Rząd zapowiada rewolucję w konsultacjach z obywatelami

Nowa ekipa rządowa w odpowiedzi na pytania OKO.press zobowiązuje się do stosowania nowoczesnych narzędzi partycypacji obywatelskich. Gdyby udało się jej tego zobowiązania dotrzymać, byłaby to kolosalna zmiana w sposobie podejmowania decyzji. Ale czy się uda?

Narady i panele obywatelskie to na szczeblu krajowym rozwiązania dotychczas praktycznie niestosowane i nieznane większości opinii publicznej. Więc mylą się nam zasady i pojęcia – projekty sądowe debatowane w gronie prawników albo medialne wśród osób związanych z telewizją uważa się za skonsultowane. Konsultacjami nazywane też bywają spotkania z ekspertami w ministerstwie.

Zapowiadane przez rząd zmiany oznaczałyby, że niebawem znajdziemy się w zupełnie nowej rzeczywistości. Ale na razie ekipa Donalda Tuska nadal wprowadza rewolucyjne zmiany, niczego z nikim nie konsultując – na przykład w sprawie prac domowych. Zaś projekt ustawy o sygnalistach, który ignorował dorobek społeczeństwa obywatelskiego, został właśnie w rządzie zatrzymany po ostrej interwencji organizacji pozarządowych.

Czy zatem władza wie, co obiecuje?

OKO.press zapytało 3 stycznia 2024 ministrę Agnieszkę Buczyńską o plany dotyczące partycypacji obywatelskiej. Buczyńska odpowiada za to w Kancelarii Premiera. Po niespełna trzech tygodniach otrzymaliśmy obszerną odpowiedź z Centrum Informacyjnego Rządu.

Co zrobicie? – zapytaliśmy ministrę Buczyńską

A w szczegółach:

• Jak będą organizowane konsultacje, o których mówi premier Tusk (np. dziś, 3 stycznia, w sprawie lasów). O jakich konkretnie narzędziach partycypacyjnych może być tu mowa?
• Czy / w jaki sposób zamierzenia te są koordynowane z Sejmem? Marszałek Hołownia dwukrotnie wspomniał o organizowaniu ogólnopolskiego obywatelskiego [AKTUALIZACJA: kiedy CIR przygotowywał odpowiedź, Hołownia oficjalnie zapowiedział zorganizowanie panelu obywatelskiego w sprawie organizacji mediów publicznych – red.]
• Czy/w jaki sposób tworzona jest lista tematów do obywatelskich debat/narad/wysłuchań/paneli?
• W sprawie zaś organizacji pozarządowych chcielibyśmy się dla Czytelników dowiedzieć, jak pani minister podchodzi do zasad finansowania organizacji pozarządowych. Co będzie z Narodowym Instytutem Wolności? (likwidacja? przebudowa?) Czy dotychczasowe programy dotacyjne będą weryfikowane? Czy będzie nowa strategia rozwoju sektora obywatelskiego?

Rząd: Wiemy i rozumiemy, co potrafią obywatele

„Planujemy zacieśnić współpracę z Sejmem oraz Senatem w obszarze dialogu i partycypacji. Zarówno władza ustawodawcza, jak i wykonawcza powinna być w ciągłym dialogu ze społeczeństwem, od którego otrzymała bardzo silny i jednoznaczny demokratyczny mandat do wprowadzania zmian” – napisało nam w odpowiedzi Centrum Informacyjne Rządu.

I dalej:

"Zdajemy sobie sprawę, że współpraca w tym obszarze będzie bardzo wymagająca i skomplikowana, ale zapewniamy o priorytetowym potraktowaniu tego tematu przez specjalnie do tego powołaną minister ds. społeczeństwa obywatelskiego Agnieszkę Buczyńską.

Lista tematów do obywatelskich debat/narad/wysłuchań/paneli będzie ustalana m.in. we współpracy z ciałami opiniodawczo-doradczymi przewodniczącej Komitetu do spraw Pożytku Publicznego, tj.:

• Radą Działalności Pożytku Publicznego
• i Radą Dialogu z Młodym Pokoleniem,
• jak i przedstawicielami ministerstw w ramach międzyresortowego Komitetu ds. Pożytku Publicznego.

W ciągu tygodnia od oficjalnego objęcia swojej funkcji minister Agnieszka Buczyńska:

• poleciła zorganizować spotkanie z reprezentantami największych polskich federacji organizacji pozarządowych,
• zleciła powstanie trzech zespołów eksperckich (w obszarach „wolontariatu”, „spraw partycypacji i dialogu obywatelskiego” oraz „uproszczeń prawnych” dla NGO),
• zadeklarowała otwarte i transparentne mechanizmy wyboru przedstawicieli sektora obywatelskiego do różnych ciał dialogu (np. Rada Narodowego Instytutu Wolności).

Znaczenie społeczeństwa obywatelskiego

„Zależy nam na tworzeniu przyjaznych rozwiązań dla sektora obywatelskiego, który wielokrotnie pokazał, jakie ma możliwości i oddziaływanie społeczne (wystarczy wspomnieć ogromny wkład w przeciwdziałanie skutkom COVID-19 czy wojny w Ukrainie i największego w Europie kryzysu migracyjnego)” – czytamy w odpowiedzi rządu.

"Widzimy także potrzebę nowych rozwiązań i przemyślanego inwestowania w ten sektor, dla dobra całego polskiego społeczeństwa. »Rozwiązania te będą projektowane, konsultowane i wdrażane z organizacjami i przez organizacje« – deklaruje minister Agnieszka Buczyńska.

O zakresie i procesie konsultacji w sprawie lasów będzie decydował podmiot je przeprowadzający, czyli Ministerstwo Klimatu i Środowiska.

Kolejnym przykładem zmiany podejścia do współpracy z organizacjami pozarządowymi jest spotkanie na temat prowadzenia konsultacji publicznych i opiniowania dokumentów rządowych [17 stycznia – red.], które odbyło się w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W wydarzeniu wzięła udział strona rządowa oraz przedstawiciele wybranych samorządów zawodowych. Planowane są także spotkania z przedstawicielami organizacji pozarządowych i zrzeszających biznes".

Co z Narodowym Instytutem Wolności?

"Narodowy Instytut Wolności-Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego to instytucja, która zakorzeniła się w systemie wsparcia społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. Za pośrednictwem NIW-CRSO udało się wesprzeć wiele cennych działań i inicjatyw, realizowanych przez polskie organizacje pozarządowe.

Niemniej jednak kontrowersje nt. działalności instytutu w ostatnich latach wymagają pogłębionej analizy i konkretnych decyzji" – czytamy w odpowiedziach rządu przysłanych OKO.press.

"Minister Agnieszka Buczyńska podjęła już konkretne działania związane z NIW-CRSO – zmieniła reprezentantów w radzie instytutu, mianując Michała Brauna nowym przewodniczącym rady oraz Piotra Steca członkiem rady.

Ponadto minister poleciła wstrzymanie procedury konkursowej Programu PROO, w ramach którego przekazywane są dotacje na rozwój instytucjonalny organizacji. Decyzja ta podyktowana była trwającymi procedurami sprawdzającymi działania instytutu. Aktualnie trwa nabór do nowej rady NIW.

Jednym z priorytetów minister Agnieszki Buczyńskiej jest zapewnienie transparentności procedur oraz niezależności w przyznawaniu środków dla organizacji pozarządowych. To wszystko służyć ma bezpiecznemu rozwojowi sektora pozarządowego w Polsce. Jednocześnie chcemy uspokoić wszystkie organizacje pozarządowe oczekujące na wyniki – będziemy działać możliwie jak najszybciej, aby nie wydłużać procesu rozstrzygnięcia konkursów" – pisze Centrum Informacyjne Rządu.

Jak to było do czasów PiS?

Tyle o planach rządu? A jak dziś wygląda rzeczywistość, co działo się przed 2015 roku i co się zmieniło w ciągu ostatnich ośmiu lat?

Do 2015 roku i przejęcia władzy przez Prawo i Sprawiedliwość mieliśmy wiele dobrych chęci, ale i świadomość, że praktyka administracji cały czas nie nadążała za rozwojem technologii i potrzeb społeczeństwa obywatelskiego. Przykładem jest sprawa ACTA – regulacji dotyczącej praw autorskich i sposobu korzystania z różnych treści w internecie z 2012 roku. Ówczesny rząd był przekonany, że wystarczy to przekonsultować z organizacjami zrzeszającymi twórców. Pominięto odbiorców treści – co wywołało masowe protesty i zmieniło sposób podejścia do konsultacji publicznych.

W wywołanej sprawą ACTA debacie ustalono, że przyzwoita regulacja:

• wymaga napisania najpierw założeń do projektu ustawy i wyposażenia ich w ocenę wpływu, czyli analizę, co chcemy zmienić i dlaczego;
• to powinno być konsultowane: uzgodnione między ministerstwami (uzgodnienia resortowe), organizacjami społecznymi (konsultacje społeczne) i organizacjami społecznymi oraz obywatelami (konsultacje publiczne);
• dopiero potem może powstać projekt ustawy i dużo bardziej szczegółowa analiza – zwana oceną skutków regulacji (OSR);
• to zaś powinno przejść podobną jak założenia drogę konsultacyjną;
• i owszem, to musi trwać – taki jest cywilizowany standard.

Konsultacje miały być prowadzone zgodnie z Siedmioma Zasadami Konsultacji. Przewidywały one m.in., że organizator konsultacji ma zadbać o to, by każdy zainteresowany dowiedział się, że dyskusja się odbywa (czyli że nie wystarczy informacji “wywiesić na BIP-ie"). Poza tym każdy biorący udział w konsultacjach powinien dowiedzieć się, co się stało z jego uwagami, a jeśli nie zostały uwzględnione, to dlaczego.

Wdrażanie tych zasad było trudne, bo administracja bała się wydłużania okresu konsultacji – ale żeby miały one sens, nie mogą trwać zaledwie kilka dni. Ludzie zabierający głos w debacie publicznej mają swoją pracę i obowiązki rodzinne, których nie mogą porzucić, bo władza domaga się ich opinii. Politycy zaś musieli się mierzyć z ryzykiem, że nie spełnią oczekiwań mediów, by decyzje zapadały “szybko i sprawnie”, w trakcie widowiskowych awantur w parlamencie.

PiS wie lepiej

Cały ten system Prawo i Sprawiedliwość wyrzuciło do kosza, wychodząc z założenia, że sam fakt posiadania parlamentarnej większości sprawia, że władza ma rację w każdej dziedzinie.

PiS przez osiem lat przyjmował zmiany prawa błyskawicznie, ścieżką poselską – czyli bez obowiązku konsultowania czegokolwiek z kimkolwiek. Albo metodą na „Trybunał Przyłębskiej”. Nie było też debaty w Sejmie, bo posłom opozycji sejmowa większość skracała czas na wypowiedź, zaś posłowie większości często nie wiedzieli nawet, czego debata dotyczy (podpisy pod rzekomo poselskimi projektami zbierane były in blanco).

Na ten dyktat społeczeństwo obywatelskie reagowało z użyciem narzędzi nowszych niż konsultacje: narad i paneli obywatelskich oraz wysłuchań publicznych. Narzędzia partycypacji obywatelskiej stosowane były i są nadal w wielu samorządach lokalnych.

Udało się więc wypracować całą paletę narzędzi, które angażują obywateli w proces legislacyjny, by prawo było lepsze i bardziej zrozumiałe.

Oprócz konsultacji mamy więc:

• Wysłuchania publiczne. To Proces, w którym każdy zainteresowany może się wypowiedzieć i przedstawić swoje stanowisko, ale w krótkim, z góry ustalonym czasie – i nie ma tu miejsca na polemiki między stronami.
• Narady obywatelskie. To spotkania zainteresowanych danym tematem obywateli, którzy razem z zaproszonymi ekspertami omawiają problem i podpowiadają rozwiązania. Praktycy partycypacji mówią, że większość z tych rozwiązań nie przychodzi do głowy administracji, gdyż administracja specjalizuje się przede wszystkim w prawie i procedurach – zaś na konkretach lepiej znają się obywatele.
• Panele obywatelskie. To pogłębione debaty, w których biorą udział obywatele wylosowani jako reprezentatywna grupa (wedle ścisłych reguł – tak jak do sondaży). Eksperci przekazują panelistom wiedzę i informacje, odpowiadają na pytania. To zabiera kilka dni. Następnie paneliści dyskutują ze sobą (w małych grupach, by każdy mógł zabrać głos). Poprawności procesu pilnują moderatorzy. Wypracowane w ten sposób rekomendacje pozwalają władzy na podejmowanie decyzji zgodnych z oczekiwaniem większości, ale z uwzględnieniem praw mniejszości.

Co z tego wnika? Że Koalicja 15 Października, jeśli chce postępować zgodnie z regułami partycypacji obywatelskich, nie może tylko przywrócić tylko stanu sprzed 2015 roku. Zwłaszcza że poprawienie, a nie tylko przywrócenie stanu konsultacji do poziomu sprzed ośmiu lat, jest jednym z warunków odblokowania Polsce pieniędzy z KPO. Plany rządu przekazane OKO.press mogą budzić optymizm. Pytanie, czy zostaną zrealizowane.