Senat: Stan para-wyjątkowy przyjęty z poprawkami. Biuro Legislacyjne: Niezgodny z konstytucją

2 grudnia kończy się stan wyjątkowy, wprowadzony najpierw na miesiąc, potem na kolejne 60 dni. Od 2 września 2021 do 183 miejscowości na granicy polsko-białoruskiej nie mogą wjechać osoby, które nie mieszkają na tym terenie, w tym dziennikarze, medycy czy organizacje pomocowe. Wiadomo było, że PiS musi znaleźć sposób na przedłużenie zakazu wjazdu na ten teren, a kolejne przedłużenie stanu wyjątkowego nie jest już możliwe prawnie.

I znalazł - nowelę ustawy o ochronie granicy przyjął 17 listopada Sejm, dziś głosował nad nią Senat. Nowela zakłada, że w dowolnym momencie minister spraw wewnętrznych rozporządzeniem może wprowadzić zakaz wstępu na teren nadgraniczny. Ustawa - w wersji przyjętej przez Sejm - nie określała limitu czasowego takiego zakazu, za to zezwalała Straży Granicznej na użycie nowych środków przymusu bezpośredniego. W projekcie pojawia się też zapis o tym, że komendant SG może - w uzasadnionych przypadkach - wpuścić na teren zakazu dziennikarzy.

Gdy ustawa wpłynęła do Senatu, tamtejsze Biuro Legislacyjne zrecenzowało ją bardzo ostro - jako niezgodną z konstytucją (o tym dalej). Zastrzeżenia zgłosiły także organizacje pozarządowe oraz Rzecznik Praw Człowieka.

Senat chce wpuścić dziennikarzy do strefy

Mimo zgłoszonych zastrzeżeń 26 listopada Senat przyjął nowelizację ustawy - z poprawkami, zgłoszonymi podczas posiedzenia połączonych komisji. Są to m.in:

• wyłączenie dziennikarzy z zakazu pobytu w strefie nadgranicznej;
• ograniczenie obowiązywania nowego prawa do terenów stanu wyjątkowego z 2 września;
• minister i komendant SG mają obowiązek składania Sejmowi raportu raz na 30 dni z wykonania rozporządzenia;
• wyłączenie z zakazu pobytu w strefie nadgranicznej przedstawicieli organizacji pożytku publicznego;
• wykreślenie kary aresztu za nieuprawnione przebywanie w strefie (pozostawienie jedynie kary grzywny);
• rozszerzenie zakresu i kwot rekompensat dla przedsiębiorców z terenu objętego zakazem wstępu. Mają otrzymać 80 proc. średniego miesięcznego przychodu z wybranych trzech miesięcy sprzed wyprowadzenia strefy (nowela przyjęta przez Sejm określiła tę kwotę na poziomie 65 proc.);
• rekompensaty mają dostać również osoby zajmujące się transportem turystów, kulturą, rozrywką i rekreacją;
• zakazy i kary związane ze strefą mają obowiązywać przez trzy miesiące od przyjęcia nowelizacji;
• wykreślenie z ustawy z dnia 29 września 2021 roku o rekompensacie w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego zapisu mówiącego, że "rekompensata stanowi pomoc de minimis".

Senat odrzucił m.in.

• poprawkę senatora Burego o tym, by zakaz wstępu na teren przygraniczny był ograniczony czasowo (60 dni), a jego przedłużenie musiał zatwierdzać Sejm, oraz by wydanie zakazu zawierało uzasadnienie (3 osoby za poprawką, 47 przeciw, 48 osób wstrzymało się od głosu);
• poprawkę senatora Burego o tym, by każdorazowo wprowadzając zakaz tworzyć komisję złożoną z przedstawicieli kół i klubów parlamentarnych, która jest na bieżąco informowana o sytuacji;
• poprawkę wykreślającą artykuły dotyczące zwiększenia katalogu środków przymusu bezpośredniego, jakie może stosować Straż Graniczna oraz te dotyczące mianowania nowych funkcjonariuszy.

Za przyjęciem nowelizacji ustawy bez żadnych poprawek głosował cały Klub PiS, senatorka niezależna Lidia Staroń oraz Józef Zając z Porozumienia Jarosława Gowina. Wniosek przepadł, Senat odrzucił go jednym głosem.

Ci sami senatorowie głosowali za przyjęciem noweli z poprawkami. W sumie "za" było 49 osób. Przeciwko zagłosowało 42 senatorów: 39 członków Klubu Koalicji Obywatelskiej, Michał Kamiński z PSL, niezrzeszony Stanisław Gawłowski i Gabriela Morawska-Stanecka z Lewicy.

Dwójka senatorów KO nie głosowała w ogóle - Barbara Borys-Damięcka i Kazimierz Kleina.

Ryszard Bober, Kazimierz Michał Ujazdowski i Jan Filip Libicki z PSL, a także niezależni Krzysztof Kwiatkowski i Wadim Tyszkiewicz wstrzymali się od głosu. Podobnie zdecydował Wojciech Konieczny z Koalicyjnego Klubu Parlamentarnego Lewicy oraz Jacek Bury z Polski 2050. W sumie wstrzymało się siedem osób.

Teraz Sejm musi zatwierdzić poprawki Senatu. A tego pewnie nie zrobi i ustawa przejdzie w niezmienionej wersji.

Antyludzka mowa byłej kandydatki na RPO

Z debaty, która odbyła się 25 listopada na uwagę zasługuje szokująca mowa byłej kandydatki PiS na RPO, senatorki Lidii Staroń. Staroń zaprezentowała pełen zestaw krzywdzących stereotypów i uprzedzeń, jakie wymyślono na temat uchodźców i migrantów. Roztoczyła wizję agresywnej grupy "nieasymilującej się" grupy obcych mężczyzn, którzy skrzywdzą polskie kobiety ("nasze córki").

"Z nagrań wynika, że są to ludzie niezwykle agresywni, którzy nie mają zamiaru stosować się do poleceń polskich służb. I nie chodzi o incydentalną o agresję, ale o skoordynowane ataki będące bezpośrednim zagrożeniem zdrowia naszych żołnierzy, strażników granicznych i policjantów. Skala jest masowa" - rozpaczała Staroń.

"Jak zabiorą wolność religijną lub obywatelską, bo poczują się urażeni, ze względu na poprawność nawet nic nie powiemy. Poczekać trzeba, aż któryś z nich postanowi zabrać życie" - ostrzegała.

Kilkakrotnie podkreślała, że nie mamy do czynienia z uchodźcami, a z "migrantami ekonomicznymi na wizach turystycznych". Mówiła też, że konwencja genewska nie obliguje Polski do wpuszczania "tych ludzi" na swoje terytorium.

"Nawet gdyby wśród tych osób znaleźliby się prawdziwi uchodźcy, na przykład Jezydzi, to i tak Polska nie ma bezwzględnego obowiązku ich przyjmować, wiedząc, że na terenie Białorusi nie toczy się żadna wojna" - stwierdziła chłodno senatorka.

"Doświadczenia państw zachodnich, które w 2015 roku przyjęły znacznej ilości migrantów i teraz borykają się z rosnącą falą przestępczości, problemów, obyczajowych i finansowych, każą skłonić do refleksji w temacie niekontrolowanego przyjmowania rzesz ludzi. Zwłaszcza z innych kręgów kulturowych. Ci ludzie się nie asymilują i nie zamierzają się stosować do naszych zwyczajów i norm kulturowych. Są bolesne doświadczenia Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii czy Szwecji. Kto będzie temu winien?" - wskazywała Staroń.

"Prawda jest taka, że ci, którzy najgłośniej krzyczą o wpuszczaniu rzesz ludzi pod auspicjami Łukaszenki w istocie niczym nie ryzykują. To nie opozycja poniesie odpowiedzialność i konsekwencje swoich działań.

Zakończyła stwierdzeniem, że Polska ma wręcz obowiązek bronić swojej "tożsamości kulturowej, tożsamości chrześcijańskiej". "To właśnie dzięki niej możemy dziś żyć w wolnym kraju, w którym nikogo, także uchodźców, się nie prześladuje, ale często pomaga" - stwierdziła Staroń.

Ostra opinia Biura Legislacyjnego Senatu

22 listopada Biuro Legislacyjne Senatu opublikowało opinię na temat projektu Sejmu. Opinia nie pozostawia suchej nitki na projekcie, szczególnie na jego zgodności z Konstytucją. Według ekspertów biura:

• niezgodny z konstytucja jest tryb pracy nad projektem, czyli przyjmowanie go w trybie pilnym - art. 123 Konstytucji zakazuje procedowania w trybie pilnym ustaw, które regulują „ustrój i właściwość władz publicznych”. Zdaniem autorów opinii projekt wprowadza takie regulacje;
• niezgodny z konstytucją jest zapis o możliwości wprowadzenia zakazu poruszania się po terytorium RP - "narusza istotę konstytucyjnej wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu" (art. 52) wyboru miejsca pobytu na określonym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Zakaz poruszania się po danym terenie jest nielimitowany: "w ten sposób przewidziany w tym przepisie środek stanowi nie tyle „ograniczenia” w rozumieniu art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, lecz nielimitowane czasowo „zakazy”: poruszania się po określonym obszarze Rzeczypospolitej Polskie; wyboru miejsca zamieszkania na określonym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej; wyboru miejsca pobytu na określonym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej;
• projekt uniemożliwia obywatelom, którzy nie mogą przebywać na terenie objętym ustawą, korzystanie z ich praw i wolności: wolności prasy, wolności zgromadzeń;
• naruszenie zakazu jest według projektu karane np. karą aresztu, co zdaniem ekspertów jest nieproporcjonalną do wykroczenia sankcją;
• niezgodny z konstytucją jest termin wejścia ustawy w życie - dzień po ogłoszeniu: "W świetle jego treści, skutków obowiązywania oraz penalizacji – należy uznać za naruszenie zasady odpowiedniej vacatio legis wywodzonej z art. 2 Konstytucji";
• niezgodny z konstytucją może być zapis o tym, że czas obowiązywania zakazów jest określony rozporządzeniem;
• rozporządzenie nie wskazuje żadnego limitu czasu obowiązywania zakazu, ani nie przewiduje żadnych ograniczeń jeżeli chodzi o przedłużenie tego czasu.

Piotr Magda, ekspert wystawiający opinię, podsumowuje: "Żadne poprawki do opiniowanej ustawy nie są w stanie zmienić jej negatywnej oceny prawnej. Abstrahując bowiem od wadliwego trybu uchwalenia opiniowanej ustawy, wymaga podkreślenia, że przewidziane przez nią naruszenie istoty konstytucyjnej wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu nie jest możliwe do zastosowania w okresie, w którym nie obowiązuje określony stan nadzwyczajny".

Całą opinię można znaleźć tutaj.

Ustawy do ustawy zgłosił także Rzecznik Praw Obywatelskich:

• Brak maksymalnego terminu możliwego zakazu przebywania w strefie nadgranicznej daje szefowi MSWIA całkowitą swobodę w ograniczeniu konstytucyjnej wolności przemieszczania się
• Wątpliwości budzi niewyłączenie z tego zakazu dziennikarzy [nieaktualna, gdyby Senat wprowadził poprawki, które postuluje komisja, a Sejm je utrzymał]. Prawo obywateli do rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej urzeczywistnia bowiem prasa, a nie służby informacyjne ministerstw czy umundurowanych formacji.

Cała opinia RPO tutaj.

Co jest w ustawie?

Projekt PiS (przyjęty przez Sejm, Senat wprowadził poprawki) przewiduje przede wszystkim dodanie nowych artykułów do ustawy o ochronie granicy państwowej. Pojawić ma się w niej zapis o możliwości wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej.

Z zakazu tego wyjęty ma być szereg osób, m.in. zamieszkujący strefę, wykonujący na jej terenie pracę zarobkową, prowadzący działalność gospodarczą, załatwiający sprawę w urzędzie. Treść tych kilku przepisów pokrywa się z obostrzeniami zawartymi w rozporządzeniach wprowadzających stan wyjątkowy na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego.

Znalazł się za to ponownie zapis mówiący, że w uzasadnionych przypadkach właściwy miejscowo komendant placówki Straży Granicznej może zezwolić na przebywanie pod pewnymi warunkami osób, które nie są ustawowo wyjęte spod zakazu. Tym razem nowością jest podkreślenie, że wyjątek taki dotyczyć ma „w szczególności dziennikarzy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe”.

Kluczowy w ustawie jest art. 12a. Pozwala wprowadzić zakaz przebywania „na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej stanowiącej granicę zewnętrzną w rozumieniu przepisów kodeksu granicznego Schengen”.

Można to odczytywać jako wyjście naprzeciw żądaniom dostępu do granicy wysuwanym przez środowiska dziennikarskie. W istocie jednak i w dotychczasowym stanie prawnym media mogły się ubiegać o wpuszczenie na teren strefy. I robiły to, ale bezskutecznie. Nadal decyzja o dopuszczeniu zależeć będzie od uznania miejscowego komendanta Straży Granicznej.

Podczas posiedzenia Sejmu posłowie pytali ministra Wąsika, na jakim konkretnie obszarze i na jak długo ma obowiązywać ten zakaz.

„Nie jesteśmy w stanie określić, na jaki czas minister spraw wewnętrznych będzie pewne rozwiązania wprowadzał. Nie wiemy też, na jakim terenie. Nie będziemy wróżyć z fusów” – przyznał Wąsik.

Ustawa odnosi się też do obecności dziennikarzy na granicy – w ramach wyjątku będą mogli przebywać na terenie objętym zakazem, ale decydować o tym ma komendant miejscowej placówki Straży Granicznej.

Nowelizacja wprowadza też zmiany dotyczące Straży Granicznej - m.in. górny limit wieku nowo przyjmowanych funkcjonariuszy SG, rozszerza też katalog środków przymusu bezpośredniego, których mogą używać funkcjonariusze SG o plecakowe miotacze substancji obezwładniających. Obecnie takich miotaczy może używać jedynie policja.

Mamy więc do czynienia z analogiczną sytuacją, w której rząd kreuje stan para-wyjątkowy.

Podstawowe różnice są następujące:

• stan wyjątkowy wprowadza rozporządzeniem prezydent (art. 230 ust. 1 konstytucji); stan para-wyjątkowy zarządza szef MSWiA;
• prezydent ma obowiązek przedstawienie rozporządzenia Sejmowi w ciągu 48 godzin od podpisania, a Sejm może je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 231 konstytucji); w przypadku stanu para-wyjątkowego brak kompetencji kontrolnych Sejmu;
• przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni (art. 230 ust.2 konstytucji); w przypadku stanu para-wyjątkowego szef MSWiA może dowolnie kształtować czas jego trwania, brak kompetencji kontrolnych Sejmu;
• w stanie para-wyjątkowym nie obowiązują również konstytucje ograniczenia takie jak zakazy zmiany ordynacji wyborczej, Konstytucji, czy organizacji wyborów w czasie trwania stanu nadzwyczajnego (art. 228).

Nowe przepisy wejdą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów regulujących służbę funkcjonariuszy SG, które wejdą w życie 1 stycznia 2022 roku.