PiS używa Konstytucji, by ocalić skórę Dudy. Wybory mogą i powinny się odbyć po 28 czerwca

Prawdą jest, że 6 sierpnia 2020 roku upływa kadencja prezydenta Andrzeja Dudy. Prawdą jest również, że o ile wcześniej nie wybierzemy jego następcy, pojawi się problem dopuszczalności tymczasowego wykonywania obowiązków prezydenta przez marszałka Sejmu. Problem wprawdzie rozwiązywalny - ale jednak problem.

Lista prawd nowej narracji wyborczej PiS jest zatem krótka, składa się raptem z dwóch elementów. Nieprawd można za to wykazać wiele.

Stwierdzenie nieważności wyboru - bez wyboru?

Okoliczności prowadzące do sprawowanego przez Marszałka Sejmu zastępstwa na opróżnionym - jak to niezbyt zgrabnie określa Konstytucja w art. 128 ust. 2 - urzędzie Prezydenta zostały wyliczone w pięciu punktach art. 131 ust. 2.

Przyjrzyjmy się art. 131 ust. 2 pkt 3. Trzeba zgodzić się z tezą, że o sytuacji takiej, jak aktualna, nie ma tam wprost mowy, a wstępnie wolno przyjąć, że nie ma o niej mowy nawet nie wprost.

W tym sensie miał rację Andrzej Duda, gdy 24 kwietnia 2020 roku na antenie TVP Info w monologu nazywanym dla niepoznaki wywiadem stwierdził [podkreślenia autora tekstu]:

"Proszę pamiętać, że jeżeliby nie doszło do wyborów prezydenckich, mamy kryzys konstytucyjny i to głęboki, bo kadencja prezydencka wygaśnie i jeżeli nie będzie urzędującego prezydenta, to zgodnie z Konstytucją nie będzie miał kto, zakończyć procesów ustawodawczych. A więc w Polsce nie będą mogły być skutecznie przyjmowane żadne ustawy.

I to jest z całą pewnością głęboki kryzys konstytucyjny, albowiem nie ma przepisów, które w takiej sytuacji pozwalałyby choćby marszałkowi Sejmu przejąć obowiązki prezydenta do wykonywania. Bo te sytuacje są ściśle w art. 131 Konstytucji określone i tam nie jest przewidziana sytuacja pod tytułem, że kadencja Prezydenta się po prostu kończy, a nowy Prezydent nie został wybrany. Takiej okoliczności tam nie ma.

Ustrojodawca w ogóle takiej okoliczności nie przewidział, więc tu musi być przyjęte takie rozwiązanie, abyśmy tą zasadę ciągłości władzy państwowej, ustrojową, zachowali. No i tu wszystko dzisiaj jest w rękach marszałka Sejmu, wszystko dzisiaj jest w rękach większości parlamentarnej, bo to oni muszą podjąć w tej mierze decyzje".

W 2010 uniknięto kryzysu konstytucyjnego

W tym kontekście warto jednak zwrócić uwagę na rozwój wypadków w 2010 roku. Po katastrofie smoleńskiej tymczasowo wykonywali obowiązki Prezydenta: najpierw marszałek Sejmu Bronisław Komorowski, następnie przez kilka godzin marszałek Senatu Bogdan Borusewicz, a jako ostatni nowy marszałek Sejmu Grzegorz Schetyna.

Trzeba zaakcentować, że wprowadzenie do wyliczenia w art. 131 ust. 2 Konstytucji brzmi: „Marszałek Sejmu tymczasowo, do czasu wyboru nowego Prezydenta Rzeczypospolitej, wykonuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej […]”.

Dopiero bowiem złożenie przysięgi prowadzi do objęcia urzędu.

W przeciwnym razie w okresie od 4 lipca 2010 do 6 sierpnia 2010 roku nikt nie miałby tytułu prawnego do tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta RP. Nie funkcjonowałby organ władzy publicznej, którego piastun podpisywałby ustawy, dokonywał nominacji na określone przepisami stanowiska, itd.

Gdyby w 2010 roku zastosowano literalną wykładnię art. 131 ust. 2 Konstytucji, doszłoby do kryzysu konstytucyjnego.

Czego nas uczy sytuacja z 2010?

Jeżeli zdarzyłoby się tak, że istotnie przed 6 sierpnia 2020 nie doszłoby do wyboru Prezydenta RP na kadencję 2020-2025, to należy rozważyć ponowne odstępstwo od literalnego odczytania art. 131 ust. 2, tym razem w kontekście pkt 3.

Należałoby przyjąć, że w zakresie desygnatów pojęcia „stwierdzenie nieważności wyborów” mieści się również stwierdzenie przez PKW braku możliwości głosowania na kandydatów w wyborach.

Tym bardziej, że wydana 10 maja 2020 roku - zresztą nielegalna - uchwała PKW w istocie zmierza do uniemożliwienia Sądowi Najwyższemu wypowiedzenia się w przedmiocie ważności wyboru prezydenta RP.

Dostarcza zatem uzasadnienia dla proponowanej powyżej rozszerzającej wykładni art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji.

Ktoś mógłby powiedzieć, że sprzeniewierzam się obowiązkom konstytucjonalisty, lansując wykładnię niezgodną z literą Konstytucji. To nie tak.

Aksjologia konstytucyjna z pewnością nie dopuszcza paraliżu funkcjonowania państwa, z jakim mielibyśmy do czynienia w razie braku wyboru Prezydenta RP dokonanego przed 6 sierpnia 2020, przy jednoczesnym założeniu, że po tym dniu tymczasowo jego obowiązków nie wolno wykonywać marszałkowi Sejmu.

Jeżeli jednak prezydent Andrzej Duda nagle nawrócił się na wierność postanowieniom Konstytucji – choćby nawet ułomną, bo literalną i abstrahującą od ducha tych postanowień – i wraz ze środowiskiem PiS sprzeciwi się przyjęciu rozszerzającej wykładni art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji, to na horyzoncie ustrojowym widzę inne jeszcze wyjścia z sytuacji:

rezygnację wszystkich z wyjątkiem Andrzeja Dudy kandydatów w nowych wyborach – co wymusi na PKW, zgodnie z art. 293 § 1 Kodeksu wyborczego, podjęcie uchwały informującej o tym fakcie, a na Marszałku Sejmu – ponowne zarządzenie wyborów (art. 293 § 2 Kodeksu wyborczego); jest to jednak opcja niezbyt realistyczna, bo raczej nie ma co liczyć na rezygnację niektórych, zwłaszcza mało znanych, kandydatów;

zmianę Konstytucji w zakresie art. 131 ust. 2 pkt 3 – polegającą na dopisaniu w tym przepisie przesłanki w postaci nieprzeprowadzenia wyborów w konstytucyjnym terminie – tego pomysłu jednak zdecydowanie nie polecam; po pierwsze, z uwagi na interwencyjny charakter zmiany, co samo w sobie musi wywoływać sceptycyzm;

opcję optymalną, czyli wprowadzenie przez Radę Ministrów stanu klęski żywiołowej – to opcja optymalna dlatego, że jako jedyna pozostaje w pełnej zgodności z Konstytucją RP.

Stan klęski żywiołowej nadal konieczny

Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w obecnych realiach politycznych jest mało prawdopodobny, zwłaszcza, że również siły opozycyjne zaakceptowały scenariusz, że wybory prezydenckie mogą odbyć się pod koniec czerwca lub w lipca.

Ktoś może powiedzieć również: jesteśmy już na trzecim etapie „odmrażania gospodarki”, po co więc wprowadzać stan klęski żywiołowej? A poza tym stanu nadzwyczajnego nie wprowadza się po to, aby uniknąć wyborów, tylko w celu usunięcia szczególnego zagrożenia, gdy zwykłe środki konstytucyjne nie są wystarczające (art. 228 ust. 1 Konstytucji).

Każdego dnia kolejnych kilkaset osób ulega zakażeniu koronawirusem SARS-CoV-2. Każdego dnia umierają również kolejni pacjenci hospitalizowani z powodu COVID-19.

Nie budzi zatem wątpliwości, że mamy do czynienia ze szczególnym zagrożeniem (art. 228 ust. 1 Konstytucji), a konkretnie z katastrofą naturalną, o której mowa w art. 232 Konstytucji i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Ten ostatni przepis definiuje katastrofę naturalną jako m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi.

Zgodnie z art. 232 Konstytucji określającym szczegółowe przesłanki uzasadniające wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, przesłanką wprowadzenia tego stanu jest cel w postaci dążenia do zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w postaci dążenia do usunięcia owych skutków.

Nadal też zwykłe środki konstytucyjne pozostają niewystarczające (art. 228 ust. 1 Konstytucji). Świadczy o tym fakt, że wciąż obowiązuje – nieprzerwanie od 14 marca 2020 r. (data ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego) – zakaz funkcjonowania niektórych rodzajów działalności gospodarczej. Zamknięte są np. siłownie czy studia fitness, a przedsiębiorcy prowadzący te biznesy ponoszą straty generowane przez koszty stałe.

Konstytucja pozwala na naruszanie istoty wolności działalności gospodarczej, ale jedynie w stanach nadzwyczajnych: w stanie wojennym i stanie wyjątkowym (art. 233 ust. 1 Konstytucji) oraz w stanie klęski żywiołowej (art. 233 ust. 3).

Nie wolno w ramach stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ustanawiać tak daleko sięgających ograniczeń wolności i praw jednostki, że naruszałyby one istotę danej wolności czy prawa. Stanowi o tym art. 31 ust. 3 Konstytucji, w myśl którego: „Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

Tymczasem całkowity zakaz prowadzenia niektórych rodzajów działalności gospodarczej, jak choćby wspomnianych siłowni, stanowi naruszenie istoty (rdzenia) wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji.

Należy pamiętać, że ustawodawca, który ogranicza korzystanie z wolności wymienionej w art. 22 Konstytucji, pozostaje związany standardem określonym w art. 31 ust. 3. A zatem nie wolno mu, poza przypadkiem stanu nadzwyczajnego, naruszać istoty tej wolności. To samo dotyczy działań władzy wykonawczej, np. w ramach wydawanych rozporządzeń.

W chwili, gdy piszę te słowa, o konieczności utrzymania zakazu zgromadzeń publicznych co najmniej do sierpnia br. mówi na konferencji prasowej minister spraw wewnętrznych i administracji Mariusz Kamiński.

Tymczasem zakaz zgromadzeń to również naruszenie istoty wolności, w tym wypadku określonej w art. 57 Konstytucji. Nawet w stanie klęski żywiołowej nie jest dopuszczalne naruszenie tej istoty (zob. art. 233 ust. 3, który nie wymienia tej wolności). Konstytucja zezwala na to tylko w stanie wojennym i stanie wyjątkowym, co wynika z art. 233 ust. 1.

Skoro tak, to jak można sensownie utrzymywać, że nie mamy do czynienia z niewystarczającym charakterem zwykłych środków konstytucyjnych? Zwykłe środki konstytucyjne nie obejmują naruszania istoty wolności zgromadzeń. Wolno tę wolność ograniczać jedynie bez naruszenia jej istoty.

Nic nie stoi na przeszkodzie, by Duda zrzekł się urzędu

W odwodzie pozostaje jeszcze jedna opcja.

Zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 2 Konstytucji do tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej przez marszałka Sejmu dochodzi również w razie zrzeczenia się urzędu przez aktualnego jego piastuna.

Akt urzędowy wydawany w celu wykonania tego uprawnienia stanowi prerogatywę prezydenta (art. 144 ust. 3 pkt 30 Konstytucji). Zatem dla ważności postanowienia o zrzeczeniu się urzędu nie jest wymagana kontrasygnata Prezesa Rady Ministrów. Premier nie może zmusić Prezydenta do pozostawania na stanowisku wbrew woli tego drugiego.

Ta decyzja oznaczałaby opróżnienie urzędu Prezydenta RP i powstanie po stronie Marszałka Sejmu obowiązku zarządzenia przedterminowych wyborów (art. 128 ust. 2 Konstytucji).

Podejmując tę decyzję na samym końcu swojej kadencji, Andrzej Duda nic by nie tracił, nie licząc – być może – urażonej dumy. Mógłby za to udowodnić, że przynajmniej czasami potrafi przedłożyć dobro wspólne nad swój krótkowzroczny interes polityczny czy wizerunkowy. Wykluczyć honorowej postawy piastuna urzędu prezydenckiego nie wolno. Już choćby z tego względu, że przewiduje taką ewentualność Konstytucja RP.

Pospieszne uchwalanie prawa nie jest dobrym wyjściem

Byłoby wskazane, aby o terminie wyborów nie zadecydowały topniejące notowania Andrzeja Dudy.

Dobro wspólne wymaga, aby wybory odbyły się wtedy, gdy będzie możliwe ich przeprowadzenie w zgodzie ze standardem konstytucyjnym, określonym w art. 2 i art. 127 ust. 1 Konstytucji.

Z art. 2 ustawy zasadniczej, wyrażającego m.in. zasadę demokratycznego państwa prawa, wyprowadza się zasadę wyborów wolnych i rzetelnych (uczciwych). Z kolei art. 127 ust. 1 Konstytucji wprost stanowi, że wybory na urząd Prezydenta RP są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.

Pośpieszne uchwalanie prawa regulującego przebieg wyborów nie gwarantuje respektu dla wszystkich wymienionych tu przymiotników wyborczych. Ponadto art. 5 Konstytucji nakłada na Rzeczpospolitą Polską, czyli na władze publiczne, obowiązek zapewniania bezpieczeństwa obywateli.

Przeprowadzanie wyborów prezydenckich w trakcie epidemii, nawet w lepszej niż poprzednio forsowana postaci – łączącej głosowanie tradycyjne z korespondencyjnym – nie służy zapewnianiu bezpieczeństwa obywateli i nie sprzyja zwalczaniu chorób epidemicznych.

Z jednej strony bowiem rząd zabrania – zresztą niezgodnie z Konstytucją – zgromadzeń publicznych, a z drugiej strony – zachęca nas do udziału w głosowaniu.

Tradycyjna wizyta w lokalu wyborczym oznacza narażenie się na zakażenie wirusem. Głosowanie korespondencyjne usuwa to zagrożenie, ale „w zamian” naraża na zagrożenie dla zdrowia i życia listonoszy doręczających pakiety wyborcze, a także wyborców, którzy będą je odbierać.

Dopóki nie będzie możliwe przeprowadzenie wyborów w zgodzie z art. 1, art. 2, art. 5, art. 68 ust. 4 i art. 127 ust. 1 Konstytucji, dopóty nie powinny się one odbyć.

O co tak naprawdę troszczy się PiS

W komentarzach niektórych przedstawicieli opozycji zdarzają się ostrożne stwierdzenia, że być może 28 czerwca 2020 jest faktycznie optymalnym terminem wyborów. Jednak pod koniec czerwca wciąż będziemy w trakcie epidemii COVID-19. Już z tego tylko powodu termin ten należy odrzucić jako termin głosowania w wyborach prezydenckich.

Przepis ten stanowi, że w stanie nadzwyczajnym oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu wyborów na urząd Prezydenta RP nie przeprowadza się, a kadencja prezydencka ulega odpowiedniemu przedłużeniu.

Zgodnie z art. 232 Konstytucji stan klęski żywiołowej może wprowadzić wyłącznie Rada Ministrów. Jednak rząd Mateusza Morawieckiego robi wszystko, co w jego mocy, aby nie wykonać tego konstytucyjnego obowiązku.

Skoro PiS tak bardzo troszczy się, aby nie doszło do upływu pięcioletniej kadencji Andrzeja Dudy bez uprzedniego dokonania wyboru prezydenta, to należy stworzyć okoliczności, które przełamią opór rządu przed sięgnięciem po stan klęski żywiołowej. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej automatycznie poskutkuje wydłużeniem kadencji Andrzeja Dudy. Zagrożenie „bezprezydenciem” i zapaścią państwa zostanie oddalone.

Niezależnie od tego, że nawet bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej można tego zagrożenia uniknąć, stosując odpowiednią wykładnię art. 131 ust. 2 pkt 3 Konstytucji.

Maciej Pach , asystent w Katedrze Prawa Ustrojowego Porównawczego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Publicysta portalu Konstytucyjny.pl.