Tajemnica nieodśnieżanych chodników? Trybunał Konstytucyjny uznał kiedyś, że takie prawo jest dobre

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Zima trwa od miesiąca, a przez miasto ciągle nie da się przejść bez przeszkód. Bo odśnieżone kawałki przeplatają się z zaśnieżonymi, tylko posypanymi piaskiem, albo po prostu ubitymi nogami i oblodzonymi. Dlaczego w stolicy zamożnego państwa chodniki nie są drożne? Czy machnąć ręką, bo zaczęła się odwilż?

Dyr. Piotr Mierzejewski, BRPO*: Śnieg odsłania nam, jak działa nasze prawo.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że to właściciel zobowiązany do utrzymywania czystości poprzez usuwanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z dróg dla pieszych położonych wzdłuż nieruchomości. Przy czym za taką drogę uznaje się wydzieloną część drogi publicznej przeznaczoną do ruchu pieszych położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Te różnie utrzymane chodniki przynależą do różnych nieruchomości. I odpowiadają za nie różni właściciele czy osoby wykonujące w ich imieniu obowiązki. A obowiązki w zakresie usuwania śniegu, błota pośniegowego wypełniają różnie.

Zaraz, mówi Pan o usuwaniu śniegu?

Tak mówi ustawa. Jeżeli ktoś śnieg tylko posypuje chlorkiem sodu lub inną substancją, to nie usuwa śniegu, tylko walczy ze śliskością. A to wedle ustawy jest obowiązek dotyczący jezdni i spoczywa na tych, którzy zajmują się drogami. Zatem posypywanie chodnika jest niezgodne z prawem.

Tyle że to prawo jest słabo egzekwowane.

Taki mały kryzys, bo spadł śnieg

Doprecyzujmy, że nie chodzi o sytuacje, kiedy pada albo właśnie padało. Rozmawiamy 22 stycznia, gdy w Warszawie od co najmniej 10 dni nie pada śnieg, a chodniki nie są drożne.

Oczywiście, zaraz śnieg stopnieje, więc to nie jest jakiś wielki kryzys. Ale teraz osoby z niepełnosprawnościami i rodzice z dziećmi w wózkach mają kłopoty. Tak ma być?.

Zimę mamy nietypową – bo od kilku dobrych lat, jeśli śnieg w ogóle padał, to po paru godzinach się topił. Nie było problemu. A teraz problem mamy, bo zima trzyma miesiąc.

A to, że chodniki pięknie odśnieżone łączą się ze ścieżkami wydeptanymi w śnieżnej brei? To tylko kwestia technik oczyszczania i przykładania się do obowiązków?

Nie. Prawo nie każe odśnieżać każdej ścieżki. Przepis o odśnieżaniu dotyczy chodników wzdłuż dróg publicznych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich, krajowych. Tam właściciel ma odśnieżać. A zarządca drogi – ma odśnieżać te chodniki, przy których są płatne miejsca parkingowe.

Dróg wewnętrznych, osiedlowych, przejść biegnących nie przy drodze publicznej te przepisy nie obejmują.

Oto przykład: odśnieżony chodnik i ścieżka biegnąca przez skwer – do przejścia dla pieszych. Nieodśnieżona.

Kto odśnieży, jeśli sama nie dam rady?

Kolejny problem to wielość podmiotów odpowiedzialnych za odśnieżenie. Wspólnota, spółdzielnia, zakład produkcyjny, supermarket, prywatny właściciel małego domu. Jedni mają kombajny, inni tylko łopaty. Jedni całe ekipy, inni – jedną osobę, bo nie warto na to wydawać więcej pieniędzy, skoro zimy się skończyły.

Czasem nawet gdyby ktoś chciał udrożnić przejście przez teren nieobjęty obowiązkiem odśnieżania, to i tak nie da rady. To dotyczy zwłaszcza seniorów, osób z niepełnosprawnością. Lokalne wspólnoty w mniejszych miejscowościach na szczęście radzą sobie dzięki pomocy sąsiedzkiej

Barbara Imiołczyk, BRPO**: Ale też zdarza się już, że pomóc nie ma komu – bo młodzi i sprawni wyjechali, a na miejscu zostali tylko seniorzy. No i bywa, że właściciel nieruchomości mieszka daleko od niej.

Piotr Mierzejewski: A raczej nie należy oczekiwać, że po każdym opadzie śniegu będzie jechał z łopatą kilkadziesiąt czy nawet kilkaset kilometrów.

Czyli z jednej strony prawo nie widzi części chodników, z drugiej — nie zauważa problemów osób obowiązanych do odśnieżania

Tak. I wiemy o tym od lat.

Trybunał sprawę zbadał

Wkrótce po wejściu w życie ustawy w 1996 r. Rzecznik Praw Obywatelskich razem z Polską Unią Nieruchomości zaskarżyli ją do Trybunału Konstytucyjnego. Chodziło o to, że prawo nakłada na obywateli obowiązek nie do wykonania, a za niewykonanie grozi grzywną.

Trybunał w 1997 r. nie podzielił zdania Rzecznika. Orzekł, że obowiązek odśnieżania związany z własnością jest zgodny z Konstytucją. Odwoływał się przy tym do rozporządzenia prezydenta RP z 1928 roku, w wersji po nowelizacji z 1938 roku, do ustawy o utrzymaniu czystości z 1959 roku, i z 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Do tego Trybunał powołał się na zwyczaj obowiązujący już w XIX wieku. Że to właściciel odśnieża. Dziwiło mnie to wtedy, bo przecież o zwyczaju możemy mówić w prawie cywilnym – w prawie konstytucyjnym mamy zamknięty katalog źródeł prawa.

To się stało w 1997 r., kiedy przyjęliśmy nowa Konstytucję. Która – w art. 52 – gwarantuje nam wolność poruszania po terytorium Rzeczypospolitej. 30 lat temu ta wolność kojarzyła się raczej z tym, że nie będzie wewnętrznych paszportów czy ograniczania meldunku przyjezdnych w Warszawie. Ale przecież wolność poruszania się oznacza też prawo dotarcia bez przeszkód na pocztę albo do sklepu. Rozmawiamy więc o problemie drobnym, jednak konstytucyjnym.

RPO próbował dalej coś z tym zrobić. Po wyroku TK Rzecznik Praw Obywatelskich próbował namówić na inicjatywę legislacyjną MSWiA, ale Ministerstwo odpowiedziało, że nie widzi problemu, bo przecież zawsze można komuś zlecić odśnieżanie.

Myśmy proponowali, żeby gminom pozwolić w szczególnych wypadkach zająć się odśnieżaniem.

Bo teraz nie mogą?

Nie. Obowiązek odśnieżania spoczywa na właścicielu. Gmina nie ma tu prawa działać.

Barbara Imiołczyk: Gdyby zaczęła odśnieżać, regionalna izba obrachunkowa mogłaby to zakwestionować – bo przecież byłoby to wydawanie publicznych pieniędzy na rzecz prywatnego właściciela.

A może jednak odśnieżać powinna wspólnota?

No to co z tym zrobić? Bo system odśnieżania oparty na własności prowadzi do takich właśnie małych kryzysów. Zapewnienie możliwość wygodnego poruszania się powinna być chyba zadaniem wspólnoty? W końcu dróg publicznych nie odśnieża właściciel położonej przy drodze posesji?

BI: Przypisanie odśnieżania do własności terenu w latach 90. wydawało się racjonalne:

A teraz jeszcze zestarzeliśmy się, jedni odziedziczyli nieruchomości po dziadkach, inni sobie je kupili w odległych gminach. Więc warto odejść od myślenia indywidualistycznego na rzecz wspólnotowego.

Moim zdaniem to wspólnota powinna wziąć odpowiedzialność za powszechną dostępność chodników, ścieżek rowerowych i dróg – poza drogami prywatnymi.

To nie oznacza zupełnego zdjęcia z właścicieli obowiązku odśnieżania. Powinniśmy jednak stworzyć mechanizmy pozwalające właścicielowi np. zapłacić gminie za utrzymanie chodnika. A gminie – żeby mogła komuś, kogo na odśnieżenie swojego chodnika po prostu nie stać, a sam nie da rady – pomóc w ramach pomocy społecznej.

Więc wydaje mi się, że trzeba na to spojrzeć od strony właśnie wspólnoty i prawa. I wtedy te przepisy mogłyby zostać ukształtowane bardziej elastycznie.

Bo jak się patrzy na odśnieżanie „wspólnotowo”, to można zobaczyć, czy przez wieś, osiedle, dzielnice, miasto, da się przejść. Nie pytamy wtedy „czyja to wina”, ale „co z tym zrobić”. Więc to wspólnotowe patrzenie przyda się przy innych kryzysach.

No właśnie. Żyjemy w takich czasach, że nie tylko drobny, ale bardzo poważny kryzys stał się całkiem wyobrażalny. Przygotowujemy się do tego i państwo właśnie wysyła do nas broszury o tym. Wie, że zagrożenie jest to możliwe.

Nie tylko latem. I drożne przejścia mogą mieć znaczenie.

Dlatego ta zima mogłaby nas czegoś nauczyć. Moglibyśmy wzmacniać działania wspólnotowe – bo one w kryzysach są kluczowe.

Skarżyć się czy składać petycje?

No to jak się do tego zabrać? Mówicie, że trzeba zmienić ustawę. Dyskusja w Sejmie jednak zaraz zamieni się w spór o to, czy topniejący śnieg w ogóle jest problemem i czy zmiana nie jest przypadkiem zamachem na własność prywatną.

Piotr Mierzejewski: Próbowałbym jednak egzekwować przepisy, które mamy. Niech posypią się grzywny.

Wyobraża Pan sobie to oburzenie na urzędników, którzy się uwzięli na ludzi? Samorządowcy liczący na reelekcję nie pójdą na to.

Zależy jak się za to zabierzemy. Jeśli wystąpimy w imieniu kogoś, kto nie może przejść – pokażemy, że źle odśnieżony chodnik to czyjaś krzywda, to zapewne reakcja będzie wyglądała inaczej.

Bez sygnałów, że jest problem, państwo – także na szczeblu wspólnot lokalnych nie zareaguje.

A może raczej pisać do RPO? Skoro chodzi tu o prawo konstytucyjne naruszane z powodu wadliwych przepisów?

Tylko że RPO nie może zareagować od razu. Ale jeśli szukamy metod systemowych, to warto składać petycje do MSWiA. Ustawa o petycjach wymaga, by petycję opublikować w Biuletynie Informacji Publicznej, a następnie udzielić na nią publicznej odpowiedzi w ciągu 60 dni. Na jedną petycję można odpowiedzieć, że zmiana nie jest potrzebna. Ale jakby ich było więcej, to kto wie?

Barbara Imiołczyk: MSWiA jest dobrym adresatem, bo przecież oni wraz z MON zajmują się bezpieczeństwem. A mówimy tu o zmianie, która sprawi, że działania wspólnoty samorządowej nie zakłóci byle śnieżna zima

Ja bym jednak także rozmawiała ze związkami samorządowymi. Gminy muszą mieć poczucie, że to nie jest kolejny nakładany na nie obowiązek, ale szansa na lepsze i bardziej elastyczne działanie, zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom.

Czyli to jest zadanie dla organizacji pozarządowych? Tych, którzy nie chcą, by chodniki posypywać solą. I tych, którzy zajmują się dostępnością, albo prawami rodziców?

Oczywiście, że tak. Trzeba też pamiętać, że nie rozmawiamy tu o wielkich rewolucyjnych zmianach.

I wtedy gmina po raz pierwszy popatrzy na mapę tych wydeptanych ścieżek, Na zdjęciach widać, że pomiędzy mapą tego, co jest czyje, a mapą dróg, którymi chodzą ludzie, jest różnica:

Chodzi tylko o to, żeby to gmina – jako wspólnota – mogła decydowała o zasadach pomocy w odśnieżaniu. Bo wtedy będzie mogła też ocenić, czy da się przejść, bez nasyłania na ludzi strażników miejskich z bloczkami mandatowymi.

* Piotr Mierzejewski – dyrektor Zespołu Prawa Administracyjnego i Gospodarczego w Biurze RPO, adwokat niewykonujący zawodu, w Biurze RPO pracuje od 2000 r.

** Barbara Imiołczyk – dyrektorka Centrum Projektów Społecznych w Biurze RPO, wiceprezydentka Będzina w latach 1990-94 i posłanka na Sejm w latach 1993 – 2001.