PiS przepycha nową ustawę o służbie zagranicznej, która dopełni dzieła zniszczenia MSZ

Informacja o rządowym projekcie zmiany ustawy o służbie zagranicznej po raz pierwszy pojawiła się w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Premiera 21 grudnia 2020. Na stronie przedstawiono dość lakoniczne uzasadnienie zmian i opis celów projektu.

Treść pozostawała jednak tajemnicą, próżno było szukać jej w witrynie Rządowego Centrum Legislacji. Dopiero 11 stycznia 2021 w RCL utworzono pozycję "projekt ustawy o służbie zagranicznej", która odsyłała do pustej strony. Wreszcie, 14 stycznia 2021 Rada Ministrów uzupełniła informacje o przebiegu procesu legislacyjnego.

W międzyczasie - 13 stycznia 2021 - gotowy projekt zdążył już trafić do Sejmu i zostać skierowany do pierwszego czytania. Sejm może zająć się nim już na posiedzeniu 20-21 stycznia 2021.

Z informacji opublikowanych w RCL wynika, że Rada Ministrów przyjęła projekt 12 stycznia. Choć rządowe projekty ustaw co do zasady wymagają konsultacji publicznych, w tym przypadku zostały one pominięte.

Pośpiech był tak duży, że na ostatnią chwilę swoje opinie zdążyli przedstawić jedynie minister rozwoju Jarosław Gowin i minister ds. europejskich Konrad Szymański. Obaj mają do projektu szereg zastrzeżeń i wskazują, że nie był z nimi uzgadniany, choć mocno ingeruje w ich pracę.

Z listów Gowina i Szymańskiego wynika, że treść ustawy została im przekazana na kilka godzin przed głosowaniem w Radzie Ministrów.

"Ustawa nie była konsultowana z szerokim gronem dyplomatów. Z całą pewnością była inicjatywą Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej [Andrzeja Papierza - red.]. Trzeba pokazać opinii publicznej, że choć temat dotyczy niewielkiej grupy ludzi, to chodzi o grupę, która decyduje o ustawieniu Polski wobec całego świata. Źle przeprowadzone zmiany będą katastrofalne w skutkach" - komentuje dla OKO.press Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz, była ambasador RP w Moskwie, obecnie dyrektorka think tanku Szymona Hołowni „Strategie 2050”.

Analizujemy najbardziej kontrowersyjne zapisy projektu.

Ambasadorzy polityczni i bez przygotowania

Jednym z pomysłów zachwalanych m.in. przez ministra Zbigniewa Raua w wywiadzie dla PAP z 15 stycznia 2021, ma być zmiana charakteru pracy i natury funkcji ambasadora. Rząd PiS uznaje, że jest to funkcja czysto polityczna i likwiduje stopień ambasadora tytularnego, zmieniając go na ministra pełnomocnego.

Zgodnie z procedurą przewidzianą w projekcie ambasador:

• będzie stopniem dyplomatycznym nadawanym kierownikowi ambasady tylko na czas kierowania ambasadą, bez odniesienia do długości stażu pracy w służbie zagranicznej czy dokonań zawodowych w dyplomacji (art. 30);
• nie będzie musiał spełniać wymogów niezbędnych do nadania "zwykłych" stopni dyplomatycznych, np. znajomości dwóch języków obcych, zdania egzaminu dyplomatyczno-konsularnego czy posiadania tytułu magistra (art. 31);
• nie będzie odpowiadał za gospodarowanie mieniem, przestrzeganie dyscypliny finansów publicznych czy przepisów prawa, bo zajmować będzie się tym jego zastępca (art. 36 ust. 2).

"Model taki obowiązuje przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych. Nie jest prawdą, na co powołują się autorzy ustawy w uzasadnieniu, że jest to model przyjęty również we Francji czy Wielkiej Brytanii" - komentuje dla OKO.press Katarzyna Skórzyńska, była ambasador RP w Brazylii i Portugalii.

"W świetle tych zapisów stanowisko ambasadora jawi się jako posada dla beztroskiego, nieponoszącego odpowiedzialności politruka, który pobiera wysoką pensję, pomimo faktycznego braku odpowiedzialności związanej z zarządzaniem placówką. Na stanowisko ambasadora może być mianowana osoba niespełniająca żadnych kryteriów merytorycznych" - podkreśla Skórzyńska.

Kandydatów na stanowiska ambasadorskie opiniować ma nowo utworzony Konwent Służby Zagranicznej. Jego członkami będą: Minister Spraw Zagranicznych, Szef Służby Zagranicznej [nowe stanowisko, więcej o nim poniżej - red.], przedstawiciel Kancelarii Prezydenta i przedstawiciel KPRM (art. 39).

"Nie wiadomo, czy w dalszym ciągu będą odbywały się przesłuchania kandydatów na ambasadorów w Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu. Komisja obradowała w sposób jawny i każdy mógł transmisję z przesłuchania zobaczyć i usłyszeć. Konwent Służby Zagranicznej oceniać ma kandydatów na ambasadorów na posiedzeniach niejawnych, z których sporządzony będzie protokół stanowiący informację niejawną. Trudno mówić o transparentności" - mówi OKO.press Grażyna Sikorska, była ambasador RP w Czarnogórze i dyrektor generalna służby zagranicznej.

Nowy Szef Służby Zagranicznej

Projekt tworzy też w MSZ zupełnie nowe stanowisko - Szefa Służby Zagranicznej. Do jego zadań, zgodnie z art. 9 ustawy, mają należeć m.in.:

1. koordynowanie procesu zarządzania zasobami ludzkimi w służbie zagranicznej;
2. planowanie i organizacja szkoleń w służbie zagranicznej;
3. kierowanie Akademią Dyplomatyczną;
4. upowszechnianie informacji o służbie zagranicznej.

Sprawy kadrowe zostaną więc po części wyłączone z kompetencji Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej.

"Szef Służby Zagranicznej, czyli w warunkach Polski pierwszy dyplomata państwa, musi posiadać wśród urzędników najlepsze kwalifikacje i musi być w stanie koordynować zakres prac kilku tysięcy pracowników na całym świecie. [...] Na pewno zarówno SSZ, jak i Dyrektor Generalny MSZ będą osobami spoza polityki" - przekonywał PAP minister Rau.

Tymczasem w art. 11 czytamy, że wymogi do zostania Szefem Służby Zagranicznej nie są wygórowane.

"Proszę zwrócić uwagę na wymagania jakie spełniać musi, a właściwe nie musi, Szef Służby Zagranicznej. Wystarczy 3-letni staż na stanowisku kierowniczym związanym ze stosunkami międzynarodowymi. Nie musi być zawodowym dyplomatą, by zarządzać całą służbą zagraniczną, nie mając pojęcia o tej służbie i pracy dyplomaty" - ubolewa Grażyna Sikorska.

Nowoczesny system szkoleń?

W uzasadnieniu projektu jego pomysłodawcy wskazują, że do kompetencji Szefa Służby Zagranicznej należeć będzie między innymi stworzenie nowoczesnego systemu szkoleń w ramach Akademii Dyplomatycznej MSZ.

"Sama Akademia Dyplomatyczna musi przejść głęboką zmianę, tak by wyjść z modelu ogólnego czuwania nad programem aplikacji dyplomatyczno-konsularnej oraz podstawowych szkoleń i stać się wyspecjalizowaną jednostką prowadzącą wysoko specjalistyczne szkolenia" - przekonują autorzy projektu.

Katarzyna Skórzyńska przypomina jednak, że rząd PiS w 2016 roku zlikwidował Polski Instytut Dyplomacji, który oferował kilkadziesiąt specjalistycznych szkoleń. Miał podpisane umowy o współpracy z NATO oraz innymi partnerami zagranicznymi, jak również umowy z wybitnymi polskimi i zagranicznymi wykładowcami.

- ubolewa Skórzyńska, która szefowała PID w latach 2012-2016.

Była ambasador wskazuje także, że Szef Służby Zagranicznej będzie jedynym organem uprawnionym do kierowania kandydatów do udziału w seminarium dyplomatyczno-konsularnym na podstawie niejasnych, arbitralnych kryteriów. Seminarium ma przygotowywać osoby zatrudnione na stałe w MSZ lub w służbie cywilnej do pracy w służbie zagranicznej. Odbycie go ma być jednym z warunków nadania im stopni dyplomatycznych.

Degradacja statusu dyplomaty

Projektodawcy przekonują, że służba zagraniczna jest dziś zbyt hermetyczna, a praca na placówkach powinna być otwarta także dla świeżo upieczonych absolwentów uczelni. Aplikacja dyplomatyczno-konsularna nadal ma być bramą do kariery dyplomatycznej (ustawa obniża wymagania dla kandydatów na aplikację), ale już nie jedyną.

"Ustawa wprowadza także nową kategorię pracownika zagranicznego, która umożliwia zatrudnienie na placówce osoby znajdującej się dotychczas poza służbą zagraniczną, która wraz z osiągnięciem 3-letniego stażu pracy będzie mogła przystąpić do zawodowej służby zagranicznej" - czytamy w uzasadnieniu projektu.

"Wbrew twierdzeniom twórców projektu służba zagraniczna nigdy nie była hermetyczna i byli w niej zatrudniani różni kandydaci spoza resortu, na ogół specjaliści potrzebni do wykonywania konkretnych zadań. Obawiam się, że teraz otwiera się szeroko furtkę dla osób, które mogą spełniać znacznie mniejsze wymagania, niż zawodowi dyplomaci, co w połączeniu z brakiem doświadczenia grozi obniżeniem poziomu kadr" - uważa Grażyna Sikorska.

Zgodnie z art. 17 pracownicy zagraniczni będą musieli wykazać, że mają obywatelstwo polskie, nie byli karani, znają co najmniej jeden język obcy i posiadają wyższe wykształcenie. Powinni też mieć zdolność fizyczną i psychiczną do pracy "w warunkach wymagających szczególnej dyscypliny i dyspozycyjności".

- wskazuje Katarzyna Skórzyńska.

"Ustawa zrównuje status dyplomaty zawodowego ze statusem pracowników bez przygotowania i doświadczenia dyplomatycznego, jednocześnie nakłada na dyplomatów zawodowych większe zobowiązania i wymagania [w art. 16 - red.]" - dodaje była ambasador.

Niekonstytucyjne zwolnienia

Projekt budzi też poważne wątpliwości konstytucyjne.

W art. 4 i 69 czytamy, że stosunek pracy w służbie zagranicznej wygasa w dniu ukończenia przez daną osobę 65 lat, a w przypadku osób starszych w ciągu 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy.

Dana osoba może poprosić kierownictwo MSZ, by wyłączyć stosowanie tego przepisu w jej przypadku. Minister musi podjąć decyzję w ciągu dwóch tygodni. Nie przysługuje od niej odwołanie.

"Podobna sytuacja miała miejsce w ustawie o komornikach. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na niekonstytucyjność regulacji i dyskryminacyjny charakter ze względu na wiek. Potwierdził to wyrok NSA. Niezgodne z prawem jest także wyłączenie możliwości odwołania od decyzji ministra o przedłużeniu pracy mimo ukończenia 65 lat. Jest to sposób na dokończenie procesu tzw. dekomunizacji resortu, a nie jego odmłodzenia" - uważa Grażyna Sikorska.

Minister Rau w wywiadzie dla PAP chwalił jednak to rozwiązanie. "Efektem będzie pewnego rodzaju odmłodzenie kadr" - powiedział.

- komentuje Sikorska.

Katarzyna Skórzyńska uważa także za wątpliwe prawnie zablokowanie możliwości przyjęcia do służby zagranicznej osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990. Oraz pozbawienie dyplomatów nabytego wcześniej tytułu ambasadora tytularnego.

Wiernopoddańcza armia dyplomatów

„Jednym z głównych celów ustawy wydaje się maksymalne zhierarchizowanie i ulojalnienie służby dyplomatycznej, tak żeby głównym motorem kariery była lojalność wobec szefostwa” - uważa Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz.

W art. 21 ustawodawca podkreśla, że jeśli zawodowy dyplomata dwa razy z rzędu odmówi przyjęcia stanowiska na placówce zagranicznej, Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej na wniosek Szefa Służby Zagranicznej obniża dyplomacie dodatek służby zagranicznej - z 40 do 20 proc.

W dodatku, gdy dany dyplomata odmówi przyjęcia pierwszej placówki, kolejną propozycję dostanie nie wcześniej niż po sześciu miesiącach.

Art. 31 w punkcie 8. mówi także, że stopień dyplomatyczny może uzyskać jedynie osoba, która "wykazuje gotowość do podjęcia zadań w dowolnej placówce zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej, w dowolnym kraju i w dowolnym czasie".

W efekcie dyplomaci będą mieli jeszcze mniejszy wpływ na przebieg swojej kariery zawodowej.

"Służba zagraniczna to specyficzne miejsce. Ludzie i ich rodziny oddają jej całe życie. Tymczasem zmierzamy do dalszego umacniania pozycji szefostwa, w stronę zależności totalnej, niemal niewolnictwa. To nie uzależnienie od reguł, a od arbitralnych decyzji Dyrektora Generalnego i Szefa Służby Zagranicznej” - ubolewa Pełczyńska-Nałęcz.

"To kolejny krok niepraktykowany na Zachodzie, zabranie podmiotowości i prawa do samoorganizacji. To nie jest wojsko" - podkreśla Pełczyńska-Nałęcz.