Zawieszenie azylu w Sejmie. RPO: instrumentalizacja migracji to nie powód

Ustawa o zawieszeniu prawa do azylu (zmieniająca ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP) po głośnym wysłuchaniu publicznym we wtorek 4 lutego 2025 nieco ciszej przeszła przez sejmową komisję administracji i spraw wewnętrznych. Wprowadzono poprawki – głównie legislacyjne i redaktorskie.

20 lutego odbyło się II czytanie. Teraz ustawa trafi do komisji administracji i spraw wewnętrznych, która rozpatrzy kolejne poprawki. Głosowanie najpewniej odbędzie się 21 lutego, na koniec posiedzenia Sejmu.

Podczas wysłuchania publicznego po raz kolejny organizacje zajmujące się prawami człowieka wskazały błędy w ustawie oraz zaapelowały o jej nieprzyjmowanie. O samym projekcie i o wysłuchaniu przeczytacie tutaj:

Sejm nie posłucha obywateli i organizacji w kwestii odrzucenia projektu. Jedyne ustępstwo, na które zdecydował się rząd, to zmiany w kwestii grup wrażliwych, wyłączonych z zawieszenia prawa do azylu. W obecnej wersji projektu ochroną mogą być objęci jedynie nieletni bez opieki. Projekt przed poprawkami wykluczał możliwość składania wspólnego (np. całą rodziną) wniosku o ochronę. Oznacza to, że nieletni z opiekunami nie byliby objęci taką ochroną lub musieliby rozstać się z rodzicami. Podczas II czytania Polska 2050 złożyła w tej sprawie poprawkę. Poprawki złożyła też Lewica (nie przeczytano ich jednak na głos w Sejmie). Razem złożyło wniosek o odrzucenie projektu.

Komisja pochyli się nad poprawkami 21 lutego. Debatę, która odbyła się 20 lutego, można było śledzić na stronie Sejmu. Odpowiedź wiceministra Duszczyka na uwagi, które padły podczas debaty, cytujemy w drugiej części tekstu.

Uwagi do projektu zgłosiły nie tylko organizacje społeczne, Lewica, ale i Biuro Legislacyjne Sejmu oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

Biuro Legislacyjne zgłasza wątpliwości

Podczas posiedzenia komisji sejmowej 5 lutego 2025 r. Biuro Legislacyjne Sejmu zgłosiło wątpliwości dotyczące konstytucyjności projektu ustawy o zawieszeniu prawa do azylu. Chodzi o najważniejszy art. 33 a, który wedle projektu dodaje się do ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Przedstawiciel biura mówił: „Do dodawanego artykułu 33a biuro legislacyjne ma szereg wątpliwości konstytucyjnych, prawno-międzynarodowych, jak i legislacyjnych. Te wątpliwości prawno-międzynarodowe pokrywają się dużej mierze z wątpliwościami przedstawionymi w opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, która jest komisji znana i dotyczą przede wszystkim wątpliwości co do zgodności z artykułem 31 ustęp 3 Konstytucji w zakresie takim, w jakim prawo i wolności obywatelskie można ograniczać w drodze ustawy wyłącznie, jeśli nie narusza to istoty tych praw. Natomiast w tym przypadku właśnie istotę prawa do złożenia wniosku azylowego ograniczamy. Ponadto artykuł 56 Konstytucji, który mówi o możliwości zgłaszania wniosków azylowych, artykuły 18 i 19 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, ogólnie przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32 w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, a także artykułem 33 ustęp 1 Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców. Komisji znana jet ta opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Biuro Legislacyjne te wątpliwości podziela".

Opinię HFPC można znaleźć tutaj. To oznacza, że nie tylko organizacje zajmujące się prawami człowieka widzą problemy prawne w nowej ustawie, ale także prawnicy sejmowi.

Minister Maciej Duszczyk z MSWiA oraz dyrektor Departamentu Spraw Międzynarodowych i Migracji, Paweł Dąbrowski odpierali te zarzuty, twierdząc, że Konwencja Genewska (art. 9) pozwala na wprowadzenie środków tymczasowych w czasie wojny lub innej poważnej sytuacji.

Dyr. Dąbrowski: „W mojej ocenie sytuacja instrumentalizacji na granicy polsko-białoruskiej jest doskonałym przykładem tego, co konwencja nazwała innymi poważnymi i wyjątkowymi okolicznościami. Ponadto konwencja zawiera oczywiście zasadę non refoulement, która przez konwencję została także warunkowana, limitowana zaistnieniem stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa".

Klasycznie powołał się również na przykład Finlandii, która także zapowiedziała wprowadzenie takie możliwości (zawieszenia prawa do azylu).

Problem jednak w tym, że: Biuro Legislacyjne zgłaszało już wcześniej te uwagi, ministrowie odpowiadali, Biuro zgłasza je ponownie. I tak zapewne zostanie, podobnie jak z wysłuchaniem publicznym. Głosy dotyczące niezgodności z konstytucją i prawem międzynarodowym zostaną zignorowane.

RPO: Instrumentalizacja? To nie powód

Na argumenty ministerstwa dotyczące instrumentalizacji odpowiedział 10 lutego 2025 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, Marcin Wiącek. Po pierwsze wskazuje na niezgodność ustawy z konstytucją i aktami międzynarodowymi:

„Uregulowania budzą zasadnicze zastrzeżenia – jako sprzeczne z Konstytucją RP oraz zobowiązaniami prawnomiędzynarodowymi wynikającymi z: Konwencji Genewskiej o statusie uchodźców, Protokołu dotyczącego statusu uchodźców, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Konwencji o prawach dziecka, Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz licznymi regulacjami UE, w tym Kartą Praw Podstawowych i Traktatem o funkcjonowaniu UE".

RPO wskazuje także na inne problemy ustawy:

• brak kontroli sądowej (rozporządzenie nie będzie podlegało kontroli Trybunału Konstytucyjnego; nie będzie też możliwe zaskarżenie go do sądu administracyjnego);
• katalog grup wrażliwych nie obejmuje m.in. „ofiar tortur, prześladowania i przemocy (w tym przemocy seksualnej) w kraju pochodzenia, ale też w białoruskich lasach";
• brak możliwości złożenia wniosku zbiorowego o ochronę.

Poza tym RPO tłumaczy, jak jest problem z instrumentalizacją migracji: „Wyjątek uzasadniający odmowę przyznania ochrony międzynarodowej z powodu wystąpienia instrumentalizacji migracji nie jest przewidziany w Konwencji Genewskiej. Wprowadzenie proponowanych rozwiązań nosi znamiona nie tyle rozszerzającej interpretacji wyjątków z Konwencji Genewskiej, lecz stanowi przykład stworzenia na poziomie krajowym dodatkowego, nieprzewidzianego prawem międzynarodowym, wyłączenia. Stosowanie postanowień Konwencji Genewskiej nie może być wyłączone w sposób automatyczny i wymaga rozważenia w odpowiedniej procedurze".

UNHCR: Konwencja Genewska działa także podczas instrumentalizacji

Swoje stanowisko przedstawiła także być może najważniejsza w tej sytuacji instytucja, czyli UNHCR – organ ONZ ds. uchodźców. Najważniejsza, bo posiadająca mandat do interpretacji Konwencji Genewskiej. Stanowisko cytowaliśmy tutaj:

„Zasada non-refoulement ma zastosowanie we wszystkich sytuacjach związanych z przemieszczaniem się ludzi, również w kontekście tzw. instrumentalizacji, w przypadku zwiększonej liczby przybywających i/lub w związku z obawami dotyczącymi bezpieczeństwa narodowego. Zasada non-refoulement zgodnie z międzynarodowym prawem dotyczącym uchodźców stanowi, że uchodźcy nie mogą zostać zawróceni do kraju pochodzenia ani do żadnego innego miejsca, w którym byliby narażeni na prześladowania lub z którego istnieje ryzyko, że zostaną wysłani do miejsca, gdzie mogą być prześladowani. Jest to również norma zwyczajowego prawa międzynarodowego niepodlegająca derogacji. [...]

Zasada non-refoulement jest wzmocniona przez zakaz zbiorowego wydalania. Zakaz ten ma również zastosowanie w kontekście tzw. instrumentalizacji i wymaga od państw podjęcia działań zmierzających do wydalenia dopiero po i na podstawie uzasadnionej i obiektywnej analizy szczególnych okoliczności dotyczących każdej osoby. [...]

Prawo UE nie zezwala na zawieszenie dostępu do procedur azylowych w sytuacjach kryzysowych, instrumentalizacji lub działania siły wyższej".

A całe stanowisko znajdziecie tutaj.

O stanowisko wobec tych dwóch opinii poprosiliśmy MSWiA. Nie dostaliśmy do tej pory odpowiedzi.

Wiceminister Duszczyk: sytuacja się zmieniła

Nie będziemy przytaczać głosów w debacie, gdyż nie odbiegały od dotychczasowych debat. W skrócie:

• PiS oskarżał KO o hipokryzję i zmianę zdania względem 2021 r. PiS poprze projekt, ale nie będzie się z tego cieszył.
• Lewica podnosiła kwestie humanitarne (mówiła o tym dużo podczas komisji 5 lutego Daria Gosek-Popiołek). I zgłosiła poprawki.
• KO przekonywała, że to dobry projekt, bo zabezpieczy Polskę przed migrantami, używanymi przez Łukaszenkę w wojnie hybrydowej.
• Polska 2050 cieszyła się, że projekt można było „ucywilizować”, czyli zgłosić poprawki dotyczące grup wrażliwych.
• Razem odrzucało ustawę ze względu na sytuację uchodźców i migrantów.
• Konfederacja chciała zdelegalizować Grupę Granica za „zdradę stanu".

Na pytania posłów i posłanek odpowiadał odpowiedzialny za strategię migracyjną wiceminister w MSWiA Maciej Duszczyk: „Kwestia kompletnej niestabilności w wyniku działania nowej administracji amerykańskiej, powoduje to, że nie wiemy, czy Rosja, czy Białoruś nie będzie chciała wykorzystać tej sytuacji po to, żeby jeszcze nacisnąć na Polskę, nacisnąć na Finlandię, nacisnąć na Litwę, Łotwę, Estonię, po to, żeby uzyskać jakieś dodatkowe argumenty w tej dyskusji, która nas czeka".

Potem – wbrew opiniom RPO, Biura Legislacyjnego Sejmu, UNHCR i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka – przekonywał, że ustawa jest zgodna ze wszystkimi aktami prawnymi: „Tym bardziej ta ustawa jest nam potrzebna, że wprowadza zgodne z polskim prawem, zgodne z polską konstytucją, zgodną z Konwencją Genewską, zgodną z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z wszystkimi tymi aktami prawnymi instrument, który jest czasowy, terytorialny i proporcjonalny. To są trzy zasady, którymi trzeba się kierować, kiedy dotyczy to ustawy tak bardzo istotnej, dotyczącej kwestii migracyjnych”.

Po chwili wrócił do kwestii zgodności z prawem i podkreślał: „Jeżeli chodzi o kwestie tych podstawowych aktów prawnych jak polska konstytucja, w każdym z tych aktów prawnych znajduje się pewnego rodzaju wyłączenie na czasy trudne.

Dlatego też to, każdy z tych autorów, każda grupa prawników, która pisała te poszczególne akty prawne, wiedziała o tym, że może przyjść sytuacja nadzwyczajna. Mamy do czynienia z sytuacją nadzwyczajną. Jeszcze dzisiaj nie musimy stosować tej ustawy".

Z powyższego fragmentu nie wynika jasno, czy sytuację najtrudniejszą, kryzysową już mamy, czy jednak wciąż może nadejść.

„Dlaczego ta ustawa jest też również istotna? Z tego powodu, że mamy zmianę polityki, ciągle obserwujemy, monitorujemy bardzo dokładnie tę sytuację. Też po stronie Prawa i Sprawiedliwości było mówione, dlaczego kiedyś było tak, teraz jest inaczej.

Jednak ta sytuacja bardzo mocno się zmienia i to chyba każdy jest w stanie zobaczyć, że sytuacja z 2022, 2023 jest jednak inna niż ta, którą dzisiaj mamy. Nadal mamy instrumentalizację, nadal mamy weaponizację, natomiast polityka, pewnego rodzaju próby oddziaływania na nas się naprawdę zmieniają i na to musimy reagować. To, co było w 2022 roku, oczywiście jest podobne, znaczy pewien schemat jest podobny, ale kiedy spojrzymy sobie na główny modus operandi, jest on naprawdę absolutnie inny.

Inni ludzie się pojawiają, z innych państw, inne środki stosują. Także takie proste odnoszenie się, że ktoś coś mówił w 2022 roku, a ktoś mówi teraz i teraz te słowa są przywoływane, jest po prostu najnormalniej w świecie nieuczciwe".

Ostatnie zdania to zapewne odpowiedź na cytaty z wypowiedzi Adama Bodnara z 2023 roku, które przytoczyła posłanka Marcelina Zawisza.