Piotrowski: 8 przepisów prawa, które łamie zakaz obecności dziennikarzy w strefie stanu wyjątkowego

"Ani w ustawie o stanie wyjątkowym, ani w rozporządzeniu prezydenta Andrzeja Dudy nie zakazano wprost obecności dziennikarzy na terenie objętym stanem wyjątkowym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu jest ona zatem dozwolona" - pisze konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski, profesor Wydziału Prawa i Administracji UW, członek Komitetu Nauk Prawnych PAN, znany komentator życia publicznego (także w OKO.press)..

Jego zdaniem, "głoszenie, że zakaz obowiązuje, to nadawanie bezprawiu pozoru prawa".

"Władze publiczne, nawet w stanie nadzwyczajnym, nie mogą działać inaczej, jak na podstawie i w granicach prawa. Zwłaszcza że stan wyjątkowy został wprowadzony bez uzasadnienia, jakiego wymaga Konstytucja RP".

Prof. Piotrowski, powołując się na Konstytucję RP, dowodzi, że obecność dziennikarzy w niczym nie zwiększa zagrożenia.

"Przeciwnie, pozbawienie dziennikarzy dostępu do strefy objętej stanem wyjątkowym nie służy ani bezpieczeństwu obywateli, ani porządkowi publicznemu, ale sprowadza immanentne ryzyko związane z podejmowaniem przez władze działań poza zakresem kontroli sprawowanej przez opinię publiczną za pośrednictwem mediów".

Ekspertyza prof. Piotrowskiego została napisana na zamówienie organizatorów kampanii "Dziennikarze na granicy!". W imieniu wszystkich 30 mediów uczestniczących w kampanii serdecznie dziękujemy!

W ramach kampanii opublikowaliśmy już analizę prof. Ewy Łętowskiej:

Kolejną ekspertyzę prawną dr Anny Rakowskiej-Treli opublikujemy w środę 15 września.

Publikując ekspertyzę prof. Ryszarda Piotrowskiego zachowujemy jej charakter dokumentu prawniczego, wyjątkowo zresztą klarownego. Staramy się ułatwić jego lekturę przy pomocy wytłuszczania fragmentów, robienia wyimków itp.

Dr hab. RyszPiotrowskiard Piotrowski, prof. UW

Opinia o zgodności z Konstytucją RP pozbawienia dziennikarzy dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego

Tezy opinii:

pozbawienie dziennikarzy dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego, na skutek pominięcia w par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego1 dziennikarzy jako osób, których nie dotyczą ograniczenia zakazu przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, jest niezgodne z:

• art. 7, art. 9, art. 228 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 228 ust. 5, art. 230 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
• art. 22 ust. 1 ustawy o stanie wyjątkowym2,
• art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności3,
• art. 4 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych4.

Uzasadnienie:

1.

Pozbawienie dziennikarzy dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego nie zostało ustanowione w żadnym przepisie ustawy, ale wynika z interpretacji jej art. 18 ust. 2 pkt 1, w myśl którego w czasie stanu wyjątkowego „mogą być wprowadzone nakazy lub zakazy przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów”. Nie ma tu mowy o dziennikarzach.

Dziennikarzy dotyczy art. 20 ust. 1 ustawy (cenzura prewencyjna, emisja sygnałów uniemożliwiających nadawanie lub odbiór przekazów radiowych, telewizyjnych lub dokonywanych poprzez urządzenia i sieci telekomunikacyjne), art. 21 ustawy (nakazanie wyłączenia urządzeń łączności, ograniczenie dostępu do informacji publicznej), ewentualnie art. 17 ust. 1 ustawy (odosobnienie), art. 19 ust. 1 ustawy (rozmowa ostrzegawcza). Ustawa nie przewiduje żadnych innych ograniczeń pracy dziennikarzy, a w szczególności dostępu do obszaru objętego stanem wyjątkowym.

Rozporządzenie Prezydenta RP w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego5 na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego również nie zawiera żadnych ograniczeń pracy dziennikarzy. W ogóle nie wspomniano tam o dziennikarzach. Pośrednio pracy dziennikarzy dotyczy wprowadzone w tym rozporządzeniu „ograniczenie dostępu do informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji” (par. 2 pkt 7). Z przepisu tego nie wynika jakiekolwiek ograniczenie dostępu do obszaru objętego stanem wyjątkowym.

W rozporządzeniu tym w par. 2 ust. 1 zamieszczono katalog wyłączeń od ustalonych w rozporządzeniu ograniczeń. W katalogu nie wymieniono dziennikarzy i innych pracowników mediów.

W tym zakresie zatem, w jakim w par. 2 przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów pomija dziennikarzy, jest ono niezgodne z art. 22 ust. 1 ustawy, ponieważ pomijając dziennikarzy ogranicza ich prawa wbrew ustawie o stanie wyjątkowym, a tym samym wykracza poza zakres upoważnienia do wydania tego rozporządzenia, określony w art. 22 ust. 1 ustawy.

Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia „zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela” ustalonych przez Prezydenta RP w rozporządzeniu, „uwzględniając w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości wynikających ze stosowania tych ograniczeń”.

Prezydent RP, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy, określa w rozporządzeniu, które wydaje „rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela”, ale tylko „w zakresie określonym ustawą”.

Skoro zatem w ustawie nie wprowadzono ograniczeń dostępu dziennikarzy do obszaru objętego stanem wyjątkowym, a także – w konsekwencji – nie wprowadzono takich ograniczeń w rozporządzeniu Prezydenta RP, to pominięcie dziennikarzy w katalogu wyłączeń od wprowadzonych w rozporządzeniu Rady Ministrów ograniczeń narusza określone w art. 22 ust. 1 ustawy zasady stanowienia tego rozporządzenia.

Inaczej mówiąc niezgodne z art. 22 ust. 1 ustawy jest dopuszczenie w rozporządzeniu Rady Ministrów, poprzez pominięcie dziennikarzy w katalogu wyłączeń od ograniczeń, takiej interpretacji zakazu „przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym”, która obejmuje dziennikarzy, podczas gdy tak ustawa, jak i rozporządzenie Prezydenta RP, takiego ograniczenia nie przewidują.

2.

Domniemywanie istnienia ograniczeń praw i wolności, których nie ma w ustawie o stanie wyjątkowym i nadawanie temu ograniczeniu waloru prawnego poprzez pominięcie dziennikarzy w katalogu zwolnionych od ograniczeń, jest

Stworzenie pozaustawowych ograniczeń w kwestionowanych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów powoduje, że egzekwując te ograniczenia władze publiczne działają wbrew wymaganiom określonym w art. 7 Konstytucji RP, a zatem nie na podstawie i w granicach prawa. Art. 7 Konstytucji RP zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej6.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego art. 7 Konstytucji RP „nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Z art. 7 Konstytucji nie wypływają inne uprawnienia poza wynikającymi już z innych norm prawnych. Jego “samoistne” znaczenie sprowadzić można istotnie do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone”7.

W myśl stanowiska Trybunału Konstytucyjnego treść zawartej w art. 7 zasady legalizmu „sprowadza się do nałożenia na organy władzy publicznej obowiązku działania „na podstawie i w granicach prawa”. Działania tych organów, zgodnie z art. 7 Konstytucji, są wyznaczone przez prawo, w którym winna być zawarta zarówno podstawa działania, jak też zakreślone granice działania”8.

3.

Art. 228 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Ograniczenia dotyczące prawa do informacji, w tym praw dziennikarzy, są możliwe w stanie wyjątkowym, ale wtedy, kiedy możliwe jest wprowadzenie stanu wyjątkowego.

4.

Art. 228 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że zakres ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela w stanie nadzwyczajnym określa ustawa. Jak już wskazano ustawa o stanie wyjątkowym nie przewiduje żadnych ograniczeń pracy dziennikarzy na obszarze objętym stanem wyjątkowym, polegających na tym, że nie mają oni dostępu do tego obszaru.

Nie wprowadzono takich ograniczeń ani w rozporządzeniu Prezydenta RP, ani w rozporządzeniu Rady Ministrów.

Temu służy również pominięcie dziennikarzy w ustalonym w rozporządzeniu Rady Ministrów katalogu tych, do których nie stosuje się ograniczeń. To pominięcie powoduje, że ograniczenia znajdują zastosowanie do dziennikarzy, a zatem pominięcie umożliwia niezgodność rozporządzenia ze standardem konstytucyjnym, wymagającym, by było ono zgodne z ustawą. Stosownie do postanowień ustawy o stanie wyjątkowym można ograniczyć przekazywanie informacji przez dziennikarzy w strefie obowiązywania stanu wyjątkowego, ale nie można ograniczyć ich zbierania.

5.

Art. 228 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że działania podjęte w wyniku stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa.

Uniemożliwienie dziennikarzom dostępu do obszaru objętego stanem wyjątkowym nie jest działaniem odpowiadającym stopniowi zagrożenia. Nie stwarzają takiego zagrożenia dziennikarze.

W okresie poprzedzającym wprowadzenie stanu wyjątkowego nie wskazano, w jaki sposób dziennikarze zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców i porządkowi publicznemu. Nie wprowadzono żadnych rozwiązań przewidujących umożliwienie dziennikarzom choćby ograniczonego dostępu do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego.

Wykluczenie dziennikarzy z tego obszaru jest rezultatem nadania przepisowi ustawy o stanie wyjątkowym takiego znaczenia, które uzasadnia arbitralne i nieproporcjonalne działanie władz w obszarze obowiązywania stanu wyjątkowego, oparte na faktycznej możliwości stosowania przymusu, ale nie na prawie.

Działania władz nie odpowiadają stopniowi zagrożenia także dlatego, że pozbawienie dziennikarzy dostępu do strefy obowiązywania stanu wyjątkowego odbiera, bez wystarczającej podstawy ustawowej, wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji), przysługującą na obszarze, na którym stan wyjątkowy nie został wprowadzony.

6.

Art. 230 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że stan wyjątkowy można wprowadzić w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Dostęp dziennikarzy do strefy przygranicznej nie może być uznany za źródło wymienionych zagrożeń, a zatem wprowadzane ograniczenia nie mogą dotyczyć dziennikarzy.

Przeciwnie, pozbawienie dziennikarzy dostępu do strefy objętej stanem wyjątkowym nie służy ani bezpieczeństwu obywateli, ani porządkowi publicznemu, ale sprowadza immanentne ryzyko związane z podejmowaniem przez władze działań poza zakresem kontroli sprawowanej przez opinię publiczną za pośrednictwem mediów.

Wprowadzenie stanu wyjątkowego nie może zmieniać charakteru państwa i nie może sprowadzać zagrożenia dla jego konstytucyjnego ustroju, który pozostaje takim, jakim był także po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, będącego z założenia stanem ograniczonym w zakresie stosowanych rozwiązań i w okresie ich obowiązywania. Wprowadzenie stanu wyjątkowego nie oznacza, że Rzeczpospolita staje się państwem stanu wyjątkowego, co mogłoby nastąpić w rezultacie ekscesywnego stosowania przepisów w tym zakresie, prowadzącego do naruszania Konstytucji RP, z czym mamy do czynienia w odniesieniu do dostępu dziennikarzy do strefy objętej stanem wyjątkowym.

7.

Art. 10 ust. 2 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że ograniczenie korzystania z wolności wyrażania opinii może podlegać ograniczeniom przewidzianym przez ustawę. Jak już wspomniano, ograniczenie dostępu dziennikarzy do obszaru obowiązywania stanu wyjątkowego nie jest ograniczeniem przewidzianym przez ustawę. Ograniczenie to ma charakter faktyczny i polega na uznaniu, że ustawa pozwala na wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia i w związku z tym możliwe jest pominięcie dziennikarzy w zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów katalogu niepodlegających przewidzianym w tym rozporządzeniu ograniczeniom. Jednakże brak w ustawie o stanie wyjątkowym wskazania, że możliwe jest uniemożliwienie pracy dziennikarzy na obszarze obowiązywania stanu wyjątkowego, wyklucza odnalezienie podstawy prawnej do tego rodzaju ograniczenia w interpretacji przepisu ustawy, który nie odnosi się do dziennikarzy czy prawa do informacji, a dotyczy ograniczenia wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej.

8.

Art. 4 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi, że w przypadku, gdy „wyjątkowe niebezpieczeństwo publiczne zagraża istnieniu narodu i zostało ono urzędowo ogłoszone”, można „podjąć kroki mające na celu zawieszenie stosowania zobowiązań” wynikających z Paktu „w zakresie ściśle odpowiadającym wymogom sytuacji, pod warunkiem, że kroki te nie są sprzeczne” z „zobowiązaniami z prawa międzynarodowego”.

Podjęte wbrew ustawie o stanie wyjątkowym kroki, polegające na pominięciu dziennikarzy wśród katalogu wyłączonych spod ograniczeń zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów, są sprzeczne z zobowiązaniami Rzeczypospolitej wynikającymi z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dotyczącymi określenia ograniczeń wolności wyrażania opinii w ustawie, czego zabrakło w przypadku ograniczenia dostępu dziennikarzy do strefy objętej stanem wyjątkowym.

9.

W myśl art. 9 Konstytucji RP Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Tym samym, niezgodność ograniczenia dostępu dziennikarzy do obszaru objętego stanem wyjątkowym ze standardem dopuszczalności ograniczenia ustalonym w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, oznacza zarazem niezgodność z art. 9 Konstytucji RP.

10.

Z powyższych względów należy uznać tezy opinii za uzasadnione.

Przypisy:

1 Dz. U. z 2021 r. poz. 1613, dalej: rozporządzenie RM.

2 Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1928), dalej: ustawa.

3 Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284.

4 Dz. U. z 1997 r., Nr 38, poz. 167.

5 Dz. U. z 2021 r., poz. 1612, dalej: rozporządzenie Prezydenta.

6 Por. M. Florczak-Wątor: uwagi do art. 7, w: P. Tuleja, red.: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2019, s. 49.

7 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 20/01.

8 Tak w uzasadnieniu postanowienia w sprawie o sygn. Ts 216/04.