Specbubel mieszkaniowy, czyli dużo, tanio i bez ładu. Pewne jest tylko to ostatnie

Zamiast realnego wsparcia dla gmin w budowie dostępnych mieszkań, otrzymujemy specustawę - kadłubowe rozwiązanie, które nie tylko gmatwa procedury, ale stanowi też realne zagrożenie dla jakości życia Polek i Polaków. Likwiduje bowiem już i tak niewystarczające bezpieczniki chroniące przed suburbanizacją, chaosem i degradacją środowiska.

Specustawę rządową ocenia dla OKO.press Hanna Szukalska, architektka i dziennikarka architektoniczna.

Planowanie przestrzenne to złożony system wymagający ostrożności i ogromnej wiedzy - jest jak operacja na mózgu - jeden fałszywy krok i konsekwencje są druzgocące.

"Lex Deweloper", czyli co to jest specustawa mieszkaniowa

Celem ogłoszonego 2 lata temu Narodowego Programu Mieszkaniowego jest budowa 2,5 mln mieszkań do 2030 roku. Dzięki temu z kraju na 3. miejscu w Europie jeśli chodzi o przeludnienie mieszkań, mamy znaleźć się w unijnej średniej.

Realizacja tego ambitnego planu, poprzedzona mizernym postępem budowy mieszkań w ramach programu Mieszkanie plus, skłoniła rząd PiS do pracy nad nowymi rozwiązaniami prawnymi mającymi uczynić ten plan realistycznym.

Specustawa mieszkaniowa (właściwa nazwa: Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych) ma powstać w błyskawicznym tempie - stojący na czele odpowiedzialnego za projekt Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju (MIR) Jerzy Kwieciński zapowiedział w lutym 2018 roku, że wejdzie ona w życie w I połowie tego roku.

Aktualizacja: przegłosowany projekt opisaliśmy tutaj.

1000 uwag do projektu

W połowie marca opublikowano projekt ustawy przygotowanej przez specjalną grupę roboczą i przesłano do konsultacji publicznych - 260 instytucji nadesłało ponad tysiąc uwag.

Na projekt ustawy spadł deszcz krytyki ze strony planistów, władz samorządowych i aktywistów miejskich. Kongres Ruchów Miejskich opublikował nawet stanowisko wzywające rząd do zaprzestania prac nad ustawą.

Kongres wytknął rządowi wprowadzanie korupcjogennych regulacji, wzmacnianie chaosu przestrzennego i rozlewania się miast na przedmieścia, proponowanie wywłaszczeń, omijanie prawa, ale przede wszystkim - brak realizacji podstawowego celu, jakim powinno być wspieranie budownictwa dla osób o niższych dochodach. Zarzucono też projektowi pomijanie strony społecznej w procesie planowania przestrzennego.

Podobnego zdania jest również Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, który wnosi o wycofanie się z planowanych rozwiązań. W przygotowanym przez komitet stanowisku, oprócz powtarzających się powszechnie zarzutów o pogłębianie chaosu przestrzennego czy naruszanie konstytucyjnych zasad subsydiarności poprzez ingerencję w kompetencje samorządów, czytamy również, że specustawa

Uwagi krytyczne napłynęły również z niespodziewanej strony - od Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Ministerstwa Spraw Zagranicznych. 27 kwietnia, podczas konferencji podsumowującej konsultacje, MIR zapowiedziało dalszą pracę i wprowadzenie części otrzymanych podczas konsultacji uwag.

Ale czy specustawa w tej formie w ogóle ma sens? Jakie będą konsekwencje wprowadzenia specustawy dla przestrzeni polskich miast i wsi? Spróbujemy to przeanalizować krok po kroku.

Po co ministerstwu specustawa

Problem głodu mieszkaniowego jest palący. W Polsce, według różnych szacunków, brakuje od 1,5 do 3,5 mln mieszkań. Dotyka to szczególnie osób mniej zarabiających (MIR szacuje, że problem ten ma 40 proc. społeczeństwa).

Rząd nie planuje jednak przeznaczyć większych publicznych pieniędzy na budownictwo mieszkaniowe, szuka natomiast rozwiązań pozwalających zbudować je tanio i rękami deweloperów, co ma zwiększyć podaż mieszkań i obniżyć ich cenę.

Logika co najmniej ryzykowna, ponieważ

- czynników jest zdecydowanie więcej: od sytuacji ekonomicznej, stanu rynku pracy, adekwatnego rozmieszczenia mieszkań w regionach, po zachowania deweloperów.

“W ciągu najbliższych 12 lat będziemy mogli dużym wysiłkiem sfinansować zbudowanie 200, może 250 tysięcy mieszkań” - mówił prezes BGK Nieruchomości, głównej instytucji bankowej realizującej program. “Natomiast to, co robimy, jest po to, by przetrzeć szlaki, pokazać prywatnym inwestorom, że tu jest biznes, że można na tym zarobić pieniądze".

Budowę tanich mieszkań MIR planuje więc pobudzić uwalniając pod zabudowę tańsze grunty i upraszczając procedury uzyskiwania pozwoleń na budowę. Minister Kwieciński w imię zasady czas to pieniądz chce "przyspieszyć proces budowy mieszkań w Polsce i usunąć bariery biurokratyczne".

Czym są owe bariery dla MIR? W świetle istniejących przepisów, aby zbudować cokolwiek w gminie, inwestycja musi być

• zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego planem miejscowym);
• a dla terenów nimi nieobjętych, należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (zwaną wuzetką).

Tworzenie lub modyfikowanie planów miejscowych trwa kilka lat i to ograniczenie MIR planuje znieść wprowadzając dla inwestycji mieszkaniowych nową formę prawną - decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która umożliwia uzyskanie pozwolenia na realizację budynków niezgodnych z planami miejscowymi, a na terenach bez tych planów, bez uzyskiwania wuzetki.

Brzmi logicznie? Dla skupionych na realizacji planu budowy milionów mieszkań urzędników MIR i marzących o prostszych procedurach deweloperach - z pewnością.

Specustawa vs demokracja

Problem jednak w tym, że czas, o który urzędnicy chcą skrócić procedury biurokratyczne, nie jest wymysłem mającym utrudniać życie inwestorów - jest on potrzebny na konieczne uzgodnienia z dziesiątkami instytucji, które określają i opiniują m.in. zasady ochrony środowiska, zabytków, zdrowia, możliwe gabaryty i przeznaczenie zabudowy, bezpieczeństwo pożarowe.

Bez tych uzgodnień trudno oszacować np. czy projektowana zabudowa mieszkaniowa nie znajduje się zbyt blisko uciążliwego zakładu przemysłowego, czy nie jest zbyt wysoka lub intensywna, lub czy nie doprowadzi do wycięcia w pień cennego starodrzewu.

Czas jest również potrzebny, aby umożliwić wypowiedzenie się mieszkańcom i grupom lokalnym - ten wymóg w procedurze przygotowania planu miejscowego sprawia, że jest niepozbawionym wad, ale

(np drodze szybkiego ruchu w pobliżu ulubionego parku). Specustawa odbiera te prawa.

Co ciekawe, przenosi również odpowiedzialność za uzyskanie tych wszystkich opinii na inwestorów, którzy mają je dostarczyć jako załączniki do wniosku o decyzję lokalizacyjną.

Skrócenie procedur może więc okazać się iluzoryczne - skoro opinie będą po stronie inwestora, to nie wlicza się czasu ich uzyskania do okresu oczekiwania na zgodę urzędową. Podobne wątpliwości wysunęło nawet Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pisząc że

Z drugiej jednak strony, organ wydający decyzję o lokalizacji zamierzenia mieszkaniowego nie będzie zobowiązany do uwzględnienia tych opinii, co zdejmuje z inwestorów obowiązek uzyskania decyzji pozytywnych, a więc skraca czas o negocjacje czy dostosowywanie swoich projektów do wymogów poszczególnych instytucji.

Kontrowersje wywołał również pomysł nadania wojewodom kompetencji do wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych (obecnie uzyskiwanie niezbędnych pozwoleń realizowane jest na poziomie samorządowym).

Z tego pomysłu MIR już się wycofuje, jednak propozycja przeniesienia prawa do decydowania o sposobie zabudowy gminy na szczebel wojewódzki, a więc powiązany z rządem, jest symptomatyczna - można podejrzewać, że twórcy specustawy nie wierzyli w poparcie swojego projektu na szczeblu samorządowym i sterowaniem woleli zająć się z góry.

Specustawa vs przyroda

Bulwersujące, zwłaszcza w kontekście problemu rozlewania się miast, jest traktowanie działek rolnych jako rezerwy tanich gruntów pod zabudowę. W uzasadnieniu projektu specustawy czytamy, że dzięki złagodzeniu ochrony gruntów rolnych "nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast będą mogły być zabudowywane i zagospodarowywane na cele mieszkaniowe".

Taka postawa wręcz zadziwia ignorancją po kolejnym roku, gdy dusiliśmy się w smogu generowanym przez piece domów zlokalizowanych zbyt daleko od miejskich sieci centralnego ogrzewania i wdychaliśmy spaliny samochodów, którymi Polki i Polacy zmuszeni są dojeżdżać codziennie z przedmieść.

Zagrożona zieleń

Zresztą ekologia i nasze zdrowie nie są najwyraźniej istotne dla urzędników MIR - projekt specustawy nie wykazuje szczególnej troski o zieleń i drzewa -

Ma ją podejmować wojewoda po uzgodnieniu z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Ci ostatni będą mieć 2 tygodnie na decyzję i jeśli w tym czasie nie zdążą się wypowiedzieć, usunięcie drzew zostanie uznane za uzgodnione.

W świetle obecnych przepisów zgodę na wycinkę podejmuje właśnie wójt, burmistrz lub prezydent, ale ma na to 2,5 raza więcej czasu, który jest potrzebny na sprawdzenie wartości ekologicznej i kulturowej drzewostanu czy obecności gatunków chronionych oraz analizę propozycji nasadzeń rekompensujących stratę. Gdy uzgodnienia z odrębnymi instytucjami (np. zajmującymi się ochroną zagrożonych gatunków) okazują się konieczne, procedura może potrwać miesiące.

Dla twórców specustawy to najwyraźniej niepotrzebna strata czasu, a przecież taka zmiana prawa jest wysoce niepokojąca - jaki jest rezultat liberalizacji zapisów chroniących zieleń pokazała ostatnia rzeź drzew za sprawą Lex Szyszko.

3 kilometry do szkoły

Oprócz upraszczania procedur i uwalniania działek, MIR promuje specustawę jako drogę do ucywilizowania budownictwa wielorodzinnego poprzez wprowadzenie standardów dla zabudowy mieszkaniowej. Idea słuszna, natomiast konkretne propozycje są już nie tylko niewystarczające - są nieprzemyślane i niekonsekwentne:

• 3 kilometry do szkoły czy parku oznaczają około godzinę marszu dla zdrowej, dorosłej osoby, a dla dziecka i osoby starszej mogą być po prostu nie do pokonania (w okresie transformacji wylano z kąpielą dobre normatywy, które nakazywały lokalizację szkoły, przedszkola czy sklepu w odległości nie większej niż 5 minut spacerem);
• ograniczenie wysokości budynku do 3 kondygnacji w małych i 4 kondygnacji w średnich miastach, ale gdy w promieniu 3 kilometrów znajduje się wyższy budynek to budynki teoretycznie mogą być nawet wieżowcami, gdyby ktoś już wcześniej w miasteczku taki wybudował;
• natomiast przymusowe wywłaszczenia dla zapewnienia odpowiedniej infrastruktury - w świetle potencjalnego realizowania budynków mieszkaniowych w oderwaniu od dokumentów planistycznych gminy - sprawiają, że nikt nie zna dnia i godziny, gdy przez jego działkę przebiegnie trasa elektryczna czy wodociąg.

"A jezioro damy tu", czyli projekt pisany na kolanie

Wprowadzenie standardów sprawia więc raczej wrażenie listka figowego mającego ukryć wady specustawy, niż rozwiązania mającego poprawić los mieszkańców.

W kontekście opisanych wyżej problemów i niejasności, bardziej oczywiste stają się ostre słowa krytyki skierowane pod adresem MIR. Specustawie zarzuca się zwiększanie chaosu urbanistycznego i rozlewania się miast, ograniczenia kompetencji władz samorządowych, niezgodność z przepisami unijnymi czy wreszcie - dawanie zielonego światła dla inwestycji realizowanych w zbyt dużej odległości od obiektów szkolnych, terenów zieleni czy przystanków komunikacji miejskiej.

Absurdalność sytuacji niepokojąco przypomina skarykaturowany przez Bareję w "Poszukiwany, poszukiwana" proces podejmowania decyzji o budowie osiedla przez nierozgarniętego partyjnego dyrektora:

Fragment z filmu Stanisława Barei "Poszukiwany, poszukiwana"

Konsultacje fasadowe

Podczas zorganizowanej 27 kwietnia 2018 konferencji podsumowującej wyniki konsultacji specustawy ogłoszono, że "zgoda na realizację inwestycji mieszkaniowej będzie zależała od gminy – nie od wojewody. Na etapie wniosku inwestora trzeba będzie przedstawić koncepcję inwestycji – założenia urbanistyczne".

Stronę społeczną (reprezentujące mieszkańców stowarzyszenia i ruchy miejskie) zapewniono, że wprowadzony zostanie obowiązek konsultacji społecznych. Obecna na konferencji architektka, urbanistka i aktywistka miejska Sylwia Widzisz-Pronobis nie wierzy w zapewnienia prezentującego poprawki wiceministra inwestycji Artura Sobonia.

"Wstępne poprawki mają dać stronie społecznej poczucie, że wywalczyła zwiększenie swojej roli w procesie inwestycyjnym" - mówi nam Widzisz-Pronobis. - "Jest to jednak poprawa pozorna, bo nie idzie za nią wydłużenie czasu na procedury administracyjne. Procedury musiałyby się wydłużyć, żeby takie konsultacje mogły mieć sens. Nie jest to jednak na rękę twórcom specustawy, bo zgodnie z pierwotnymi założeniami czas trwania procedur jest podstawowym problemem inwestorów.

Podczas konferencji obiecano również wprowadzenie obowiązku zgodności objętych decyzją lokalizacyjną budynków mieszkaniowych ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy. To krok w dobrą stronę, ponieważ zwraca uwagę na potrzebę związania budownictwa ze strategią gminy.

Zapewnienia te nie brzmią jednak wiarygodnie, gdy przypomnimy sobie argumenty, na podstawie których twórcy specustawy zwolnili inwestycje mieszkaniowe z obowiązku zgodności z planami miejscowymi. W imię oszczędności czasu chciano bowiem ominąć przestarzałe dokumenty planistyczne, których zmiana zajmie lata. Ze zmianą studium jest podobnie.

Lektura zaprezentowanych podczas konferencji ogólnikowych slajdów zamiast uspokajać, że MIR z rozwagą podszedł do morza otrzymanych uwag, napawa niepokojem. Wycofano się z najbardziej krytykowanych zapisów specustawy i próbowano zbudować atmosferę, że wszystko będzie dobrze. Tymczasem w kontekście zbliżających się wyborów samorządowych można się raczej spodziewać nerwowych ruchów i prób szybkiego uchwalenia specustawy.

Planowanie przestrzenne wg MIR, czyli "jakoś to będzie"

Logika, którą posługuje się MIR, ignoruje złożoność problemu planowania przestrzennego i jest po prostu groźna. Planowanie przestrzenne to niezwykle złożony system wymagający ostrożności i ogromnej wiedzy - można porównać go do operacji na mózgu - jeden fałszywy krok i konsekwencje są druzgocące.

Można zaprzepaścić lata pracy poświęconej na tworzenie spójnej strategii rozwoju miasta i ochrony cennych obszarów, zabudować leśne pasy ochronne czy kliny napowietrzające chroniące miasta przed smogiem.

Urzędnicy MIR najwyraźniej nie zdają sobie sprawy ze stopnia skomplikowania tematyki, w której gmerają swoją specustawą, starają się więc wyjąć wycinek, który jest dla nich istotny (miliony mieszkań) i zrealizować go nie oglądając się na resztę.

Ten sam sposób myślenia kierował planistami niszczącymi w latach 70. będzińską starówkę wytyczając trasę do priorytetowej inwestycji - Huty Katowice, czy przepuszczającymi przez środek chorzowskiego rynku estakadę mającą na celu usprawnić komunikację samochodową pomiędzy Bytomiem a Katowicami.

Obie te inwestycje skutecznie zniszczyły najważniejsze przestrzenie publiczne tych miast w imię realizacji celu istotnego dla władz - bez analizy skutków ich działań w szerszym kontekście.

Kolejnym przykładem są rozsiane po całej Polsce osiedla z wielkiej płyty - często lokalizowane bez większego zamysłu, byle tylko osiągnąć założony przez partię plan walki z deprywacją mieszkaniową.

Złe zarządzanie i chaos? Więcej deregulacji!

Planowanie przestrzenne w Polsce bezwzględnie wymaga reformy - głośno mówią o tym planiści, akademicy, urzędnicy miejscy i aktywiści. Analiza NIK z 2017 roku podsumowuje jego podstawowe słabości: "Polska przestrzeń jest źle zarządzana, a chaos i brak ładu przestrzennego negatywnie wpływają na szeroko rozumianą jakość życia mieszkańców.

Skutki wadliwie zarządzanej przestrzeni to m.in.:

• niekontrolowana urbanizacja, lokowanie inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią,
• brak pełnej ochrony zabytków przyrody,
• dewastacja ładu przestrzennego
• oraz niska ocena atrakcyjności polskich miast dla inwestorów".

Można odnieść wrażenie, że podobna refleksja towarzyszyła również autorom ustawy z kierowanego przez ministra Kwiecińskiego resortu. Mając za cel wsparcie dla programu budowy niedrogich mieszkań w ramach projektu Mieszkanie Plus, zwracają uwagę na przestarzałe dokumenty planistyczne niedopasowane do potrzeb gmin, realizację zabudowy mieszkaniowej bez zapewnienia potrzebnej infrastruktury komunikacyjnej czy edukacyjnej oraz nieprzejrzysty proces uzyskiwania zgody na realizację inwestycji budowlanych.

Z dość słusznej diagnozy autorzy ustawy wyciągają jednak zaskakujące wnioski, że złotym środkiem jest uproszczenie procedur.

Zamiast narzędzi usprawniających system planowania przestrzennego, otrzymujemy kadłubowe rozwiązanie, które nie tylko gmatwa procedury, ale także stanowi realne zagrożenie dla jakości życia Polek i Polaków zabierając bezpieczniki chroniące przed suburbanizacją, chaosem i degradacją środowiska.

Czego potrzebujemy

Mamy więc dla MIR kilka pytań i wskazówek. Po pierwsze: kiedy rządzący odrobią zadanie domowe i dogłębnie zapoznają się z tematyką, nad którą pracują?

Polecamy w pierwszej kolejności analizę NIK i jej w zwięzły sposób przedstawione postulaty:

• zwiększenie znaczenia studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy - narzędzia wyznaczającego strategię rozwoju całej gminy - poprzez uczynienie z niego dokumentu prawa miejscowego (a więc obowiązkowej realizacji przez gminę jego zapisów),
• przyznanie priorytetu dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nad generującymi chaos przestrzenny decyzjami o warunkach zabudowy (wprowadzonymi jako tymczasowy środek do walki z impasem inwestycyjnym po anulowaniu przez rząd SLD uchwalonych w PRL miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego),
• powiązania ich ze studiami kierunków i rozwoju,
• a także uspójnienia wszystkich dokumentów planistycznych dotyczących rozwoju gmin oraz realne wzmocnienie pozycji mieszkańców i lokalnych społeczności w procesie uchwalania studiów i planów miejscowych.

Po drugie: jesteśmy ciekawi jak wyglądają prace nad kodeksem urbanistyczno-architektonicznym - dokumentem, z którym środowiska związane z planowaniem przestrzennym wiązały ogromne nadzieje w kontekście poprawy jakości systemu planowania.

Po trzecie: czy możemy wreszcie przyjąć, że upraszczanie procedur i deregulacja jest fatalnym pomysłem dla zagospodarowania przestrzennego.

Niewidzialna ręka rynku nie rozwiąże problemu

Potrzebujemy dobrych, spójnych regulacji, które będą chronić przed nadużyciami i zagwarantują prawo wszystkich zamieszkujących miasto osób, wspólnot, grup lokalnych, instytucji i podmiotów inwestycyjnych do współdecydowania o jego rozwoju.

Potrzebujemy władz, które pomyślą o interesie:

• rodziców zmuszonych do wożenia potomstwa przez pół miasta do przedszkola;
• osób starszych, które nie są w stanie dźwigać kilometrami zakupów;
• osób z niepełnosprawnością;
• zmęczonych ludzi, którzy po pracy chcą odpocząć w mieszkaniu, do którego z ośmiu metrów nie zagląda sąsiad;
• inwestorów szukających jasnych regulacji.
• I wszystkich nas łącznie, ponieważ wszyscy dusimy się od smogu produkowanego przez ruch kołowy i piece węglowe.

Wielkiego programu gonienia Zachodu w liczbie mieszkań nie da się zrealizować bezkosztowo, niewidzialna ręka rynku jeszcze nigdzie nie poradziła sobie z tym problemem, u nas również tak się nie stanie.