Służba cywilna w coraz głębszej zapaści. Bez niej państwo będzie z kartonu, nieważne kto będzie rządził

Oglądając w mediach „dyżurnych” polityków można odnieść wrażenie, że to właśnie oni w jakiś cudowny sposób sprawiają, że państwo działa, podatki zbierają się same, w komendach policji pracują tylko funkcjonariusze w mundurach, pozwolenia na realizację wielkich inwestycji i inne decyzje wydają automaty, a rządowe projekty ustaw i rządowe polityki – takie jak 500 plus – same się piszą, finansują i realizują.

Tymczasem, za garstką polityków brylujących w telewizji i na Twitterze stoi armia urzędników, którzy niemal niewidoczni robią całą czarną robotę – piszą projekty programów i strategii rządowych, projekty ustaw, dokumenty, a później zapisane w nich pomysły realizują lub co najmniej koordynują.

Problem w tym, że służba cywilna pogrąża się w kryzysie, do którego dodatkowo przyczyniła się m.in. niekonstytucyjna nowelizacja ustawy o służbie cywilnej w 2015 roku. Pierwsza ustawa kadrowa rządu Zjednoczonej Prawicy pozwalała z dnia na dzień zwolnić wszystkich urzędników zajmujących najwyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zniosła całkowicie konkursowy nabór na te stanowiska i obniżyła wymogi kompetencyjne.

Jeśli po kolejnych wyborach miałoby dojść do zmiany władzy, to już w tym momencie powinna się w debacie publicznej pojawić propozycja kompleksowej reformy służby cywilnej. W innym wypadku czeka nas dalsza degradacja służby, a to zagraża sprawnej realizacji zadań państwa – bez względu na to, kto będzie rządził.

Tekst powstał na podstawie analizy forumIdei Fundacji im. Stefana Batorego: „Dla państwa i obywateli. Diagnoza i propozycje reformy służby cywilnej”, autorstwa Grzegorza Makowskiego

Nasz urzędnik zły...

O tym, że Konstytucja obowiązuje i zawiera jakieś istotne treści, zwykle przypominamy sobie wtedy, gdy jest łamana. Podobnie urzędnicy: pojawiają się w naszej świadomości zwykle w nie najszczęśliwszych okolicznościach, gdy ten czy ów zostanie aresztowany za korupcję lub podejmie jakąś mniej lub bardziej bezmyślną decyzję.

Dysproporcja między potoczną opinią na temat państwa a wiedzą, czym ono jest w rzeczywistości, jest ogromna. Nie ma lepszego przykładu niż przypadek służby cywilnej właśnie. W 2011 roku, w badaniach poświęconych wizerunkowi służby cywilnej, 60 proc. dorosłych Polaków stwierdziło, że w ogóle nie zetknęło się z tym pojęciem. Dla 46 proc. pierwszym skojarzeniem z tym pojęciem było po prostu słowo „urzędnik”.

Te liczby pokazują, z jakim trudem do świadomości społecznej przebija się informacja o tym, czym jest służba cywilna. I jak niewielka jest świadomość jej ogromnego znaczenia dla codziennego funkcjonowania państwa i każdego z nas. Nie sądzę, że wynik ten byłby znacząco różny, gdybyśmy dziś powtórzyli te badania. Tym bardziej że negatywne stereotypy na temat służby cywilnej, czy ogólnie urzędników nieustannie i z lubością wzmacniają politycy różnych opcji.

Swego czasu premier Donald Tusk określał urzędników mianem „dżungli”. Jarosław Kaczyński natomiast utyskiwał na „wiecznych urzędników”, przypisując im jako grupie zawodowej złą wolę i na równi z sędziami obarczał winą za „imposybilizm”.

Problemy służby cywilnej są naszymi problemami

Ale stereotyp złego, kosztownego, skorumpowanego urzędnika, który nic nie robi, to nie jedyny ani nawet nie największy kłopot służby cywilnej. Wskazuje on jedynie na głębsze problemy, na które jako obywatele powinniśmy być bardziej wyczuleni. Służba cywilna pogrąża się w kryzysie. A to istotnie zagraża sprawnej realizacji zadań państwa. Weźmy na przykład niedoszły zakup śmigłowców dla wojska, który ugrzązł nie tylko z powodów politycznych, ale też dlatego, że w Ministerstwie Obrony Narodowej brakuje wykwalifikowanych urzędników, którzy potrafiliby zorganizować tak skomplikowany przetarg. W lutym 2019 roku niemałe rozbawienie środowiska prawniczego wzbudziło ogłoszenie MON-u o naborze specjalisty od przetargów, z pensją nieco ponad 3 tys. Ale to śmiech przez łzy.

Ten rok wyborczy daje być może ostatnią szansę, żeby zreformować tę newralgiczną część administracji publicznej.

Skok na służbę

Służba cywilna to blisko 120 tys. urzędników obsługujących prawie 2,5 tys. różnych instytucji zaliczanych do administracji rządowej. W dużym uproszczeniu, służba cywilna to pracownicy i urzędnicy ministerstw, urzędów wojewódzkich, izb skarbowych, komend policji i rozmaitych urzędów państwowych takich jak Główny Urząd Statystyczny, Biuro Nasiennictwa Leśnego, czy Wyższy Urząd Górniczy. Jednocześnie, jak wynika ze sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za rok 2017, ten tak zwany korpus służby cywilnej to zaledwie jedna czwarta całej administracji rządowej. I to jest pierwsza bolączka, o której należy wspomnieć.

Służba cywilna, choć przez konstytucję umieszczona w roli głównego wykonawcy zadań państwa, dzieli tę funkcję z innymi rodzajami formacji urzędniczych. Równolegle bowiem do przepisów ustawy o służbie cywilnej obowiązuje kilkanaście innych aktów prawnych kreujących odmienne standardy pracy urzędników i funkcjonowania całych instytucji – wspomnijmy choćby Zakład Ubezpieczeń Społecznych, czy Narodowy Fundusz Zdrowia. Są to standardy niższe i niegwarantujące realizacji podstawowych wartości służby cywilnej, które są zapisane we wspomnianym art. 153 konstytucji.

Inny problem służby cywilnej to zmienność prawa. Od chwili, gdy w 1996 roku przyjęto pierwszą ustawę o służbie cywilnej, do dziś uchwalono jeszcze trzy inne. A do tego co najmniej trzy istotne nowelizacje i wiele pomniejszych. Jeśli więc rozłożyć tę zmianę na poszczególne kadencje sejmu, to okaże się, że po niemal każdych wyborach, każda kolejna większość sejmowa, mówiąc kolokwialnie, robiła skok na służbę cywilną. Skok jest tu określeniem tym bardziej adekwatnym, ponieważ każda z tych zmian więcej wspólnego miała z próbą poddania urzędników większej kontroli politycznej, niż chęcią faktycznej reformy i usprawnienia funkcjonowania służby cywilnej.

Marnowanie potencjału

Problem trzeci, ściśle powiązany z dwoma poprzednimi, to głębokie dysfunkcje organizacji i zarządzania służbą cywilną. Wielu urzędników pracujących w służbie cywilnej to osoby wysoko wykwalifikowane i doświadczone. Ich potencjał jest jednak marnowany nie tylko przez niepohamowane dążenie do upartyjnienia służby, ale też przez ogólnie złą organizację ich pracy. Składa się na to między innymi:

• brak kultury zarządzania przez cele i zadania;
• zmora „resortowości” (poszczególne urzędy objęte służbą cywilną mają gigantyczne problemy ze współpracą i koordynacją działań);
• brak efektywnego systemu szkoleń;
• demotywujący, sztywny, archaiczny system wynagrodzeń niepowiązany z efektami pracy, za to obciążony uznaniowo przyznawanymi nagrodami;
• niskie wynagrodzenia (średnie wynagrodzenie w służbie cywilnej to zaledwie 5,5 tys. brutto).

Kto zarządza służbą?

Nad tym wszystkim unosi się jeszcze problem rozmycia odpowiedzialności za zarządzanie służbą cywilną. Zgodnie z konstytucją zwierzchnikiem służby cywilnej jest premier. Jednak osobą zarządzającą bezpośrednio służbą cywilną jest Szef Służby Cywilnej. To jednak tylko teoria.

Szef Służby Cywilnej nie ma bowiem ani wystarczająco silnej pozycji, ani nawet odpowiednich narzędzi, żeby swoje zarządcze funkcje wypełniać.

Dodatkowo w sytuacji, po zmianach ustawy o służbie cywilnej w 2015 roku najwyższe stanowiska od dyrektorów generalnych, po dyrektorów departamentów są obsadzane bez konkursu, czy jakiegokolwiek otwartego naboru, a wyłącznie z klucza politycznego. Przez to Szef Służby Cywilnej tym bardziej nie ma wpływu na to, co dzieje się na jego podwórku.

Czy ktoś jeszcze chce być urzędnikiem?

Stąd też nie powinno nas dziwić, że liczba kandydatów do pracy w służbie cywilnej w 2017 spadła trzykrotnie w stosunku do stanu z roku 2013. W 2017 roku po raz pierwszy od dekad spadła też liczba urzędników mianowanych. Oznacza to, że zmniejsza się nie tylko zainteresowanie pracą w służbie cywilnej, ale też, że odpływają z niej osoby najbardziej doświadczone. Z drugiej strony, obserwujemy efekty upartyjnienia wynikający ze zmian wprowadzanych przez obóz zjednoczonej prawicy.

Uchwalona w 2015 roku nowelizacja ustawy o służbie cywilnej, była pierwszą kadrową ustawą tego rządu. Pozwalała ona z dnia na dzień zwolnić wszystkich urzędników zajmujących najwyższe stanowiska w służbie cywilnej. Zniosła całkowicie konkursowy nabór na te stanowiska i obniżyła wymogi kompetencyjne.

Bez reformy służba cywilna będzie podlegać dalszej degradacji. Będzie narastać zjawisko negatywnej selekcji pracowników. Coraz gorzej wykwalifikowane osoby, bez zachęt, bez możliwości rozwoju, przekonane o tym, że o ich awansie decyduje przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) lojalność partyjna, a nie kompetencje, będą popełniać co raz więcej błędów, których ofiarami będziemy my wszyscy. Będzie pogarszać się jakość prawa i wszelkiego rodzaju innych decyzji publicznych (programów, strategii, planów). Będzie się też pogarszać jakość i dostęp do usług publicznych, za dostarczenie których odpowiedzialna jest służba cywilna. Odczujemy to wszyscy.

Obecny stan służby cywilnej urąga praworządności

Co więc z tym wszystkim zrobić? Jeśli spojrzeć szerzej na historię służby cywilnej w Polsce, to okaże się, że przerabialiśmy już właściwie każdy wariant. Od utworzenia służby cywilnej, przez jej likwidację, reaktywację, aż po okrajanie i dziurawienie. A służba cywilna dziś, tak samo jak przez ostatnie 25 lat, wciąż nie jest systemem.

Zakładając, że po kolejnych wyborach służba cywilna nie zostanie całkowicie zlikwidowana, co oznaczałoby pełny powrót do nomenklatury rodem z PRL, rysują się następujące scenariusze. Jeśli ponownie wygra obóz zjednoczonej prawicy, nie zmieni się prawdopodobnie nic. Jeśli jednak wygra dzisiejsza opozycja stanie ona przed wyzwaniem – jak zreformować służbę cywilną, żeby ostatecznie jej nie zabić.

Wymiana kadr, czyli dalej to samo

Czy nam się to podoba, czy nie, pierwszą rzeczą, którą ewentualny opozycyjny rząd będzie chciał zrobić to wymiana kadr. Można to poniekąd zrozumieć, zwłaszcza w sytuacji, gdy wielu urzędników obecnie zajmujących najwyższe stanowiska objęło je na mocy niekonstytucyjnych przepisów. Pojawi się chęć pójścia „na ostro”. To znaczy, użycia istniejących, niekonstytucyjnych przepisów, które stworzył obóz zjednoczonej prawicy i po prostu wymiany zaraz po wyborach wszystkich nominatów z poprzedniego rozdania na własnych. A potem ewentualnie pojawią się jakieś dalsze plany reformy.

Ten scenariusz już był przerabiany. Po wyborach w 2007 roku koalicja PO-PSL, bazując wówczas na niekonstytucyjnych przepisach ustaw o służbie cywilnej i o Państwowym Zasobie Kadrowym uchwalonych wcześniej przez PiS, dokonała wymiany kard. Potem, w 2008 roku, uchwalono kolejną ustawę o służbie cywilnej. Taki scenariusz byłby jednak równie niepraworządny, co obecne rozwiązania.

Ustawa kadrowa mogłaby zwiększyć lukę kadrową

Nieco bardziej eleganckim rozwiązaniem byłoby przyjęcie zaraz po wyborach (notabene wzorem obozu zjednoczonej prawicy) tzw. ustawy kadrowej. Mogłaby to być nowelizacja istniejącej ustawy o służbie cywilnej, która z jednej strony pozwalałaby na weryfikację kompetencji i ewentualne zwolnienie urzędników, którzy objęli swoje stanowiska wyłącznie na podstawie partyjnej nominacji. Ustawa mogłaby bowiem przywracać też otwarty konkursowy nabór i tworzyć możliwość pozostania w służbie cywilnej każdemu, kto podszedłby do konkursu – także osobom, które weszły do służby cywilnej w okresie rządów zjednoczonej prawicy.

Z pewnością duża część osób zrezygnowałaby i nie podeszła do konkursów. Z kolei same procedury konkursowe są czasochłonne, zatrudnienie nowych osób mogłoby trwać za długo, destabilizując funkcjonowanie ministerstw i innych instytucji rządowych.

Co dalej? Politycy powinni powiedzieć już teraz

Oba wspomniane ruchy mają jeszcze jedną, wspólną wadę. Niezależnie od intencji i sposobu przeprowadzenia, zostaną odebrane jako kolejny zakręt na spirali zawłaszczania państwa. Kiedyś skok na służbę cywilną robili oni, a teraz robimy my. Tak to zostanie odebrane przez opinię publiczną. Natomiast z punktu widzenia urzędników, nawet jeśli nie odczytają oni tego w ten sposób, nie będzie to żadna zachęta, żeby w służbie cywilnej pozostać i się rozwijać, mając świadomość, że za kolejne cztery lata dojdziemy do kolejnego zakrętu.

Jeśli po kolejnych wyborach miałoby dojść do zmiany władzy, to już w tym momencie powinna się w debacie publicznej pojawić propozycja kompleksowej reformy służby cywilnej.

• Najlepiej, gdyby była ona rozciągnięta w czasie (a nie przyjęta ukradkiem w noc sylwestrową jak ustawa z 2015 roku) i żeby stwarzała możliwość współtworzenia jej samym urzędnikom, a nie była przeciw nim.
• Dobrze byłoby też, gdyby zmierzała w kierunku wzmocnienia tradycyjnych, a zarazem uniwersalnych cech każdego systemu służby cywilnej, takich jak neutralność polityczna i profesjonalizm.
• Powinna zostać przedstawiona propozycja poprawy zarządzania w służbie cywilnej i podniesienia poziomu wynagrodzeń.
• Niezbędne jest też otwarcie służby cywilnej na otoczenie społeczne – organizacje pozarządowe, ekspertów, środowiska akademickie i danie im możliwości współtworzenia polityk publicznych wspólnie z urzędnikami. Bardziej otwarta i dobrze zorganizowana służba cywilna to także większa transparentność i silniejsze społeczne zaufanie do państwa.

Tylko przedstawienie w ramach kampanii wyborczej perspektywy kompleksowej reformy daje szanse, że kolejna wymiana kadr w służbie cywilnej, która z pewnością się dokona, nie zrujnuje ostatecznie reputacji tej instytucji i nie doprowadzi do jej ostatecznej zapaści kadrowej i organizacyjnej.