Rakowska-Trela: Zamiast zabierać wolność mediom, władze powinny limitować stan wyjątkowy

"Ograniczenie praw mediów przez rozporządzenia wprowadzające stan wyjątkowy na granicy z Białorusią jest niezgodne z Konstytucją RP, bo nie spełnia wymogu konieczności i proporcjonalności" - stwierdza Anna Rakowska-Trela (na zdjęciu), adwokatka i profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego w ekspertyzie prawnej przygotowanej dla kampanii "Dziennikarze na granicy!".

Prawniczka stwierdza "brak przesłanek wskazujących, że jedynie bezwzględne i absolutne zakazy przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, utrwalania za pomocą środków technicznych wymienionych w rozporządzeniu miejsc, obiektów lub obszarów, czy też odmowa udzielenia jakiejkolwiek informacji publicznej są konieczne dla osiągnięcia zakładanych przez Prezydenta RP i Radę Ministrów celów".

Wręcz przeciwnie, działając w zgodzie z Konstytucją RP i Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (z 1950 roku), władze powinny zapewnić mediom realizację "wolności poruszania się, wolności słowa, wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne".

W dodatku, "absolutny, generalny zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę, z rozporządzenia Rady Ministrów jest szerszy i wykracza poza granice wynikające z rozporządzenia prezydenckiego", bo prezydent wskazywał na "oznaczone miejsca, obiekty i obszary i czas ustalony".

Anna Rakowska-Trela podkreśla, że nie mając dostępu do informacji poufnych nie jest w stanie ocenić, czy spełnione zostały konstytucyjne przesłanki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (sytuacja szczególnego zagrożenia, w której zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające) oraz stanu wyjątkowego (zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego).

Mogła natomiast ocenić zgodność z Konstytucją (oraz Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) wprowadzonych na mocy stanu wyjątkowego ograniczeń wolności mediów, wolności słowa i prawa obywateli do informacji publicznej, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej, a także swobody pracy dziennikarskiej.

Autorka zwraca uwagę, że wolność mediów jest zgodnie z Konstytucją RP "normą podstawową o fundamentalnym znaczeniu", a jej ograniczanie musi spełniać pięć warunków. Tymczasem nie spełnia dwóch: konieczności i proporcjonalności.

Ekspertyza prof. Anny Rakowskiej-Treli została napisana na zamówienie OKO.press jako organizatora kampanii „Dziennikarze na granicy!”. W imieniu wszystkich 30 mediów ogólnopolskich uczestniczących w kampanii serdecznie dziękujemy! Publikując prawniczy wywód wprowadzamy wytłuszczenia i śródtytuły, które mają ułatwić śledzenie toku wywodu Autorki.

W ramach kampanii opublikowaliśmy już analizę prof. Ewy Łętowskiej i prof. Ryszarda Piotrowskiego:

*Prawniczka, adwokatka, samorządowiec, doktor habilitowana nauk prawnych, profesor na Uniwersytecie Łódzkim. Autorka wielu opinii i publikacji z zakresu prawa konstytucyjnego, w tym dotyczących wolności i praw człowieka, prawa wyborczego, konstytucyjnych organów państwa. Współpracuje z organizacjami międzynarodowymi, zajmującymi się konstytucjonalizmem na świecie.

Oto pełen tekst ekspertyzy Anny Rakowskiej-Treli

dr hab. Anna Rakowska-Trela, prof. UŁ Łódź

Katedra Prawa Konstytucyjnego

Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytetu Łódzkiego

OPINIA PRAWNA NA ZLECENIE OKO.PRESS

PRZEDMIOT ZLECENIA:

STAN FAKTYCZNY, PROPONOWANE ROZWIĄZANIA:

Dnia 2 września Prezydent RP wydał rozporządzenie w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego (Dz.U. poz. 1612). Rozporządzenie to zawiera 7 punktów, w których wymienione są wprowadzone rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Niektóre z nich mogą ingerować w wolność prasy i innych środków społecznego przekazu, wolności słowa, prawo dostępu do informacji, a tym samym swobodę pracy dziennikarzy. Są to:

1. zakaz przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym (§ 2 pkt 4);

2. zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech określonych miejsc, obiektów lub obszarów, położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym (§2 pkt 5);

3. ograniczenie dostępu do informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji (§2 pkt 7).

Tego samego dnia Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego (Dz.U. poz. 1613), w którym określiła zakres wprowadzenia i stosowania ustalonych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ograniczeń wolności i praw, w tym ustaliła:

1. zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę (§ 1 ust. 1 pkt 4);

2. zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech miejsc, obiektów lub obszarów obejmujących infrastrukturę graniczną, również w przypadku, gdy miejsca te, obiekty lub obszary stanowią tło dla wizerunku funkcjonariusza Straży Granicznej lub Policji oraz żołnierza Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ((§ 1 ust. 1 pkt 5);

3. ograniczenie dostępu do informacji publicznej przez odmowę udostępnienia w sposób określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 oraz z 2021 r. poz. 1598) informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji (§ 1 ust. 1 pkt 6).

Wzorce kontroli:

(1) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej:

Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 14. Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu

Art. 31 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Art. 53 ust. 1. Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

Art. 54 ust. 1. Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

Art. 61 ust. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

ust. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

(2) Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U.1993.61.284)

Art. 10. 1. Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych.

2. Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.

Zgodność proponowanych rozwiązań z omówionymi wzorcami konstytucyjnymi -odpowiedź na postawione przez Zlecającego pytania

W niniejszej opinii opiniująca nie przeprowadzi ogólnej oceny zgodności z Konstytucją RP rozporządzenia Prezydenta RP w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na części terytorium państwa nie tylko dlatego, że tego zagadnienia nie dotyczyło pytanie Zlecającego, ale także dlatego, że opiniującej brakuje wystarczającej wiedzy z zakresu polityki wewnętrznej i zagranicznej oraz sytuacji na wschodniej granicy Rzeczypospolitej (która często ma charakter poufny), by ocenić, czy w istocie zostały spełnione konstytucyjne przesłanki ogólne wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (sytuacja szczególnego zagrożenia, w której zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, art. 228 ust. 1 Konstytucji RP) oraz szczególne, usprawiedliwiające ogłoszenie stanu wyjątkowego (zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego).

Wolność mediów jako norma podstawowa o fundamentalnym znaczeniu

Opiniująca dokona natomiast oceny wymienionych wcześniej ograniczeń wolności i praw, które dotykają sfery wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, wolności słowa i urzeczywistniania prawa obywateli do informacji publicznej, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej, a także swobody pracy dziennikarskiej.

Środki społecznego przekazu (prasa, media) pełnią we współczesnym demokratycznym społeczeństwie trzy zasadnicze, niezwykle istotne ustrojowo i społecznie funkcje:

• informacyjną - dostarczają informacji o funkcjonowaniu państwa jego organów i rozwoju,
• budowania opinii publicznej – dostarczają wiedzy, pozwalają opinii publicznej zapoznać się z faktami,
• kontrolną – gwarantują jawność i transparentność życia publicznego.

Wolność prasy i innych środków społecznego przekazu wyrażona jest w art. 14 Konstytucji RP, zawartym w rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym „Rzeczpospolita”. Takie usytuowanie wolności prasy wśród zasad ogólnych ustroju państwa, a więc norm podstawowych, wskazuje na

Jest to przede wszystkim norma prawa w znaczeniu przedmiotowym i wynika z niej w pierwszej kolejności nakaz respektowania przez państwo autonomicznego charakteru tej sfery życia społecznego (wyrok TK z 30 października 2006 r., P 10/06).

Jednocześnie TK podkreślał, że „zasada wolności prasy jest pochodną ogólnej wolności wypowiedzi deklarowanej w art. 54, stanowi szczególny w aspekcie przedmiotowym przejaw wolności słowa” (wyr. TK z 12.5.2008 r., SK 43/05, OTK-A 2008, Nr 4, poz. 57.

Na wolność słowa, mającą fundamentalne znaczenie dla wolności prasy oraz pracy dziennikarskiej, składają się trzy zasadnicze elementy: wolność wyrażania poglądów, wolność pozyskiwania informacji oraz wolność rozpowszechniania informacji. Wprowadzone mocą rozporządzeń wymienionych na wstępie ograniczenia wolności i praw, w tym w szczególności zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, zakaz utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech miejsc, obiektów lub obszarów wymieniowych w rozporządzeniu RM oraz ograniczenie dostępu do informacji publicznej uderzają przede wszystkim w wolność pozyskiwania informacji, a przez to – w rezultacie – także w wolność rozpowszechniania informacji oraz w wolność wyrażania poglądów.

Obniżają realizację głównie informacyjnej i kontrolnej funkcji mediów, ale także funkcji budowania opinii publicznej.

Wśród wzorców kontroli opiniująca wymieniła m.in. także art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiący, że „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

Pięć konstytucyjnych warunków koniecznych, by ograniczyć wolność mediów

Omawiane w niniejszej opinii wolności i prawa jako ograniczone na skutek regulacji przyjętych w rozporządzeniach z 2 września nie mają bowiem charakteru absolutnego. Tym niemniej dla ich limitacji konieczne jest spełnienie warunków dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc spełnienia pięciu warunków w nim przewidzianych, na które składają się jeden warunek formalny i cztery warunki materialne.

Nie ma wątpliwości, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym spełniona została przesłanka formalna, wymagająca ustawowej formy wprowadzenia ograniczeń – ograniczenia zostały wprowadzone wprawdzie mocą rozporządzeń, ale wydanych w oparciu o podstawę konstytucyjną (art. 228 ust. 2, 230 ust. 1).

Tym niemniej już w tym miejscu należy podkreślić, że

Rada Ministrów rozszerzyła zakaz z rozporządzenia Prezydenta. To niezgodne z Konstytucją z przyczyn formalnych

Prezydent RP w § 2 pkt 4 rozporządzenia wprowadził bowiem ograniczenie polegające na zakazie „przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym”. Rada Ministrów natomiast w § 1 ust. 1 pkt. 4 wprowadziła „zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę”.

Oczywiste jest, że absolutny, generalny zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę jest szerszy i wykracza poza granice wynikające z rozporządzenia prezydenckiego, a określone jako: zakaz przebywania w ustalonym czasie w oznaczonych miejscach, obiektach i obszarach położonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym.

Formułując ograniczenie wynikające z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia tak szeroko (generalnie – w odniesieniu do całego obszaru objętego stanem nadzwyczajnym i całej doby, nie zaś do oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów i czasu ustalonego) Rada Ministrów wyszła poza ramy określone w rozporządzeniu prezydenckim, a więc zakaz ten – jako wykraczający poza granice wyznaczone przez rozporządzenie mające umocowanie konstytucyjne – jest z przyczyn formalnych z Konstytucją RP niezgodny.

Cztery warunki (materialne), które trzeba spełnić zakazując wolności mediów

Celem dalszej analizy należy jednak jeszcze wymienić cztery wspominane warunki materialne, na które składają się:

1. cel, któremu ograniczenie winno służyć; Konstytucja wymienia wśród tych celów: bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, bądź ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
2. TK kolejne warunki wiąże z wystąpieniem zasady proporcjonalności, na którą składają się trzy elementy (zob. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98):

• przydatność - nakazuje zastanowić się, czy regulacja może skutecznie zapewnić realizację zakładanych celów,
• konieczność – ocena, czy regulacja jest rzeczywiście niezbędna dla realizacji tychże celów,
• proporcjonalność w wąskim znaczeniu - podkreśla, że waga interesu, któremu ma służyć zastosowanie wprowadzanych ograniczeń ustawowych musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które mają być chronione. Warto też podnieść za J. Zakolską, że powinno się dążyć do „optymalizacji obu tych dóbr, mieszczących się w regułach wyznaczanych przez zasadę proporcjonalności” (J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 28). Ponadto, jak słusznie zauważył TK, „w procesie ustanawiania norm reglamentujących określone prawo lub wolność winien on (prawodawca - przyp. A. R.–T.) uwzględnić konsekwencje przyjętych standardów demokracji zarówno w płaszczyźnie materialnej jak i proceduralnej” (Wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98).

Celowość? OK. Ale niespełniony warunek konieczności i proporcjonalności

O ile należy założyć, że omawiane wprowadzone ograniczenia spełniają warunek celowości (służą zapewnieniu spokoju na obszarze objętym stanem wyjątkowym, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego), o tyle nie odpowiadają warunkom konieczności i proporcjonalności w wąskim znaczeniu.

Brak jest bowiem przesłanek wskazujących, że jedynie bezwzględne i absolutne zakazy przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech wymienionych w rozporządzeniu miejsc, obiektów lub obszarów, czy też bezwzględna kompetencja do odmowy udzielenia jakiejkolwiek informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji są konieczne dla osiągnięcia zakładanych przez Prezydenta RP i Radę Ministrów celów.

Wręcz przeciwnie: należy ocenić, że

Niezgodność z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

W uzupełnieniu warto nadto wskazać, że wprowadzone ograniczenia wolności i praw pozostają także w sprzeczności z zacytowanym wcześniej art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W wypracowanym w oparciu o ten przepis orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje, że wolna prasa jest instrumentem umożliwiającym swobodną debatę polityczną (publiczną), stanowiącą rdzeń koncepcji społeczeństwa demokratycznego (Lingens przeciwko Austrii 8.7.1986 r., skarga Nr 9815/82, A 42); „w systemie demokratycznym działania lub zaniechania rządu muszą być przedmiotem ścisłej kontroli nie tylko ze strony władzy ustawodawczej i sądów, ale również poddane kontroli prasy i opinii publicznej" (Castells przeciwko Hiszpanii 23.4.1992 r, A. 46); prasa pełni rolę „publicznego kontrolera” (Observer i Guardian przeciwko Wlk. Brytanii oraz Sunday Times przeciwko Wlk. Brytanii (nr.2), 26 listopada 1991r., A. 216 i 217).

W orzecznictwie tym wypracowano nadto trójelementowy test zgodności ingerencji z EKPC:

1. ograniczenie musi być przewidywane przez wcześniej istniejące i znane prawo krajowe,
2. ingerencji w swobodę dokonać można tylko wtedy, gdy służy ona ochronie zamkniętego katalogu celów wskazanych w art. 10 ust. 2,
3. ingerencja musi być konieczna w demokratycznym społeczeństwie.

Podobnie jak w przypadku oceny konstytucyjności wprowadzanych mocą wymienionych rozporządzeń ograniczeń, tak też w przypadku oceny ich zgodności ze standardami konwencyjnymi, należy ocenić, że służą one zapewnieniu w art. 10 ust 2 EKPC bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej, bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłócenia porządku lub przestępstwu, tym niemniej

WNIOSKI:

1. Absolutny, generalny zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę, wynikający z rozporządzenia RM jest szerszy i wykracza poza granice wynikające z rozporządzenia prezydenckiego. Formułując ograniczenie wynikające z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia tak szeroko (generalnie – w odniesieniu do całego obszaru objętego stanem nadzwyczajnym i całej doby, nie zaś do oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów i czasu ustalonego) Rada Ministrów wyszła poza ramy określone w rozporządzeniu prezydenckim, a więc zakaz ten – jako wykraczający poza granice wyznaczone przez rozporządzenie mające umocowanie konstytucyjne – jest z przyczyn formalnych z Konstytucją RP niezgodny;
2. Brak jest nadto przesłanek wskazujących, że jedynie bezwzględne i absolutne zakazy przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, utrwalania za pomocą środków technicznych wyglądu lub innych cech wymienionych w rozporządzeniu miejsc, obiektów lub obszarów, czy też bezwzględna kompetencja do odmowy udzielenia jakiejkolwiek informacji publicznej dotyczącej czynności prowadzonych na obszarze objętym stanem wyjątkowym w związku z ochroną granicy państwowej oraz zapobieganiem i przeciwdziałaniem nielegalnej migracji są konieczne dla osiągnięcia zakładanych przez Prezydenta RP i Radę Ministrów celów. Wręcz przeciwnie: należy ocenić, że konieczność zapewnienia konstytucyjnych: wolności poruszania się, wolności słowa, wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nakazuje Radzie Ministrów oraz Prezydentowi (stojącemu na straży przestrzegania Konstytucji, a więc w pewnym sensie także gwaranta wolności i praw człowieka) limitować wprowadzane ograniczenia i zakazy;
3. Wymienione ograniczenia nadto, mimo że służą zapewnieniu w art. 10 ust 2 EKPC bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej, bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłócenia porządku lub przestępstwu, tym niemniej ingerencje te, z uwagi na ich absolutny i bezwzględny charakter, nie są konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Jednocześnie naruszają one w istotnym stopniu wolność słowa, wolność mediów, prawo do informacji publicznej.

dr hab. Anna Rakowska Trela, prof. UŁ adwokat

9 września 2021 roku