Sprawa Srebrnej. Zależność prokuratury od rządzących trzeba przerwać - prof. Rakowska-Trela

Pod koniec stycznia 2019 austriacki biznesmen Gerald Birgfellner złożył w prokuraturze zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez prezesa PiS Jarosława Kaczyńskiego - oszustwa przez odmowę zapłaty za zlecone przygotowania budowy wieżowca dla spółki Srebrna związanej z PiS.

Po trzech miesiącach - mimo upływu wszelkich terminów - nie ma decyzji prokuratury o wszczęciu lub odmowie wszczęcia śledztwa, za to Birgfellner został przesłuchany już sześciokrotnie, a przeciągająca postępowania prokurator Renata Śpiewak awansowała.

W ocenie prof. Anny Rakowskiej-Treli, konstytucjonalistki z Uniwersytetu Łódzkiego, brak działania prokurator w tej sprawie to przykład szerszego zjawiska - niemocy prokuratury po uzależnieniu jej od rządzących.

„Niezależność prokuratorów jest nie ich przywilejem, a gwarancją uczciwego, bezstronnego i efektywnego postępowania prokuratury. Prokuratorzy powinny mieć w każdej sytuacji nie tylko teoretyczną, ale także faktyczną możliwość nieskrępowanego oskarżania osób piastujących funkcje publiczne w razie podejrzenia popełnienia przez nie przestępstwa"– przypomina prof. dr hab. Anna Rakowska-Trela.

Tymczasem zamiast gwarancji niezależności, mamy dziś zamknięte koło. Prokurator służbowo, pod względem awansu i dyscyplinarnie zależy od Prokuratora Generalnego-Ministra Sprawiedliwości-polityka.

„Co zrobić, aby takich sytuacji uniknąć w przyszłości? Gdy tylko nadarzy się okazja, zastosować w Polsce standardy Rady Europy. Rozdzielić urząd Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości, ponieważ obecne rozwiązanie będzie złe niezależnie od tego, kto akurat będzie u władzy. Uniezależnić urząd Prokuratora Generalnego od polityków – poprzez odpowiednie ukształtowanie trybu powoływania, kompetencji, gwarancji niezależności.

I te regulacje, chociażby w ograniczonym zakresie, zawrzeć, tak jak chce Rada Europy, na najwyższym możliwym poziomie, czyli w Konstytucji. Niezależna, sprawna, apolityczna prokuratura jest jedną z najważniejszych gwarancji wolności i praw człowieka i jako taka nie powinna być w ustawie zasadniczej pominięta” - proponuje prof. Anna Rakowska-Trela.

Analiza prof. Anny Rakowskiej-Treli

Prokuratura tonie

Prokuratura jest jedną z instytucji państwa, która tonie. Jest wielu prokuratorów, którzy nie pozwalają się wciągnąć w wir, ale są i tacy, którzy w niego wpadli - z braku silnego kręgosłupa lub po prostu odwagi.

Jako szczególnie jaskrawy przykład niemocy prokuratury wobec zmian pogłębiających jej uzależnienie od rządzących jest przedłużające się postępowanie sprawdzające w sprawie zawiadomienia złożonego przez pełnomocników Geralda Birgfellnera (zwanego w publicznych mediach „austriackim przedsiębiorcą”), a dotyczące podejrzenia popełnienia przestępstwa przez prezesa PiS Jarosława Kaczyńskiego.

Po tygodniach wypełnionych kilkudziesięcioma godzinami przesłuchań zawiadamiającego, prokurator prowadząca nadal nie może podjąć decyzji co do wszczęcia śledztwa. Nie wezwała wezwała nawet w charakterze świadka osoby, przeciw której skierowane jest zawiadomienie, czyli Jarosława Kaczyńskiego.

Przedstawiciele prokuratury tłumaczą się, że jest to rezultatem wyjątkowego skomplikowania sprawy, zaś obserwatorzy i komentatorzy - że wynika to z osobistych interesów prokurator prowadzącej Renaty Śpiewak, która ostatnio awansowała do Prokuratury Okręgowej.

Kolejną przyczyną może być też strach - zwłaszcza przed konsekwencjami ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania. Prokurator zdaje sobie bowiem sprawę, co z wydanym przez nią postanowieniem o odmowie wszczęcia mógłby zrobić niezawisły sąd.

Brak działania prokurator Śpiewak jest po części konsekwencją upadku standardów dotyczących postępowania karnego. W ciągu ostatnich lat te standardy znikły z naszego systemu prawa. Konieczne będzie ich faktyczne przywrócenie.

Prokuratura w sprawie Birgfellnera nie realizuje celów postępowania karnego

Spójrzmy najpierw do przepisów, które regulują istotę, cele i przebieg postępowania przed organami ścigania, a więc do kodeksu postępowania karnego.

Kodeks ten w art. 2 stanowi, że jego przepisy mają na celu takie ukształtowanie postępowania karnego, aby m.in. przez trafne zastosowanie środków przewidzianych w prawie karnym oraz ujawnienie okoliczności sprzyjających popełnieniu przestępstwa, osiągnięte zostały zadania postępowania karnego.

Celem postępowania karnego jest nie tylko zwalczanie przestępstw, lecz również umacnianie poszanowania prawa i zasad współżycia społecznego, aby zostały uwzględnione prawnie chronione interesy pokrzywdzonego przy jednoczesnym poszanowaniu jego godności oraz aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w rozsądnym terminie.

Przepisy szczegółowe o postępowaniu przygotowawczym nakazują prokuratorowi, aby niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o przestępstwie, wydał postanowienie o wszczęciu bądź o odmowie wszczęcia śledztwa. Prokurator może też przeprowadzić tzw. czynności sprawdzające - w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienia.

Ten kodeksowy, trzydziestodniowy termin został przez prokurator prowadzącą postępowanie w sprawie Birgfellnera przekroczony. A zatem, prokuratura nie realizuje z celów wyrażonych w kodeksie postępowania karnego, nie umacnia poszanowania prawa, nie chroni interesów pokrzywdzonego, nie dba o to, by rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w rozsądnym terminie. Przepisy i standardy postępowania karnego nie stanowią w tym wypadku wytycznych dla prokuratury.

Nie wynika to z niedoskonałości kodeksu postępowania karnego, ale z całkowitego rozbrojenia przez obecną władzę systemu instytucjonalnych zabezpieczeń. Ten system, choć niedoskonały, miał strzec tego, aby postępowanie prokuratury w każdej sprawie zmierzało do realizacji celów kodeksu postępowania karnego. Niezależnie od tego, kto i jak sprawuje w Polsce władzę.

Nowa sytuacja prokuratorów

W marcu 2016 roku ponownie zespolono urzędy Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego. Wpłynęło to na sytuację prokuratorów - zmieniło ich sytuację zawodową oraz mogło wpłynąć na motywacje ich postępowania. Warto prześledzić tę kwestię z punktu widzenia podległości służbowej, ścieżki awansowej i odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów.

Rozważmy najpierw kwestię podległości służbowej. Prokuraturą, której częścią jest prokurator prowadząca postępowanie w sprawie Birgfellnera, kieruje Prokurator Generalny, który jest zarazem politykiem, Ministrem Sprawiedliwości. Wydaje on zarządzenia, wytyczne i polecenia wiążące wszystkich prokuratorów. Zwierzchnikiem prokuratorów jest też Prokurator Krajowy, czyli pierwszy zastępca Prokuratora Generalnego, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prokuratora Generalnego.

Odnośnie ścieżki awansu prokuratorów, prokurator Śpiewak - jak obecnie każdy prokurator - została powołana na stanowisko przez Prokuratora Generalnego na wniosek Prokuratora Krajowego, bez konieczności uzyskania pozytywnej opinii jakiegokolwiek kolegium prokuratury.

Jeśli chodzi o odpowiedzialność dyscyplinarną, Prokurator Generalny jest przełożonym dyscyplinarnym prokuratorów. Powołuje przewodniczącego i zastępcę przewodniczącego Sądu Dyscyplinarnego przy Prokuratorze Generalnym.

W razie niezadowolenia z ewentualnego rozstrzygnięcia tego sądu, prokuratorzy mogą się odwołać do drugiej instancji. W drugiej instancji sprawy dyscyplinarne rozstrzyga Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów Izby Dyscyplinarnej oraz jednego ławnika Sądu Najwyższego, powołanych przez upolitycznioną i zależną od Ministra Sprawiedliwości neo-KRS oraz przez Senat.

Warto dodać, że na zachowanie prokuratorów może wpływać też to, z jaką łatwością rzecznikom dyscyplinarnym związanym z obecną władzą przychodzi obwinianie sędziów o rzekome przewinienia dyscyplinarne. Nie wróży to dobrze prokuratorom.

Czy takie połączenie funkcji, kompetencji i decyzji w rękach jednego człowieka, jest w ogóle dopuszczalne? Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 marca 2007 r. (sygn. SK 54/06) wyraził słuszny pogląd, że mimo, iż prokuratura nie jest organem władzy sądowniczej, to wchodzi w skład organów ochrony prawnej. W postępowaniu przygotowawczym w procesie karnym prokuratorzy pełnią rolę quasi-jurysdykcyjną i w związku z tym muszą korzystać z atrybutu niezależności.

Te rozważania polskiego Trybunału Konstytucyjnego wpisują się w obowiązujące standardy międzynarodowe, formułowane chociażby w ramach Rady Europy. Zasadzają się one na przekonaniu, że misją prokuratorów jest zapewnianie przestrzegania reguł państwa prawa, w szczególności poprzez uczciwe, bezstronne i efektywne prowadzenie postępowań.

Prokuratorzy działają w interesie publicznym, a ich zadaniem jest strzeżenie wolności i praw człowieka. Niezależność i autonomia oskarżycieli publicznych są koniecznym warunkiem niezależności szeroko rozumianego sądownictwa. Tendencja do uniezależniania prokuratury, uwalniania jej od zewnętrznych nacisków powinna być wzmacniana, nie zaś hamowana, jak ma to miejsce w Polsce.

Co więcej, niezależność powinna być gwarantowana prawem na najwyższym możliwym poziomie i w sposób zbliżony do niezależności sędziowskiej. Zarówno bowiem sądy, jak i organy ścigania, muszą być wolne od politycznych nacisków.

Jak zmienić obecnie obowiązujący system?

1. Prokurator Generalny powinien być powoływany w oparciu o obiektywne kryteria odnoszące się do oceny kompetencji i doświadczenia. Nie powinno w tym zakresie być ingerencji politycznej, ani formalnej ani nieformalnej. Sposób powoływania i ewentualnego odwoływania Prokuratora Generalnego gra istotną rolę w zapewnianiu niezależności prokuratury.
2. Polska prokuratura powinna funkcjonować zgodnie z europejskimi standardami. Obecnie tak nie jest. Nie dziwi, że Rada Europy w swoich raportach o Polsce krytycznie odnosi się do obowiązujących obecnie regulacji. Połączenie w jednej osobie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości określiła formułą „noszenia podwójnego kapelusza”. Rada Europy dostrzega w taki rozwiązaniu zagrożenie upolitycznienia decyzji podejmowanych przez prokuraturę w indywidualnych sprawach.

Z ucieleśnieniem tego zagrożenia mamy do czynienia w sprawie zawiadomienia złożonego przez pełnomocników Geralda Birgfellnera. Co zrobić, aby takich sytuacji uniknąć w przyszłości? Przenieść, gdy tylko nadarzy się okazja, standardy Rady Europy na polskie rozwiązania.

Rozdzielić ponownie i jak najszybciej urząd Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości, bo obecne rozwiązanie będzie złe niezależnie od tego, kto akurat będzie pozostawał u władzy.

Uniezależnić go od polityków – najbardziej jak się tylko da, poprzez odpowiednie ukształtowanie trybu powoływania, kompetencji, gwarancji niezależności. I regulacje te, chociażby w ograniczonym zakresie, zawrzeć – jak chce Rada Europy – na najwyższym możliwym poziomie. Czyli w Konstytucji.

Niezależna, sprawna, apolityczna prokuratura jest jedną z najważniejszych gwarancji wolności i praw człowieka i jako taka nie powinna być w ustawie zasadniczej pominięta.