Ustawa o sygnalistach: mamy szansę na porządne prawo, a było o włos

Państwa UE umówiły się w 2019 roku, że do 17 września 2021 wdrożą dyrektywę o ochronie sygnalistów. Polska tego nie zrobiła, ale rząd Zjednoczonej Prawicy procedował swój projekt ustawy o sygnalistach.

Sygnaliści to ludzie, którzy w interesie publicznym identyfikują i zgłaszają problemy, które zobaczyli w swojej pracy – w prywatnych i publicznych instytucjach, organizacjach i firmach. Dzięki swojej wiedzy są w stanie zauważyć więcej niż inni – ale często traktuje się ich jak donosicieli. Stają się ofiarami mobbingu, gróźb i szantażów ze strony przełożonych, szykan w otoczeniu kolegów z pracy.

Unia chciałaby tę obywatelską aktywność wbudować w demokratyczny system: stworzyć warunki, by organizacjom i firmom chciało się wysłuchać sygnalisty i zrozumieć, co mówi. Gwarantując mu przy tym bezpieczeństwo, gdyż to się wszystkim będzie opłacać. Nie tylko dlatego, że zidentyfikowane błędy nie będą powodowały dalszych strat, ale także dlatego, że prawo będzie w całej Unii lepiej respektowane.

Dwa projekty ustawy o sygnalistach

Polska nie dotrzymała ustalonych terminów, wobec czego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej toczy się już postępowanie, które skończyć się może nałożeniem na Polskę kolejnych kar. Spóźniona we wdrożeniu Polska dorobiła się jednak nie jednego, a dwóch projektów: rządowego, lekko poprawionego po ekipie PiS, i społecznego.

Projekt obywatelski został przygotowany jeszcze w 2017 roku przez ekspertów skupionych wokół Fundacji Batorego. Był publicznie przedyskutowany w czasie wysłuchania publicznego w 2018 r. (organizatorami byli Fundacja im. Stefana Batorego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, NSZZ Solidarność '80, Instytut Spraw Publicznych i Fundacja „Stocznia”). Po tych dyskusjach i po analizie uwag zgłoszonych w czasie prac nad projektem rządowym projekt został teraz został przerobiony. Uwzględnia obecnie także doświadczenia państw europejskich, które już swoje przepisy o sygnalistach mają.

Ale po protestach organizacji pozarządowych, jak dowiedzieliśmy się w Fundacji Batorego, władza cofnęła się i obiecała prowadzić prace normalnie, z uwzględnieniem obu projektów. Deklarację tę złożyli: przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów Maciej Berek, ministra polityki społecznej Agnieszka Dziemianowicz-Bąk i pełnomocniczka rządu ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi Agnieszka Buczyńska (wszyscy na zdjęciu u góry).

Dwa projekty są na pierwszy rzut oka podobne, ale prowadzą w dwie różne strony.

Projekt rządowy: dosłowny i wbrew duchowi dyrektywy

Projekt rządowy zakłada, że sygnalista mógłby poskarżyć swojej organizacji, ale mógłby też od razu iść wyżej. Do instytucji odpowiedzialnej za przetwarzanie zgłoszeń od sygnalistów (rząd Morawieckiego najpierw uznał, że to będzie Rzecznik Praw Obywatelskich, potem wpisał w to miejsce Państwową Inspekcję Pracy, by po 14 miesiącach wrócić do pomysłu z RPO).

Jednak nie można by się było skarżyć na wszystko, ale na naruszenia wymienionych w projekcie typów i obszarów prawa. Zgłoszenie nieprawidłowości poza tym katalogiem nie dawałoby ochrony prawnej. Poza tym ustawa omijałaby wszystko, co jest objęte przepisami o ochronie informacji niejawnych. Jak pisze DGP, regulacji wyłączone byłoby sygnalizowanie nadużyć w obszarze zamówień publicznych dotyczących obronności i bezpieczeństwa. Tym samym, nawet gdyby ktoś był świadkiem nadużyć w tej sferze, nie mógłby ich zgłosić i nie przysługiwałaby mu ochrona.

Unii chodziło przede wszystkim, by sygnaliści zgłaszali się do swoich organizacji – po to, by mogły one korygować swoje działanie. I by chciały tworzyć warunki do przyjmowania zgłoszeń od sygnalistów w sposób dla nich bezpieczny. Skoro jednak człowiek od razu może iść ze zgłoszeniem do zewnętrznej instytucji, to po co się męczyć? Tworzyć procedury i jeszcze je egzekwować?

Zwalić na RPO i niech się ludzie martwią?

Jakby ten system działał, skoro zgłoszenie można byłoby przekazywać od razu do Rzecznika Praw Obywatelskich? Biuro RPO jest od lat niedofinansowane i przeciążone. Rocznie przyjmuje 75 tys. spraw rocznie. To oznacza, że na każdego pracownika Biura, w tym na obsługę administracyjną, przypada jedna sprawa dziennie. A to nie są tylko interwencje – często trzeba przygotować pisma procesowe, kasacje, skargi nadzwyczajne, pisma do europejskich trybunałów czy tzw. wystąpienia generalnie, czyli rozbudowane analizy dla rządu, co w prawie nie działa i co ludzi krzywdzi.

Nawet przy założeniu, że Biuro RPO dostałoby jakieś wsparcie do rozpatrywania zgłoszeń od sygnalistów (a w projekcie budżetu przygotowanego przez rząd Morawieckiego takich pieniędzy nie było), i tak nie mogłoby pracować tak szybko, jak na to liczyliby sygnaliści. Czyli nie załatwiałoby ich spraw od ręki (na problem przeciążenia Biura RPO ustawodawca zareagował w prosty sposób: RPO, w przeciwieństwie do reszty administracji, nie ma obowiązku odpowiadać na pisma w ciągu 30 dni).

Sygnalista nie mając odpowiedzi RPO używałby więc metody ostatecznej: szedłby z tym do mediów lub do polityków. A że są to sprawy bardzo specjalistyczne, pożytek miałyby z tych zgłoszeń raczej specjaliści od czarnego PR, przeciwnicy polityczni i konkurenci biznesowi.

Tyle byśmy mieli z ustawy o sygnalistach.

Projekt społeczny: inne rozłożenie akcentów i inny efekt

Projekt społeczny z kolei zakłada, że sygnalista MUSIAŁBY zwrócić się do swojej organizacji, jeśli ta ma już procedurę bezpiecznego przyjmowania zgłoszeń. Dotyczyłoby to firm powyżej 50 osób, organów administracji państwowej, rządowej i samorządowej – bez wyjątków.

Jest to oczywista zachęta dla tych organizacji:

Prawo traktowane byłoby poważnie, a nieprawidłowości nie dawałoby się tak łatwo zamiatać pod dywan: formalne zgłoszenie zostawiałoby ślad.

To oznaczałoby też, że do RPO wpływałoby mniej sygnałów. Do tego rząd zostałby zobowiązany do precyzyjnego wskazania, jakimi kryteriami Rzecznik powinien kierować się przy przekazywaniu zgłoszeń do właściwych organów. Zmalałoby więc ryzyko odsyłania sobie wniosków między instytucjami “wedle właściwości”.

– niezależnie od tego, czy chodzi o złamanie ustawy, rozporządzenia, zarządzenia wewnętrznego czy kodeksu dobrych praktyk. Nie musiałby być ekspertem od prawa – wystarczy, że zna się na tym, co robi. Trzeba go wysłuchać i to w sposób, który nie stwarza dla niego zagrożenia.

Sygnalista, a nie „zgłaszający nieprawidłowość”

Projekt obywatelski wprowadza też pojęcie „sygnalista” zamiast „osoba zgłaszająca nieprawidłowości”, jak chciał rząd. Bo wtedy zrozumieć łatwiej, o co chodzi. A też „sygnalista” brzmi lepiej i zdecydowanie mniej kojarzy się z „donosicielem”. UE chodzi o to, by skończyć z tym skojarzeniem – bo obywatel działający w interesie publicznym na pewno donosicielem nie jest. Równocześnie projekt obywatelski pozwalałby na zgłoszenia anonimowe. Bo w życiu bywa różnie.

Tak więc w tle epopei więziennej byłych ministrów i posłów Kamińskiego i Wąsika doszło do starcia mniej spektakularnego, ale istotnego. W efekcie spóźnione prawo o sygnalistach zostanie przyjęte w toku konsultacji.

Rośnie szansa, że końcowy efekt nie będzie bez sensu. W sumie więc nawet ustawa o sygnalistach zadziałała, zanim powstała. Adresat uwag zareagował i nie władował się w kłopoty.