Stary polski (nie)ład. Rząd spycha opiekę nad seniorami na kurczące się rodziny

Dyskusja wokół Polskiego Ładu krąży wokół pewnych jego aspektów, w szczególności planów zmian w systemie podatkowo-składkowym. Nie negując wagi tych kwestii, nie sposób nie zauważyć, że z pola publicznego widzenia zniknęły inne kwestie, niemniej ważne z perspektywy rozwoju społeczno-ekonomicznego. Chodzi zarówno o te kwestie, które zostały ujęte w prezentacji i projekcie Polskiego Ładu, jak te, których tam nie znajdziemy, choć należało ich oczekiwać w strategii rozwojowej na najbliższe lata.

Z tym, że zorganizowanie opieki nad liczniejszą z roku na rok grupą osób w wieku podeszłym urasta do rangi strategicznego wyzwania trudno polemizować.

O ile w 2019 roku osób w wieku 80+ było nieco ponad 4 proc., w połowie tego stulecia w tym wieku może być co dziesiąty mieszkaniec Polski. A to właśnie w tej grupie wiekowej ryzyko utraty samodzielności i zapotrzebowania na intensywną, długoterminową opiekę jest największe.

Skutki tego procesu odczują lub już odczuwają nie tylko dotknięte utratą sprawności jednostki i ich najbliżsi, ale także rynek pracy, system finansów publicznych, zwłaszcza fundusze na opiekę zdrowotną, emerytury i pomoc społeczną.

Jak na to odpowiada Polski Ład?

Tymczasowe wzburzenie

Dotychczasowe oparcie zaspokajania potrzeb opiekuńczych na więziach rodzinnych staje się coraz bardziej problematyczne.

• Po pierwsze, struktury rodziny kurczą się, a więzi w jej ramach bywają coraz luźniejsze.
• Po drugie, model dotychczasowego intensywnego zaangażowania kobiet w opiekę nad bliskimi koliduje z ich zmieniającą się rolą w społeczeństwie, ich aspiracjami życiowymi i zawodowymi.
• Po trzecie wreszcie – nawet tam, gdzie ostał się rodzinny model opieki, wyłączający opiekunów z wszelkich innych ról społecznych – niesie on ogromne spustoszenie dla rynku pracy, który i tak w dobie wspomnianego starzenia się populacji coraz bardziej będzie potrzebować rąk do pracy.

Problemów strukturalnych jest jednak więcej i są one dobrze opisane, choćby w Zielonej Księdze Opieki Długościowej pod red. senatora Mieczysława Augustyna (2009), w ekspertyzie Banku światowego (2015), a ostatnio w zbiorowym raporcie pod red. prof. Błędowskiego (2020) na rzecz Koalicji na pomoc niesamodzielnym, próbującej wskrzeszać dyskusję na temat zmian w opiece długoterminowej.

Wyzwanie więc jest czytelne, a jego kontekst tyleż kulturowy, co ekonomiczny. Ten ostatni wymiar warto podkreślić, gdyż to on mógłby teoretycznie stanowić asumpt do zajęcia się problemem opieki nad osobami starszymi także w ramach Polskiego Ładu. Inną okolicznością, która powinna postawić to zagadnienie w centrum debaty publicznej, jest to, co pokazała pandemia, która zwłaszcza w pierwszej fazie odcisnęła piętno właśnie w sferze opieki nad osobami starszymi, ujawniając wiele jej systemowych deficytów.

Niestety, zainteresowanie, a nawet wzburzenie dramatem mieszkańców i pracowników DPS-ów w czasie pandemii, okazało się jedynie tymczasowe. Poza nawiasem zainteresowania pozostały też inne segmenty długoterminowej opieki senioralnej, świadczonej w warunkach domowych czy to w formie usług opiekuńczych, czy nieformalnej opieki świadczonej przez najbliższych. Tym ostatnim poświęcony został raport z badania, który ujawnił tragiczną sytuację opiekunów rodzinnych i brak uwzględniania ich w polityce publicznej. Wszystkie te kwestie z sytuacją domów pomocy społecznej włącznie nie stały się jednak trwałym przedmiotem refleksji nad koniecznymi reformami zarówno w trakcie pandemii, jak i po jej ustaniu.

Opieka poza Ładem

Nieprzypisywanie dużej wagi zagadnieniom opiekuńczym niestety widać zarówno w samej treści Polskiego Ładu, jego publicznej prezentacji po stronie obozu władzy, ale również w reakcjach (także krytycznych) wobec jego założeń ze strony opozycji. Pokazuje to, że nadal nasza polityka publiczna, ale także opinia publiczna, nie są przygotowane na zmierzenie się z nadchodzącą piętrzącą się falą problemów wokół kwestii opieki nad osobami sędziwymi.

Co prawda, w samym dokumencie przewidziano dział „Złota jesień życia”, zawierający szereg pomysłów rozwiązań wobec osób starszych, a niektóre z nich dotykają szeroko pojętej sfery opieki, jak choćby pomysł na dofinansowanie tele-opasek bezpieczeństwa czy umożliwienie powstawania międzypokoleniowych dziennych placówek, łączących funkcje przedszkola z domem dziennej opieki. W czym zatem problem?

Zauważmy, że poza zwolnieniem części emerytur z podatku dochodowego żaden z pozostałych 10 punktów „Złotej jesieni życia” nie znalazł się wśród priorytetów w ramach pakietu 10 ustaw na 100 dni.

Większość tych punktów w ogóle nie pojawia się w debacie, a i pewnie żywo zainteresowani kwestiami senioralnymi mieliby trudności ze wskazaniem, co Polski Ład przewiduje w tej kwestii.

Próżno też szukać wzmianek o osobach starszych, w tym potrzebach opiekuńczych części z nich, w kierowanej niebawem do konsultacji Strategii Demograficznej 2040, choć przecież wydawałoby się, że demografia stanowi także oczywisty kontekst rozmowy o nasilającym się wyzwaniu opiekuńczym.

Cała energia programu senioralnego poszła na jeden z punktów – opodatkowanie emerytur. W istocie mamy tu jednak do czynienia nie tyle z odrębną propozycją polityczną, ile konsekwencją ogólniejszych zapowiedzi na podniesienie kwoty wolnej od podatku PIT. Emeryci załapią się zatem przy okazji, choć spora część z nich – zwłaszcza ci korzystający z usług opiekuńczych, za które odpłatność jest zależna od dochodu – per saldo może nie zyskać na zmianach. A kwestie opiekuńcze? Są właściwie poza dyskusją.

Weźmy choćby wspomniane międzygeneracyjne placówki. Czy mają one powstać równolegle do istniejących instytucji wsparcia dziennego osób starszych, działających na podstawie ustawy o pomocy społecznej lub w ramach programu Senior+? Kto i w jakim wymiarze zapewni finansowanie i czy docelowo ma być to rozwiązanie działające na terenie całego kraju, czy być jedynie pewną prawną opcją, która w praktyce pozostanie jedynie marginalnym uzupełnieniem rodzimej sfery opieki, jak to ma miejsce choćby w przypadku rodzinnych domów pomocy (choć prawo przewiduje ich tworzenie od kilkunastu lat, wciąż jest ich bardzo niewiele).

Podobne wątpliwości można mieć też wobec pozostałych punktów. Co więcej, nadal nie wiemy, kiedy mielibyśmy spodziewać projektów czy choćby ich założeń — nie mówiąc już o realizacji.

W najlepszym razie mogą one stanowić jedynie dodatkowe i raczej nie pierwszoplanowe składowe, o ile weszłyby w życie na większą skalę. Tymczasem problemem nie jest brak prawnych instrumentów wspierających proces opieki, ale to, że to całe instrumentarium - zamiast funkcjonalnego systemu tworzy jedynie nieskoordynowaną, rozmytą sferę, w której trudno diagnozować, a tym bardziej zaspokajać rosnące, złożone i zróżnicowane potrzeby opiekuńcze.

Realne problemy i kierunki mierzenia się z nimi

Mimo rozmycia sfery opieki, na podstawie dotychczasowej wiedzy i doświadczenia można wskazać szereg konkretnych problemów, z którymi należy się mierzyć, choć Polski Ład nie niesie tu wyraźnej obietnicy. Problemem są m.in.:

• zbyt niskie nakłady;
• rozproszenie środków, regulacji i instytucji;
• przeciążenie i niewystarczające wsparcie najbliższych;
• trudności w identyfikowaniu i zaspokajaniu potrzeb samotnych osób starszych o utraconej sprawności;
• niewystarczające w praktyce wsparcie opiekuńcze w społeczności lokalnej poza murami instytucji całodobowych;
• zbyt duże placówki opieki i kwestia realizacji praw ich mieszańców;
• słabo rozwinięty i nie dość skutecznie nadzorowany — pod względem legalności, jakości i bezpieczeństwa — rynek opieki;
• problemy kadrowe natury ilościowej (jeden z najniższych współczynników zatrudnienia w sektorze opieki wśród wszystkich krajów OECD), jak i jakościowej (niestabilność zatrudnienia, bardzo niskie płace, niewystarczające wsparcie przedstawicieli tej profesji w obliczu sytuacji kryzysowych etc.).

Co należałoby zrobić?

Nie ma jednej cudownej recepty. Istnieje wiele scenariuszy, a każdy z nich powinien obejmować wiele zsynchronizowanych, planowanych, realizowanych i monitorowanych działań — dlatego też wymaga to patrzenia strategicznego.

Próbę zarysowania w miarę całościowej propozycji reform dla polityki wobec opieki nad osobami starszymi przygotowaliśmy wczesną wiosną tego roku w ramach raportu Klubu Jagiellońskiego we współpracy z Instytutem Polityki Senioralnej. Zarysuję jedynie zasadnicze kierunki, a zainteresowanych rozwinięciem odsyłam do samej publikacji.

Po pierwsze, należy stworzyć ścieżkę stopniowego dofinansowania systemu opieki, co jest warunkiem sine qua non naprawy sytuacji. Dodajmy, że wydajemy w relacji do PKB dużo poniżej średniej dla krajów rozwiniętych. Tak jak zrozumienie, że nasza służba zdrowia jest niedofinansowania stało się przedmiotem względnie szerokiego konsensusu, tak też powinniśmy uzmysłowić sobie, że to samo dotyczy opieki nad osobami sędziwymi i innymi tego wymagającymi, także w młodszym wieku. Można cel zwiększenia nakładów osiągnąć różnymi drogami i warto przy tym być otwartym na różne przykłady zagraniczne, choćby działające od ćwierćwiecza społeczne ubezpieczenie pielęgnacyjne w Niemczech.

Po drugie, należy znacznie szerzej i bardziej kompleksowo wspierać opiekunów rodzinnych i nieformalnych, na których do dziś spoczywa ogromna część opiekuńczych obowiązków. Służyć temu powinny nie tylko wyższe, bardziej dostępne i sprawiedliwiej rozdzielane świadczenia pieniężne (do czego zresztą państwo zobowiązuje niezrealizowany od prawie 7 lat wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2014 roku), ale także poszerzenie możliwie dostępnych form pomocy niepieniężnej (skoordynowana, przystępna informacja, doradztwo, szkolenia, urlopy wytchnieniowe czy instrumenty na rzecz godzenia opieki długoterminowej z pracą zarobkową). Jakkolwiek w ostatniej dekadzie pojawiły się zalążki takich narzędzi, wymagają one dalszego rozwijania, bowiem dziś nadal w wielu częściach kraju pozostają całkowicie niedostępne dla potrzebujących opiekunów.

Po trzecie, należałoby rozwijać szeroki zakres usług opieki formalnej, zwłaszcza w formule środowiskowej/zdeinstytucjonalizowanej, czemu może służyć zwiększanie dostępu do domowych usług opiekuńczych, asystentów osobistych, wielofunkcyjnych placówek wsparcia dziennego, dostosowania otoczenia mieszkaniowego do potrzeb nie w pełni samodzielnej osoby starszej czy rozbudowy segmentu tzw. mieszkań wspomaganych. Kołem zamachowym dla działań w tym zakresie może być długo przygotowywana strategia deinstycjonalizacji, nad którą prace ugrzęzły w resortowych dyskusjach i rozbieżnościach.

Z tym związany jest czwarty punkt rekomendowanych działań – czyli reforma sektora opieki instytucjonalnej. Zmiana dużych placówek, nie zawsze pozwalających na w miarę niezależne i podmiotowe życie mieszkańców, to ważne zadanie przed jakim stoimy.

Na koniec jeszcze dwie kwestie, których nie powinno zabraknąć. Musimy próbować nie tylko odpowiadać na potrzeby opiekuńcze, ale także wpływać na ich zakres, a więc dążyć do tego, by przeciwdziałać niesamodzielności, rozwijając profilaktykę i rehabilitację oraz adaptując otoczenie tak, by osoby w starszym wieku o ograniczonej sprawności, mogły jak najdłużej zachować przynajmniej częściową samodzielność w otoczeniu (nowe technologie mogą pod tym względem okazać się bardzo pomocne). Do tego warto mieć świadomość, że z wyzwaniami opiekuńczymi nie uda się nam zmierzyć tylko poprzez instytucje publiczne. Polityka państwa musi umiejętnie zagospodarować i kreować potencjał sektora prywatnego i społecznego.

Jakby jutra miało nie być

Wszystko to są jedynie możliwe kierunki, nad którymi oraz ich realizacją warto dyskutować ponad podziałami. Prezentacja Polskiego Ładu teoretycznie stanowiła moment do pobudzenia tego typu dyskusji, ale jego autorzy i polityczni mocodawcy o to nie zadbali, a po stronie recenzentów w głównym nurcie zabrakło dotąd determinacji.

Koszty zaniechania takiej dyskusji i wynikających z niej potencjalnych działań będziemy ponosić my i kolejne pokolenia.