Taborowski: Polska przed Trybunał za ustawę o sądach, ale prawdopodobnie Komisja po cichu wycofała część zarzutów

Ci, którzy mieli nadzieję na skuteczną interwencję KE przed Trybunałem w związku z „reformą” wymiaru sprawiedliwości, mogą powoli tracić nadzieję. Komisja najwyraźniej uznała, że w kontekście kryzysu państwa prawa jedynie nacisk polityczny innych państw członkowskich w procedurze art. 7 TUE jest w stanie przynieść jakiekolwiek rozwiązanie - pisze dr Maciej Taborowski* dla Archiwum Osiatyńskiego.

Komisja Europejska wnosi przeciwko Polsce skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z ustawą o sądach powszechnych. Może to skończyć się karami pieniężnymi. Treść komunikatu prasowego Komisji może jednak świadczyć o tym, że wybrała zachowawczy wariant (zbliżony do węgierskiego), który będzie miał ograniczony wpływ na odwracalność zmian dokonywanych w wymiarze sprawiedliwości.

Poniżej skrót analizy dr. Taborowskiego, pełny tekst czytaj w Archiwum.

(1) W cieniu relacji prasowych z 20 grudnia 2017 o tym, że Komisja postanowiła uruchomić art. 7 Traktatu Unii Europejskiej niewiele uwagi poświęcono temu, że Komisja zdecydowała się także wszcząć przeciwko Polsce postępowanie z art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE w związku z niektórymi regulacjami zawartymi w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Postępowanie może - dużo szybciej, niż „polityczna” procedura z art. 7 TUE - doprowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa UE i nałożenia kar pieniężnych na Polskę na podstawie art. 260 TFUE (zob. pkt 2). To wszystko bez konieczności przeprowadzania głosowania państw członkowskich w sprawie ewentualnych sankcji (taka konieczność występuje w ramach procedury z art. 7 TUE).

Nierówny wiek emerytalny kobiet i mężczyzn

(2) Zgodnie z lakonicznym komunikatem prasowym, zastrzeżenia Komisji Europejskiej dotyczą dyskryminacji ze względu na płeć z powodu wprowadzenia odmiennego wieku przejścia w stan spoczynku dla kobiet (60 lat) i mężczyzn (65 lat) sprawujących urząd sędziowski. Sprawa objęta jest zakresem zastosowania dyrektywy w sprawie równości płci w dziedzinie zatrudnienia i pracy) i może być rozstrzygnięta przez TS. Komisja dysponuje mocną podstawą prawną i argumentami, które wspierają jej zarzuty. Dyrektywa ta nie przewiduje bowiem co do zasady wyjątków od równości płci w kontekście systemu świadczeń takiego, jaki obowiązuje sędziów.

Minister decyduje, kto może dalej sądzić

(3) Komisja objęła postępowaniem również regulacje zawarte w ustawie o sadach powszechnych dotyczące wyrażania zgody przez ministra sprawiedliwości na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego po osiągnięciu przez sędziów wieku stanu spoczynku. Komisja ma możliwość uzasadnienia naruszenia przepisu unijnego w tej sprawie, choć w zależności od obranej drogi nie jest to kwestia tak jednoznaczna, jak w przypadku naruszenia zakazu dyskryminacji ze względu na płeć.

Komunikat wskazuje na to, że KE może chcieć powiązać tę kwestię również z dyrektywą o równości płci. Istnieje w tym względzie również inna przekonująca ścieżka, zgodnie z którą brak niezależności sądów krajowych może mieć znaczący wpływ na funkcjonowanie istotnych elementów systemu prawa unijnego (ochrona uprawnień obywateli unijnych, ochrona praw podstawowych, skuteczna ochrona prawna w UE, postępowanie prejudycjalne, skuteczne stosowanie prawa unijnego, funkcjonowanie rynku wewnętrznego) i z tego powodu wchodzi w zakres zastosowania prawa unijnego.

Jeżeli Komisji uda się uzasadnić element unijny w tej kwestii, to dysponuje ona mocną podstawą prawną i argumentami, które wspierają jej zarzuty. Może dojść do stwierdzenia przez Trybunał Sprawiedliwości naruszenia standardu niezależnego sądu w rozumieniu art. 19 ust. 1 Traktatu UE w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu).

W świetle tych przepisów państwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii (art. 19 ust. 1 TUE) – tak, aby każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, miał prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do „niezawisłego i bezstronnego” sądu (art. 47 KPP UE).

Standard unijny w tej kwestii jest w miarę precyzyjnie określony. Niezależność sądu jest podważona w przypadku braku szczególnych gwarancji, pozwalających wykluczyć wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności organu od czynników zewnętrznych, w tym od władzy wykonawczej.

Zbyt ogólne kryteria ustawy o sądach powszechnych, na podstawie których minister sprawiedliwości wyraża zgodę na dalsze zajmowanie stanowisko przez sędziego, który osiągnął wiek stanu spoczynku, w połączeniu z obniżeniem wieku stanu spoczynku (w odniesieniu również do urzędujących sędziów) oraz pozostałymi elementami tego postępowania (brak terminu, brak kontroli sądowej)

A co z odwoływaniem prezesów sądów

(4) We wcześniejszych komunikatach prasowych na etapie przedsądowym Komisja zgłaszała zastrzeżenia dotyczące tych uregulowań ustawy, które pozwalają ministrowi sprawiedliwości na uznaniowe powoływanie i odwoływanie prezesów sądów i w związku z tym Komunikat KE z 20 grudnia nie zawiera już informacji w tym względzie. Może to świadczyć o tym, że postępowanie nie obejmie regulacji dotyczących powoływania i odwoływania prezesów sądów.

Kwestia powoływania i odwoływania prezesów sądów nadal jest przedmiotem wniosku Komisji o wszczęcie procedury z art. 7 ust. 1 TUE.

(5) Jeżeli potwierdzi się brak zarzutów dotyczących prezesów sądów, może to oznaczać, że ostatecznie KE wybrała jednak zachowawczy, bezpieczny dla siebie wariant postępowania, który może być nazwany lekko zmodyfikowanym „wariantem węgierskim”.

Zakres zarzutów wobec Polski jest wprawdzie nieco szerszy, niż w sprawie C-286/12 Komisja przeciwko Węgrom. Obejmuje bowiem oprócz zakazu wynikającego z dyrektywy (w sprawie węgierskiej zakaz dotyczył dyskryminacji z uwagi na wiek, a nie płeć) również kwestię niezależności sądów (Art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP UE), czego nie było w sprawie węgierskiej.

Jednak komunikat prasowy wskazuje na to, że zarzut dotyczący niezależności sądów został podtrzymany tylko w kontekście mogącym mieć związek z dyrektywą zakazującą dyskryminacji ze względu na płeć (przejście sędziów w stan spoczynku), a został prawdopodobnie porzucony w kontekście niezwiązanym z dyrektywą (powoływanie i odwoływanie prezesów sądów).

KE zdecydowała się więc postępować w sposób, który w najwyższym możliwym stopniu pozwoli na uzyskanie pozytywnego wyniku przed TS, a zrezygnowała z rzeczywiście precedensowych zarzutów, które mogłyby narazić ją na większe ryzyko niepowodzenia, ale mogły również potwierdzić większy wpływ prawa unijnego na organizację sądów krajowych.

Co oznacza wariant węgierski

(6) Wariant węgierski w sprawie polskiej oznacza, że praktyczne skutki postępowania z art. 258 TFUE i ewentualnego wyroku stwierdzającego uchybienie będą miały bardzo ograniczony zakres i mogą mieć znikomy wpływ na powstrzymanie zmian w wymiarze sprawiedliwości.

W sprawach węgierskich dotyczących inspektora ochrony danych osobowych (C-288/12), któremu przerwana została kadencja (jako organowi niezależnemu) oraz obniżenia wieku emerytalnego sędziom (C-286/12) wyroki TS stwierdzające uchybienie nie miały praktycznie żadnego wpływu na odwrócenie skutków wprowadzonych rozwiązań krajowych.

(7) Z komunikatu Komisji z 20 grudnia nie wynika dokładny zakres zarzutów (czy dotyczą ustawy, czy też aktów stosowania prawa), ani też to, czy Komisja wniesie o zastosowanie postępowania przyśpieszonego trybu lub środków tymczasowych.

Biorąc pod uwagę doświadczenie węgierskie, by wyrok TS stwierdzający uchybienie po stronie państwa miał jakiekolwiek rzeczywiste praktyczne znaczenie dla ochrony niezależności sądów, Komisja powinna objąć zarzutami również akty stosowania ustawy, wnieść o postępowanie przyśpieszone i o zastosowanie środka zabezpieczającego polegającego na zawieszeniu stosowania ustawy krajowej do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TS.

W innym wypadku ewentualne potwierdzenie przez TS naruszenia prawa unijnego może okazać się bez praktycznego znaczenia dla zmian dokonywanych w systemie wymiaru sprawiedliwości.

W sprawie węgierskich sędziów, nawet zastosowanie trybu przyśpieszonego i wydanie wyroku przez TS w ciągu kilku miesięcy, nie spowodowały odwrócenia skutków regulacji krajowych dla wymiaru sprawiedliwości.

Ci, którzy mieli nadzieję na skuteczną interwencję KE przed Trybunałem w związku z "reformą" wymiaru sprawiedliwości, mogą powoli tracić nadzieję. Komisja najwyraźniej uznała, że w kontekście kryzysu państwa prawa jedynie nacisk polityczny innych państw członkowskich w procedurze art. 7 TUE jest w stanie przynieść jakiekolwiek rozwiązanie.

*Dr Maciej Taborowski - doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz adiunkt w Zakładzie Prawa Europejskiego w Instytucie Nauk Prawnych PAN. Autor ok. 100 publikacji z zakresu prawa europejskiego, w tym monografii "Konsekwencje naruszenia prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe" (Warszawa, 2012), nagrodzonej w ogólnopolskim konkursie czasopisma „Państwo i Prawo”. Członek Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego.