Konkursy na dyrektorów w służbie cywilnej? Może, ale dopiero jak nowa władza wymieni kadry

„Trwa w tej chwili wymiana na najwyższych stanowiskach kierowniczych w służbie cywilnej. Według różnych szacunków wymieniono już nawet 1/3 obsady. Bez konkursów, na podstawie przepisów, które wprowadził PiS w 2016 roku. Jest to więc sytuacja podobna do tej z 2007 roku. Wtedy też koalicja PO-PSL przejmowała władzę po tym, jak PiS de facto zlikwidował służbę publiczną poprzez wprowadzenie Państwowego Zasobu Kadrowego. Najpierw więc posługując się PiS-owskimi przepisami, dokonała wymiany na kluczowych stanowiskach. A potem wprowadziła konkursy, ale dla nowych kandydatów i w dosyć ułomnej formie” – mówi OKO.press prof. Makowski, ekspert Fundacji Batorego i wykładowca SGH (cała rozmowa z nim w dalszej części tekstu).

Na zdjęciu: egzamin na urzędnika Służby Cywilnej, zdaje ponad 2 tys. osób. Hala Międzynarodowych Targów Poznańskich, 30 lipca 2005.

Bezpartyjni specjaliści

Idea służby cywilnej jest prosta: apolityczni, wysoko wykwalifikowani urzędnicy mają wykonywać pracę na rzecz państwa. Odpowiadają za przygotowanie oraz wdrażanie polityk publicznych, a także za dostarczanie niezbędnych usług publicznych. Awansują na podstawie jasnych zasad, a liderów wyłania się w publicznie ogłaszanych konkursach. Zarabiają mniej niż na rynku, ale rekompensuje się to im przewidywalnością drogi zawodowej. Nie grozi im redukcja albo zwolnienia grupowe. Najwyżej stracą/zmienią stanowisko – ale nie pracę.

Każda władza marzy o zatrudnieniu swoich

Problem z tym pomysłem jest taki, że wdraża się go w momencie, gdy jakaś administracja istnieje i pracuje. Nie ma nigdy momentu “zero”. Zawsze więc stanowiska zajmują ludzie, których nowa polityczna ekipa uważa za “niewłaściwych”. Stałym elementem nacisku na służbę cywilną jest też „zapotrzebowanie na stanowiska” dla ludzi aparatu partyjnego i osoby zasłużone w kampaniach wyborczych – piszą Jacek Kozłowski i Robert Sobiech.

Dlatego politycy, których apolityczna administracja ma wspierać, marzą o tym, by jednak mieć wpływ na obsadę najwyższych stanowisk. Żeby tak samo jak członków gabinetów politycznych można było mianować dyrektorów. Żeby to byli ludzie z takimi kompetencjami, jak to sobie wyobraża polityk, i do tego zaufani – a nie nieznane osoby wyłonione w konkursie na podstawie być może niezbyt dobrze przemyślanych kryteriów.

W Polsce przetestowano większość możliwych rozwiązań dotyczących obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej, z większym lub mniejszym wpływem polityków, Szefa Służby Cywilnej czy samych urzędników (zespoły rekrutacyjne).

W latach 1997-2019 mieliśmy jednocześnie:

• rozwiązanie polegające na konkursie ogólnym (ustawa z 1997 roku i państwowy zasób kadrowy PiS z 2006 roku – z tego zasobu PiS chciał budować administrację, a trafić tam było bardzo łatwo; o ile spełniało się polityczne kryteria);
• konkursy – publiczne ogłoszenia o wymaganiach, jakie kandydat ma spełniać i egzaminy na podstawie tych wymagań;
• powołanie na stanowisko bez szczególnych prawnie określonych wymogów, tzw. awans wewnętrzny możliwy do stanowiska wicedyrektora.

Jak kierowałam departamentem nie będąc dyrektorką

Ustawa o służbie cywilnej z 2009 roku zakładała konkursy, ale często wyglądały one na ustawione – bo w ogłoszeniach konkursowych pojawiały się wymagania, które spełnić mógł jeden konkretny kandydat. Stanowiła też, że co prawda dyrektor musiał być z konkursu i nie dawało się go łatwo odwołać, ale dzięki instytucji „pełniących obowiązki” można było powierzać kierowanie komórkami osobom bez konkursu. W ramach wspomnianego „awansu wewnętrznego”. Tyle że awansowany musiał należeć do służby cywilnej – nie można go było wziąć z ulicy.

Dyrektora nie było – a do ogłoszenia konkursu nie doszło. Z mojego punktu widzenia wyglądało to tak: roboty było tyle, że nie wiadomo było w co ręce włożyć. Na zorganizowanie konkursu nie było czasu, a i ministerstwu było dobrze z tą tymczasową sytuacją. W końcu zbliżały się wybory...

Kozłowski i Sobiech tłumaczą perspektywę decydentów:

• gdy politycy mieli przygotowanego kandydata na stanowisko, konkurs był oczywistą przeszkodą;
• a jeśli go nie mieli, to konkurs z ich punktu widzenia trwał zbyt długo (bo to jest cała procedura: najpierw nabór wniosków, analiza, przesłuchania kandydatów, a następnie rozpatrzenie ich odwołań).

PiS wielkie marzenie decydentów o swobodzie zatrudniania zrealizował 30 grudnia 2015 roku, zmieniając ustawę o służbie cywilnej. Wprowadziła ona przede wszystkim okres przejściowy na zwolnienie z wyższych stanowisk ludzi, którzy nowej władzy nie pasują (mnie to nie dotknęło – odeszłam wcześniej). Zniosła też wymagania dla tych stanowisk (np. trzech lat pracy w instytucji publicznej) i publiczne konkursowe nabory. O tym, że jakiś urząd szuka osoby na wysokie stanowisko, wiedzieli już teraz tylko znajomi królika.

Nominacje po konkursie, które cofnąć nie tak łatwo – zostały zastąpione powołaniami. Które odwołać można jednym ruchem. Paradoksalnie – na wysokich stanowiskach w administracji ochrona zatrudnienia stała się najsłabsza, a dyrektorzy stali się całkowicie zależni od woli politycznych zwierzchników.

Przychodzi córka leśniczego

Wbrew pozorom jednak władza nie zyskała większej swobody w doborze kadr. Skoro nie było jasnych zasad, wymagań kompetencji i publicznych naborów, trudniejsze stało się odmawianie “znajomym”, którzy mają “dobrego kandydata”. Po prostu PiS skasował sobie tę jedyną sensowną wymówkę na znane każdej władzy supozycje, by nie zatrudniać “córki leśniczego”.

Swoboda zatrudniania i zwalniania zwiększa opisany przez ekspertów nacisk aparatu partyjnego na dobrze płatne miejsca w administracji. W efekcie szefowie instytucji nie byli w stanie prowadzić sensownej polityki kadrowej – nie tylko wedle powszechnych zasad, ale nawet wedle swoich wyobrażeń.

Skutki tego ruchu opisała w OKO.press Anna Mierzyńska: dziś ministerstwa nie są w stanie odpowiedzieć na pytania dziennikarzy.

Dlaczego? Także dlatego, że biura prasowe albo biura komunikacji społecznej nie odpowiadają same, ale zasięgają informacji w komórkach merytorycznych. Na czele których stoją dziś osoby nie zawsze super wykwalifikowane, ale doskonale świadome, że wystarczy jeden błąd i stracą stanowisko. Nowa ekipa dopiero poznaje zakamarki urzędów, ocena błędów nie musi – w zasadzie nie może – być wyważona. To naturalne, że komórki merytoryczne nie spieszą się z odpowiedziami albo formułują odpowiedzi na podstawie istniejących dokumentów, choćby były bez sensu (co spotkało Annę Mierzyńską). Papier to papier – można się nim obronić.

„Trzeba dołożyć do tego i to, że po zmianie władzy wzrosło zapotrzebowanie na odpowiedzi ministerstw, a nowe obsady, mam wrażenie, nie do końca wiedzą i umieją informacje z instytucji wydobywać i przekazywać” – dodaje prof. Makowski. Potwierdza tym samym naszą intuicję, że opisany przez Mierzyńską problem ujawnia bardzo zły stan polskiej administracji centralnej.

Służba Cywilna obiecuje poprawę i nowe prawo

Niepokój urzędników wywołuje też fakt, że PiS-owski system powołań jest oczywiście sprzeczny z Konstytucją. Jej art. 60 stwierdza bowiem, że „obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”. A nie jest to możliwe, jeśli władza nie informuje, że są stanowiska do obsadzenia i na jakich zasadach można je objąć.

Teraz powstaje pytanie:

Czy ludzie, którzy za czasów PiS objęli stanowiska na podstawie naruszającej Konstytucję ustawy, powinni je utrzymać? Tylko że nowa władza obsadza stanowiska (powołuje na nie) wedle tych samych właśnie, PiS-owskich przepisów. Bo innych nie ma. Co będzie, jeśli uda się zmienić te przepisy i wprowadzić z powrotem konkursy? Konkursy dla wszystkich, czy tylko dla nowych kandydatów – z uznaniem “praw nabytych” już zatrudnionych?

RPO pyta premiera, rząd obiecuje zmianę

2 stycznia Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek zapytał premiera Tuska, co z naborami na wysokie stanowiska w służbie cywilnej. Powtórzył znane argumenty: PiS-owski system jest nie tylko przeciwskuteczny (z punktu widzenia interesu państwa), ale też niekonstytucyjny. 18 stycznia Wiąckowi odpowiedział szef Służby Cywilnej (od 2016 roku) Dobrosław Dowiat-Urbański:

“W najbliższym czasie zostaną przedstawione propozycje zmian w obszarach, które powinny zostać zreformowane w pierwszej kolejności. Propozycje te, opierając się w swej istocie na rozwiązaniach sprzed zmiany ustawy o służbie cywilnej z 2015 roku (w szczególności tych w zakresie obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej, pozycji ustrojowej Szefa Służby Cywilnej czy Rady Służby Cywilnej), mają dodatkowo uwzględniać wnioski z doświadczeń w obszarze zarządzania zasobami ludzkimi z ostatnich lat, w szczególności w obszarze godzenia życia zawodowego z prywatnym. Pozwoli to na wypracowanie optymalnych rozwiązań, będących odpowiedzią na aktualne wyzwania stojące przed służbą cywilną”.

Makowski: Obawiam się, że może to być powtórka ustawy z 2009 roku

Jest ryzyko, że to będzie powtórka z ustawy o służbie cywilnej z 2009. Przejmując w 2005 roku władzę, PiS stworzył Państwowy Zasób Kadrowy, w praktyce likwidując służbę cywilną. Tak, jak teraz, było to niekonstytucyjne. Nowa władza – PO-PSL – skorzystała w 2007 roku z tych przepisów. Wymieniła kadrę kierowniczą, a potem, w 2009 roku przywróciła te kulawe konkursy – mówi OKO.press prof. Grzegorz Makowski.

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Z bólem tego słucham. Ja aplikując na stanowisko radcy w służbie cywilnej, musiałam się nieźle obkuć, a komisja konkursowa dokumentnie mnie przepytała. Potem podobny konkurs przechodziłam do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. To nie było łatwe.

Bo takie konkursy też pewnie były. Ale były też konkursy nieprzejrzyste. Sporo wymagań ustawianych było pod konkretne osoby, więc kandydaci nie byli poważnie traktowani. Niech mi pani wierzy, to był kulawy system.

Minister administracji i cyfryzacji Michał Boni oraz wiceszef Służby Cywilnej Dagmir Długosz podejmowali próby reformy służby cywilnej, ale nic z tego nie wyszło. W 2015 roku przyszedł PiS i wprowadził ustawę kadrową – z systemem nominacji politycznych.

Teraz zaś w urzędach trwa wymiana kadr kierowniczych, z użyciem PiS-owskich przepisów. Według niektórych szacunków w miesiąc wymieniono już 1/3 stanowisk. Kiedy się ten walec przetoczy, to konkursy wrócą. Ale będą dotyczyły zatrudnianych już po tej zmianie.

To jednak troszkę się poprawi?

Myślę, że mimo wszystko się poprawi. Ale poczekajmy na te nowe przepisy o konkursach, później zobaczymy, jak to będzie wyglądało w praktyce.

Jestem sceptyczny, ale daję kredyt zaufania nowej władzy. Uważam, że konkursy to najbardziej uczciwa i transparentna metoda naboru na stanowiska w administracji. Tyle że przez niemal 30 lat nie wyszliśmy poza fazę eksperymentowania z konkursami. Kolejne ekipy albo konkursy likwidują, albo je wypaczają, albo omijają.

I nawet przestało mnie to dziwić. W USA system neutralnej politycznie administracji kształtował się od końca XIX wieku, a dopiero w latach 70. prezydent Carter to uporządkował. Nic nie wskazuje na to, żebyśmy byli szybsi i lepsi od Amerykanów w tej dyscyplinie.

Czyli czekamy do roku 2065?

A może i dłużej. My mamy gorszą kulturę organizacyjną i chore relacje między politykami i urzędnikami. Ministrowie traktują urzędy jak folwark i tak się tam zachowują. To jest głęboki problem kulturowy, a nie tylko ustrojowy czy legislacyjny.

Zatem co?

Mogę tylko powtórzyć propozycję z 2018 roku: stworzyć nowy państwowy zasób kadrowy, ale nie taki jak PiS. Pulę wykwalifikowanych urzędników, których nowy minister mógłby powoływać na stanowiska bez konkursów.

Bo teraz – wedle ustawy PiS-owskiej – minister wchodzi do resortu i sobie zatrudnia, kogo chce. Ma do tego pulę stanowisk do rozdania w gabinecie politycznym, co w tym systemie czyni je po prostu synekurami.

A wedle ustawy z 2009 roku minister przychodził do ministerstwa, a tam witało go kolegium dyrektorskie. Minister musiał się po prostu nauczyć, kto jest kim. Dowolnie mógł sobie zatrudniać ludzi do gabinetu politycznego. Ale jako że byli oni spoza administracji, często nie byli skuteczni. Nową osobę na stanowisko dyrektorskie mógł – teoretycznie – powołać w konkursie tylko w razie wakatu. Więc omijał ten system, jak mógł.

Propozycja zasobu kadrowego zakłada, że minister mógłby układać sobie ministerstwo, ale korzystając z kompetentnych, sprawdzonych urzędników. Mógłby ich przenosić i dawać nowe zadania – bez konkursu. Powstałby w ten sposób silny aparat umiejący przenosić wytyczne polityczne do administracji, do obszaru realizacji polityki publicznej.

To nie byłby Państwowy Zasób Kadrowy czasów pierwszego PiS, bo tamten zasób był właściwie listą, z której polityczni ministrowie mogli dowolnie dobierać sobie, ktokolwiek tam trafił. Wystarczyło mieć doktorat w jakiejkolwiek dyscyplinie, żeby znaleźć się w tym Zasobie. To było kompletnie bez sensu.

Nowy zasób mógłby obejmować wyłącznie absolwentów KSAP, funkcjonariuszy mianowanych, osoby mające ukończoną aplikację dyplomatyczno-konsularną i potwierdzone kompetencje kierownicze, a także osoby, które zdały specjalny egzamin, potwierdzając w ten sposób swoją wiedzę i umiejętności pracy w administracji publicznej. Zasób proponowany w projekcie funkcjonowałby więc w oparciu o przesłanki merytoryczne.

To by pomogło przeorganizować centrum rządu. Dziś minister ani jego polityczni zastępcy (bo sekretarze stanu są u nas politykami) nie są w stanie zajmować się polityką i równolegle tysiącem szczegółowych kwestii, którymi zajmuje się administracja. A w systemie ubezwłasnowolnionych albo bojących się odwołania dyrektorów – muszą to robić.

A jeśli pojedzie minister, to może nawet nie rozumieć, o czym mowa.

Zasób pozwalałby ministrom wybierać ludzi, którzy zrealizują polityczne wytyczne, ale będą naprawdę fachowi i będą wiedzieli, jak to zrobić stosując prawo i procedury. Odbudowanie średniego decyzyjnego szczebla jest bardzo potrzebne. Nie wierząc za bardzo w dobrze zorganizowane konkursy, stawiałbym raczej na dobrze zorganizowany zasób kadrowy. Prawdziwe konkursy to pieśń przyszłości.