec w podejmowaniu decyzji przez senatorów jest przejawem upartyjnienia państwa niezależnie od tego, o jaką partię chodzi.

Kiedyś w sporach o dwuizbowość posługiwano się tezą, że jeśli druga izba zgadza się z pierwszą, to jest zbędna, a jeśli nie zgadza się z pierwszą, to jest szkodliwa. Jednak wydaje się, że zbędny, a może nawet szkodliwy, jest parlament, który rezygnuje ze swej podmiotowości na rzecz wąskiego kręgu przywódców partii politycznych czy lobbystów i wyklucza udział opozycji w realizacji swoich funkcji, redukując rolę przedstawicielstwa narodowego, złożonego przecież z większości i mniejszości, jedynie do roli wykonawców woli większości wyłonionej w wyborach.

*Ryszard Piotrowski – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor UW, konstytucjonalista, pracownik Zakładu Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, członek Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego