RPO: "Kwarantanna i zakaz poruszania się sprzeczne z Konstytucją". Są do podważenia

"Zwalczanie epidemii COVID-19 wymaga niewątpliwie środków specjalnych, ale środki te muszą mieścić się w granicach prawa, w tym w granicach zakreślonych w Konstytucji RP regulujących prawa i wolności jednostki" - pisze Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do premiera z 27 marca 2020.

RPO z ubolewaniem przypomina, że władze nie zdecydowały się na wprowadzenie w Polsce jednego z przewidzianych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych. Choć zachodzą ku temu, w jego ocenie, wszelkie niezbędne przesłanki.

Zamiast tego 2 marca 2020 uchwaliły tzw. specustawę koronawirusową.

Kolejnym krokiem było wprowadzenie w Polsce stanu epidemii w drodze rozporządzeń Ministra Zdrowia - 13, 20, 24 i 25 marca. To wtedy usłyszeliśmy o zakazach przemieszczania się, obowiązkowej kwarantannie dla osób powracających z zagranicy czy maksymalnej liczbie uczestników mszy.

Są zatem sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym powinny być wydawane "przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Przy okazji łamane są podstawowe konstytucyjne prawa obywateli: wolność poruszania się i osobista.

Wadliwie uchwalone nakazy i zakazy będą mogły zostać przez obywateli skutecznie podważone - ostrzega Rzecznik. Nie wyklucza, że część poszkodowanych będzie domagać się odszkodowań.

"Nie kwestionuję wprowadzanych zakazów z punktu widzenia zwalczania epidemii COVID-19. Moim obowiązkiem jest jednak wskazanie, że powinno się to odbywać się w ramach porządku prawnego, do przestrzegania którego zobowiązani są nie tylko obywatele, lecz przedstawiciele władzy" - komentuje RPO.

- punktuje Rzecznik.

Nielegalny zakaz przemieszczania się

Ograniczenia w przemieszczaniu się w związku z wprowadzeniem w Polsce stanu epidemii pierwotnie wprowadzono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 20 marca 2020. Ministerstwo w kolejnych dniach wprowadzało do niego poprawki. 24 marca 2020 dodało § 3a, w którym ustanowiono na obszarze RP ogólny zakaz przemieszczania się.

Do zakazu, obowiązującego między 25 marca a 11 kwietnia 2020 roku, wprowadzono nieliczne wyjątki, tj. wyjście po niezbędne zakupy, do lekarza, do pracy oraz w celu pomocy w walce z pandemią.

RPO ostrzega premiera: było to działanie bezprawne. Bo

Przepisy dają mu tylko prawo do czasowego ograniczania sposobu przemieszczania się. A nie nie przemieszczania się w ogóle.

Tym samym, jak wskazuje Bodnar, § 3a rozporządzenia został wydany z naruszeniem 46 ust. 4 ustawy z 2008 roku.

"W konsekwencji narusza on także art. 92 ust. 1 Konstytucji[...], zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania" - tłumaczy RPO.

Ale tak wydane rozporządzenie to nie tylko problem natury konstytucyjnej. Ta sama gwarancja zapisana jest bowiem w Protokole nr 4 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ratyfikowanej przez Polskę.

Zmiany i bez zmian

Problem prawny najwyraźniej dostrzegła także strona rządowa - być może dzięki zawiadomieniu RPO.

We wtorek 31 marca 2020 rząd przedstawił obywatelkom i obywatelom kolejną porcję ograniczeń w poruszaniu się na czas epidemii. Tym razem jednak nie wprowadzono ich na zasadzie korekty do rozporządzenia Ministra Zdrowia. Łukasz Szumowski tego samego dnia uchylił je.

Ministerstwo podkreśliło zarazem, że wszelkie decyzje i polecenia wydane do 1 kwietnia 2020 zachowują ważność.

Nową podstawę prawną dla obostrzeń wydała 31 marca 2020 już Rada Ministrów. Treść nowego rozporządzenia jest niemal identyczna, jak poprzedniego, pochodzącego od Ministra Zdrowia.

Ale, jak wynika z pisma RPO, zmiana organu wydającego rozporządzenie niewiele tu zmienia.

"Znamienne jest także i to, że nie tylko minister właściwy do spraw zdrowia, ale również i Rada Ministrów nie jest upoważniona do wprowadzania zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej" - pisze Bodnar.

Uprawnienia Rady Ministrów w tej materii precyzuje art. 46a oraz 47b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych z 2008 roku. Wynika z niej, że Rada Ministrów, podobnie jak Minister Zdrowia, może wprowadzić nakaz określonego sposobu poruszania się, ale już nie zakaz poruszania się w ogóle.

Kto decyduje o kwarantannie?

Podmiana rozporządzenia Ministra Zdrowia na rozporządzenie Rady Ministrów usuwa zarazem inną wątpliwość RPO - tę dotyczącą obowiązku kwarantanny.

Jak podkreślił w swoim piśmie Bodnar odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, to nie tylko ograniczenie konstytucyjnej wolności poruszania się po terytorium RP (art. 52 Konstytucji). Zredukowana zostaje także wolność osobista (art. 41 ust. 1 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 EKPCz).

Decyzję o tak poważnym zawężeniu konstytucyjnych praw obywateli ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych powierza wyłącznie Radzie Ministrów.

"Upoważnienia takiego nie ma, co nie powinno budzić wątpliwości, minister właściwy do spraw zdrowia" - wskazuje RPO. Także i w tej materii rozporządzenie ministra Szumowskiego z 20 marca wraz z późniejszymi poprawkami nie realizowało zatem przepisów ustawy i stanowiło pogwałcenie art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Obowiązujące od 1 kwietnia 2020 rozporządzenie Rady Ministrów w tej materii jest z polską Konstytucją zgodne. Nie zmienia to jednak faktu, że poprzedni, wadliwy dokument był w mocy między 20 a 31 marca, a wydane na jego podstawie decyzje mają zachować ważność.

"Opisany stan rzeczy może powodować, że [...] nie będzie możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności za wykroczenie osób, które nie przestrzegają tak ustanowionych zakazów i nakazów, chociaż taką odpowiedzialność niewątpliwie powinny ponieść. [...] Bo odpowiedzialność można ponosić tylko na podstawie prawidłowo wydanych przepisów" - ostrzegał RPO.

Na tym nie koniec potencjalnych problemów. Bodnar nie wyklucza, że część obywateli, która poniesie szkodę w wyniku zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, będzie chciała ubiegać się o odszkodowanie.

"Organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Działanie w tych granicach gwarantuje bowiem, że nakazy i zakazy pochodzące [...[ nie będą mogły zostać skutecznie podważone, a tym samym, że zostanie zrealizowany cel, któremu służą" - zaleca RPO.

Pięciu wiernych na kościół

Adam Bodnar zwrócił także uwagę na wprowadzane w rozporządzeniu czasowe ograniczenia "w sprawowaniu kultu religijnego w miejscach publicznych, w tym w budynkach i innych obiektach kultu religijnego".

Zarówno uchylone rozporządzenie Ministra Zdrowia, jak i nowe, Rady Ministrów, nakładają na instytucje religijne obowiązek zapewnienia, że do 11 kwietnia 2020 na terenie danej świątyni zbierze się nie więcej niż pięć osób. Włącznie z osobami sprawującymi obrządek. Po tej dacie maksymalna liczba osób ma wynieść 50.

RPO wskazuje, że takie ograniczenie wkracza w konstytucyjną sferę wolności religii (art. 53 ust. 1 Konstytucji). Taką wolność gwarantuje także art. 9 ust. 1 EKPCz.

"Wolność religii obejmuje wolność wyznawania religii według własnego wyboru lub przyjmowania religii oraz uzewnętrzniania religii indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawnianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie" - przypomina Bodnar.

Prawo to można ograniczyć tylko na drodze ustawy. Ale ograniczenia wolności uzewnętrzniania religii nie mogą mieć formy zakazu. Nie stosuje się do nich zatem wspomniany art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych.

- podkreślił RPO.

Takie niekonstytucyjne, zdaniem Bodnara, obostrzenia funkcjonują w Polsce nawet dłużej - po raz pierwszy pojawiły się jeszcze w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 13 marca.

Argumenty za uregulowaniem przez państwo funkcjonowania kościołów w czasie epidemii w połowie marca 2020 przytaczał w OKO.press Andrzej Sidorski.

Obowiązki członka Rady Europy

RPO przypominał też premierowi o obowiązkach, jakie w czasie pandemii ciążą na rządzących w związku z członkostwem w Radzie Europy.

"W świetle charakteru, zakresu oraz intensywności zarządzonych przez organy władzy publicznej ograniczeń, zachodzi potrzeba powiązania działań organów władzy publicznej z mechanizmem klauzuli derogacyjnej przewidzianej w art. 15 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka" - napisał Bodnar.

Art. 15 EKPCz mówi, że w wypadku niebezpieczeństwa publicznego zagrażającego życiu narodu, każde państwo członkowskie może podjąć środki uchylające zobowiązania Konwencji. Zakres uchyleń musi ściśle odpowiadać wymogom danej sytuacji, a kraje powinny "wyczerpująco poinformować" o nich Sekretarza Generalnego Rady Europy.

"Wprowadzone w Polsce środki motywowano szczególnymi, nadzwyczajnymi okolicznościami oraz wprowadzono na czas ograniczony. [...] Uważam, że Rząd RP powinien zwrócić się z odpowiednią notyfikacją do Sekretarza Generalnego Rady Europy, poinformować go o podjętych środkach, powodach i okresie ich zastosowania" - napisał Bodnar.

I wylicza: między 16 a 23 marca notyfikacje o prawnych obostrzeniach w związku COVID-19 przesłało SG szereg państw członkowskich Rady Europy. W tym Armenia, Estonia, Gruzja, Łotwa, Mołdowa i Rumunia.

Bodnar ostrzega, że przy braku odwołania się do mechanizmu derogacji, Polska ryzykuje postępowania przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. ETPCz może orzec, że Polska naruszyła prawa i wolności gwarantowane w Konwencji, jeśli uzna, że zastosowane środki były nieproporcjonalne.

W sytuacji, gdy zastosowane środki nie mieszczą się w klauzulach limitacyjnych. Pragnę równocześnie podkreślić, że zarówno ograniczania praw i wolności jednostki, jak i częściowe, jednocześnie czasowe zawieszenie niektórych z nich, z czym faktycznie mamy do czynienia aktualnie w Polsce, muszą spełniać kryterium proporcjonalności i ściśle odpowiadać wymogom sytuacji.