RPO: Sejmowa chwiejna większość nie ma prawa wyprowadzać Polski z Unii

O to, by zmienić prawo tak, by o obecności Polski w Unii Europejskiej nie decydowała zwykła, kupowana stanowiskami rządowymi większość sejmowa, politycy opozycji upominają się od dwóch miesięcy — kiedy rządząca większość znalazła się na kursie kolizyjnym z Unią.

Lider PO Donald Tusk zaproponował wręcz, by w tym celu zmienić konstytucję.

Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich, organu państwowego, do tego konstytucyjnego, ma jednak szczególne znaczenie, bo rządzący mają obowiązek na to odpowiedzieć, i to na piśmie (z podpisem).

Tuż przed Świętem Niepodległości RPO wezwał do zmiany prawa: prezydenta, premiera, marszałków Sejmu i Senatu (Senat nie tylko ocenia sejmowe ustawy, ale ma inicjatywę ustawodawczą). Napisał, że obecne przepisy są sprzeczne z Konstytucją. O tym, czy pozostawać w Unii, powinien decydować albo Sejm, ale kwalifikowaną większością głosów, albo wszyscy obywatele w referendum. Nie może być bowiem tak, że decyzja wyrażona w referendum z 2003 r. o przystąpieniu do Unii, może być zniweczona przez ustawę uchwaloną zwykłą większością głosów.

Oto komunikat jego Biura:

Jak wstępowaliśmy do Unii

"Polska jest członkiem Unii Europejskiej od 1 maja 2004 r. W referendum Polacy zdecydowaną większością głosów (77,45% za przy frekwencji 58,85%) opowiedzieli się za przystąpieniem do UE. Polska ratyfikowała traktat akcesyjny podpisany w Atenach 16 kwietnia 2003 r.

Dokonano tego na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. 11 maja 2005 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 18/04) uznał konstytucyjność przepisów traktatu akcesyjnego.

Ratyfikacja traktatu akcesyjnego nastąpiła z zastosowaniem w przewidzianym w art. 90 ust. 1 Konstytucji podwyższonych wymagań proceduralnych.

Procedura wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na tej podstawie może być przeprowadzona na dwa sposoby.

• Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację, uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy liczby senatorów.
• Wyrażenie zgody na ratyfikację w referendum ogólnokrajowym (art. 125 Konstytucji). Wyrażenie zgody w referendum zastępuje ustawę ratyfikacyjną i stanowi podstawę decyzji o ratyfikacji umowy międzynarodowej. Przystąpienie do UE odbyło się właśnie w tej wyjątkowo wymagającej procedurze.

Jakie mogą być konsekwencje wystąpienia Polski z UE

Członkostwo w UE jest źródłem wielu korzyści dla Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli. Z perspektywy RPO niezwykle ważne jest, że prawo Unii – zarówno prawo pierwotne, traktaty i mająca taką samą moc prawną Karta Praw Podstawowych UE, jak i prawo pochodne, stanowione przez organy i instytucje unijne – zawiera szerokie gwarancje praw i wolności obywateli polskich, będących jednocześnie obywatelami Unii.

Z tego względu RPO jako konstytucyjny organ stojący na straży praw i wolności człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji RP oraz innych aktach normatywnych, a więc określonych także w prawie UE, pragnie zwrócić uwagę, że wymagania proceduralne – przewidziane aktualnie w polskim prawie dla wypowiedzenia umowy międzynarodowej dotyczącej członkostwa Polski w Unii Europejskiej – są niezgodne z Konstytucją

Opuszczenie UE wiązałoby się m.in. z:

• utratą przez polskich obywateli statusu obywateli UE,
• utratą możliwości swobodnego podróżowania bez kontroli paszportowych (wystąpienie ze strefy Schengen),
• utratą możliwości swobodnego wyboru miejsca zamieszkania, pracy czy studiowania w państwach członkowskich.
• Polscy obywatele straciliby ochronę prawną wynikającą z możliwości powoływania się na Kartę Praw Podstawowych UE . Nie mogliby też już korzystać z podstawowych swobód jednolitego rynku europejskiego: przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Dotknęłoby to w pierwszym rzędzie przedsiębiorców, eksporterów i importerów, którzy musieliby się liczyć z przywróceniem na polskich granicach ceł i innych przeszkód w handlu z państwami unijnymi.

Po wystąpieniu z UE nie byłoby wielu korzyści finansowych budżetu unijnego, np. płatności bezpośrednich dla rolników czy środków z europejskich funduszy strukturalnych. Wydaje się, że ich utraty nie zrekompensowałoby zaprzestanie płacenia składki do budżetu UE.

Pewne jest jedynie to, że wystąpienie Polski z UE wiązałoby się z ogromną skalą zmian w sytuacji polskich obywateli. Dlatego należy zwrócić uwagę, że braki regulacji prawnej w zakresie ewentualnego wystąpienia z Unii wymagają zdecydowanie pilnej interwencji ustawodawczej.

Jaka jest dziś procedura wystąpienia Polski z UE

Reguluje ją art. 22a ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych. Stanowi on, że przedłożenie Prezydentowi RP projektu decyzji o wystąpieniu z UE jest dokonywane po uzyskaniu zgody wyrażonej w ustawie.

Nie przewiduje się zatem podwyższonych wymagań proceduralnych co do zgody na wystąpienie z UE. Oznacza to, że – w przeciwieństwie do wysokich wymagań wiążących się z przystąpieniem do UE – ustawodawca uznał, że zarówno dla przyjęcia ustawy wyrażającej zgodę na wystąpienie z UE, jak i dla przedłożenia Prezydentowi RP wniosku dotyczącego przedłużenia okresu, o którym mowa w art. 50 ust. 3 TUE, wystarczające będą zwykłe reguły stanowienia ustaw, czyli zwykła większość głosów w Sejmie.

Rozwiązanie to - zważywszy na wskazane wyżej niezwykle poważne konsekwencje dla praw i wolności człowieka i obywatela wiążące się z opuszczeniem UE - jest co najmniej niewystarczające. Nie docenia wagi członkostwa Polski w UE i z tych względów wymaga inicjatywy ustawodawczej.

Co trzeba by zmienić?

Ewentualna zgoda na decyzję o wystąpieniu z UE powinna być wyrażona w trybie kwalifikowanym - analogicznym do przewidzianego w art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji dla przyjęcia traktatu akcesyjnego przy wstępowaniu do Unii. Taki sam tryb powinien być przewidziany do zawarcia umowy, o której mowa w art. 50 ust. 2 TUE.

Tryb kwalifikowany powinien zatem obejmować bądź przyjęcie ustawy kwalifikowaną większością głosów, bądź – co z punktu widzenia poszanowania zasady suwerenności Narodu wydaje się rozwiązaniem najbardziej pożądanym – podjęcie decyzji w ogólnokrajowym referendum. O wyborze jednej z tych dróg powinien zdecydować Sejm w swej uchwale.

Art. 90 Konstytucji powinien być odczytywany w taki sposób, że wystąpienie z UE jest możliwe wyłącznie na podstawie tzw. "actus contrarius" - czyli aktu prawnego przyjętego w takiej samej procedurze, w jakiej nastąpiła ratyfikacja traktatu akcesyjnego. Takie rozumienie przepisów wynika z wykładni Konstytucji w świetle przepisów Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r., której Polska jest sygnatariuszem.

W tym kontekście art. 22a ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych - w zakresie w jakim nie przewiduje dla wystąpienia z UE takich wymogów uchwalenia ustawy wyrażającej na to zgodę, jakie zostały przewidziane w art. 90 ust. 2 Konstytucji dla ratyfikacji traktatu akcesyjnego - narusza polską ustawę zasadniczą.

Przepis ten dopuszcza bowiem, że decyzja Narodu wyrażona w formie referendum może być zniweczona przez ustawę uchwaloną zwykłą większością głosów. Z tego powodu jest on niezgodny nie tylko z art. 90 w związku z art. 125 Konstytucji, lecz z również z zasadą suwerenności Narodu, wyrażoną w art. 4 Konstytucji.

Do komunikatu Biura RPO dopięte są cztery oficjalne pisma: do prezydenta Dudy, premiera Morawieckiego, marszałkini Witek i marszałka Grodzkiego. Oni teraz powinni zlecić przygotowanie odpowiedzi.