„Niezgodnie z konstytucją i prawem międzynarodowym”. Rząd wprowadza zawieszenie prawa do azylu

Po głośnej zapowiedzi premiera Donalda Tuska o planach czasowego wstrzymania przyjmowania wniosków o azyl projekt ustawy pojawił się na stronach rządowych. 18 grudnia 2024 rząd go przyjął (oraz inne ustawy o cudzoziemcach).

„Mamy hybrydową – coraz gorętszą – wojnę na polskiej granicy” – mówił Donald Tusk po posiedzeniu rządu. „Wykorzystywano w niej prawo do składania aplikacji o azyl. Kiedy zaproponowałem czasowo zawieszenie przyjmowania ich, zrobił się straszny szum, ale po kilkunastu dniach okazało się, że ten projekt jest nie tylko popierany przez ludzi, ale także w Europie. Mimo lamentów, które rozległy się w Warszawie, przyjęto to z zadowoleniem i stało się to postępowaniem, które inne państwa chętnie by naśladowały”.

Projekt nowelizuje ustawę o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z 2003 roku. Zmiany zapowiedziano także w ogłoszonej w październiku Strategii migracyjnej (którą przyjęto bez konsultacji społecznych i która wywołała protest organizacji eksperckich zajmujących się migracją).

Co jest w projekcie?

Projekt zmian pojawił się w Rządowym Centrum Legislacji 11 grudnia 2024. Co się zmienia?

Po pierwsze, projekt wprowadza definicję „instrumentalizacji” migracji. Oznacza ona: „Prowadzenie przez państwo graniczące z Rzecząpospolitą Polską lub inny podmiot działań zmierzających do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE L 77 z 23.03.2016, str. 1, z późn. zm.), w szczególności z użyciem przemocy wobec funkcjonariuszy chroniących tę granicę lub w połączeniu z niszczeniem infrastruktury granicznej, mogących skutkować destabilizacją sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”.

Definicja jest potrzebna, by zmienić art. 33 Ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, do którego dodaje się warunki, w których można zawiesić przyjmowanie wniosków o ochronę międzynarodową:

"1. Prawo złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać czasowo ograniczone w przypadku gdy:

1) ma miejsce instrumentalizacja oraz

2) działania podejmowane w ramach instrumentalizacji stanowią poważne i rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa oraz

3) wprowadzenie czasowego ograniczenia prawa złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest niezbędne dla wyeliminowania zagrożeń, o których mowa w pkt 2, a inne środki nie są wystarczające do ich wyeliminowania".

Takie ograniczenie może wprowadzić Rada Ministrów na wniosek szefa MSWiA „uwzględniając potrzebę zapobieżenia destabilizacji sytuacji wewnętrznej w Rzeczypospolitej Polskiej oraz mając na celu możliwie jak najmniejsze ograniczenie praw cudzoziemców zamierzających ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej”.

W rozporządzeniu określi się obszar jego obowiązywania oraz czas (nie dłużej niż 60 dni). Po tym czasie zwieszenie można przedłużyć, ale po uzyskaniu zgody Sejmu.

Od nieprzyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową są wyjątki. Straż Graniczna musi przyjąć wniosek, jeżeli cudzoziemiec należy do jednej z tych grup:

• małoletni bez opieki,
• kobieta ciężarna,
• osoba, która może wymagać szczególnego traktowania w szczególności ze względu na swój wiek lub stan zdrowia;
• osoba, wobec której zachodzą okoliczności, które w ocenie organu Straży Granicznej jednoznacznie świadczą, że jest ona zagrożona rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w państwie, z którego przybyła bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
• obywatel państwa stosującego instrumentalizację, z którego terytorium cudzoziemcy przybywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W kolei powyższe wyjątki nie stosują się do osób, które próbowały przekroczyć granicę „z użyciem przemocy i we współdziałaniu z innymi osobami” i trzeba było wobec niego zastosować środki przymusu bezpośredniego.

Projekt zakłada także możliwość zawieszenie tych artykułów ustawy, które mówią o zbiorowym złożeniu wniosków o ochronę przez rodzinę. „Art. 25 oraz art. 27 ustawy dotyczą przypadków złożenia wniosku wspólnego przez członków rodziny. Ze względu na możliwość nadużyć oraz nieudokumentowany charakter tego kanału migracji, takie wyłączenie jest uzasadnione”.

Uzasadnienie: wszystko zgodne z przepisami

W uzasadnieniu autorzy projektu podkreślają, że dostarczanie osób na granice polsko-białoruską odbywa się z udziałem grup przestępczych, a Białoruś instrumentalizuje migrację, by zdestabilizować sytuację w UE.

Autorzy wskazują, że system azylowy zawarty w Konwencji Genewskiej jest wykorzystywany w procesie instrumentalizacji migracji. A także, że „gwarancje proceduralne osób ubiegających się o ochronę międzynarodową zostały istotnie rozbudowane, obejmując zwłaszcza prawo cudzoziemca do pozostania na terytorium państwa, w którym złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, aż do momentu, gdy jego sprawa zostanie ostatecznie rozpatrzona przez sąd lub trybunał”.

Autorzy wskazują, że regulacje międzynarodowe praktycznie uniemożliwiają pozbawienia prawa do statusu uchodźcy osób, które stanowią zagrożenie dla państwa.

Jednocześnie przekonują, że ustawa jest zgodna z art. 56 Konstytucji RP (o prawie do azylu) oraz z Konwencją Genewską:

"Konwencja genewska jest żywym instrumentem prawa międzynarodowego, podlegającym wykładni dynamicznej, umożliwiającej stosowanie jej w sposób dostosowany do wyzwań i okoliczności współczesności. Jej podstawową regułą jest stwierdzenie, że żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.

W odniesieniu do tej reguły powstaje wątpliwość, czy państwo trzecie (inne niż państwo pochodzenia migranta) stosujące instrumentalizację i w tym celu za obopólną zgodą dopuszczające migranta na swoje terytorium, przy wykorzystaniu swoich instrumentów wizowych, w ogóle może być traktowane jako terytorium, w którym życiu lub wolności migranta zagrażałoby niebezpieczeństwo. Państwo instrumentalizujące migrację powinno być w pierwszej kolejności postrzegane jako organizator przerzutu".

Helsińska Fundacja Praw Człowieka: manipulacja i niezgodność z konstytucją

Przeciwko ustawie protestują organizacje chroniące prawa człowiek m.in. UNHCR i Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Swoje opinie w Rządowym Centrum Legislacji zamieściło także kilkoro ministrów m.in. Adriana Porowska, Katarzyna Kotula, Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz (o nich dalej).

HFPC wskazuje na wady projektowanych rozwiązań. „W ocenie Fundacji projektowane przepisy są niezgodne z Konstytucją RP oraz standardami prawa międzynarodowego, są sprzeczne z prawem unijnym, zarówno obowiązującym, jak i oczekującym na wejście w życie wraz z Paktem o migracji i azylu UE, powielają schemat nielegalnych pushbacków i potęgują ryzyko naruszania zakazu zbiorowego wydalania cudzoziemców, wynikającego z przepisów prawa międzynarodowego”.

Fundacja krytykuje zarówno uzasadnienie projektu, jak i same przepisy. O uzasadnieniu do projektu czytamy: "Przedstawiony w uzasadnieniu opis sytuacji na granicy polsko-białoruskiej, będącej bezpośrednią przyczyną proponowanych zmian, jest nie tylko wybiórczy i mało obiektywny, ale ma charakter manipulacji: całkowicie ignoruje bowiem humanitarną perspektywę kryzysu na granicy.

Przykładem może być przedstawiony w dokumencie opis drogi, jaką przebywają osoby migrujące od chwili przybycia do Białorusi do momentu przekroczenia lub próby przekroczenia granicy z Polską.

W tym fragmencie tekst uzasadnienia skupia się głównie na tym, że migranci przybywają do Białorusi w ruchu wizowym i na podstawie posiadanych dokumentów tożsamości, których nie mają już w chwili przekraczania granicy z Polską. Wspomina się przy tym o „kwaterowaniu” migrantów w wyznaczonych miejscach i udziale białoruskich służb w ich dowożeniu do granicy w wytypowanych lokalizacjach i ustalonym czasie.

Prawdopodobnie ten i podobne fragmenty mają przekonać opinię publiczną, że osoby migrujące od początku do końca uczestniczą w procederze przekraczania granicy dobrowolnie, że w pełni współpracują ze służbami białoruskimi i są przy tym całkowicie bezpiecznie. Celowo, jak się wydaje, uzasadnienie projektu pomija natomiast temat skrajnej przemocy i nieludzkiego traktowania, jakich doświadczają osoby migrujące po białoruskiej, ale też po polskiej stronie granicy.

Pomija przypadki śmierci, a wspominając o „kwaterowaniu migrantów” przez służby białoruskie w „wyznaczonych miejscach”, nie wspomina o tym, że jednym z takich miejsc był opisywany wielokrotnie przez media niesławny obóz w Bruzgach, w którym osoby migrujące miesiącami poddawane były skrajnym formom przemocy i tortur".

HFPC zarzuca także autorom uzasadnienia, że kraje, z których pochodzą migranci, nazywa „krajami wysokiego ryzyka imigracyjnego”, gdy tymczasem mówimy o krajach, w których toczy się wojna lub są one pogrążone w kryzysie (Somalia, Erytrea, Sudan, Syria czy Jemen).

Krytyka nowelizowanych przepisów

HFPC podkreśla, że proponowana możliwość zawieszenia prawa do azylu jest niezgodna z Konstytucją RP (ale nie tylko art. 56, ale także zasadę legalności wyrażoną w art. 31 i 32) i prawem międzynarodowym (m.in. Konwencja Genewska).

W uzasadnieniu projektu autorzy przekonują, że ustawa nie będzie niezgodna z Konwencją genewską. Fundacja odpowiada: "Projektowana ustawa nie proponuje, jak twierdzą autorzy uzasadnienia, jej reinterpretacji czy dynamicznej wykładni, tylko godzi bezpośrednio w jej istotę, pozbawiając uchodźców podstawowej formy ochrony przed odesłaniem do kraju, w którym zagrożone byłyby ich podstawowe prawa i wolności.

Poczyniona w uzasadnieniu projektu sugestia, jakoby Białoruś (czyli w obecnych warunkach państwo trzecie dopuszczające się instrumentalizacji) była krajem bezpiecznym dla migrantów, nie znajduje logicznego uzasadnienia".

Nowelizacja jest także, zdaniem HFPC, niezgodna z Paktem o Migracji i Azylu UE: "Projektowane przez polski rząd rozwiązanie, zgodnie z którym wystąpienie zjawiska instrumentalizacji prowadzić ma do ograniczenia prawa cudzoziemców do ubiegania się o ochronę międzynarodową, jest zatem całkowicie sprzeczne z intencją wyrażoną w Pakcie o Migracji i Azylu UE.

W warunkach zawieszenia prawa do złożenia wniosku o ochronę dostęp do procedury uchodźczej w Polsce nie będzie bowiem ani skuteczny, ani rzeczywisty. Co więcej, zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, nawet jeśli będzie czasowe i ograniczone terytorialnie, godzić będzie w istotę tego prawa, przez co stanowić będzie naruszenie art. 18 Karty Praw Podstawowych UE".

Co do katalogu wyjątków od zasady nieprzyjmowania wniosków o ochronę fundacja zauważa, że, po pierwsze, jest on niekompletny (brak m.in. małoletnich z opiekunem), a po drugie, przynależność do wymienionych grup będzie przedmiotem arbitralnej oceny Straży Granicznej, bez określonej procedury.

Całą opinię HFPC można znaleźć tutaj.

UNHCR: jak ocenić, kto należy do której grupy?

Na podobne rzeczy zwraca uwagę UNHCR (Biuro Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców ONZ). Podkreśla, że odmowa przyjęcia wniosku o ochronę nie jest poprzedzona zbadaniem, czy osoba nie będzie narażona na przemoc po nieudzieleniu jej pomocy. Może być tak, mówi ONZ-owska agencja, że ktoś nie należy do jednej z wymienionych grup wrażliwych, a jednak może być narażony na tortury lub złe traktowanie. Wskazuje, że przynależność do grup narażonych na przemoc lub wrażliwych niekiedy trudno ocenić bez pogłębionej analizy i strażnicy graniczni mogą nie posiadać do tego kompetencji.

Co więcej, UNHCR podkreśla, że zasada non-refoulment zawarta w Konwencji genewskiej ma swoje zastosowanie i działa także w sytuacji „instrumentalizacji” migracji.

Całą opinię UNHCR można przeczytać tutaj.

Uwagi szefowych resortów

Do projektu na stronie RCL swoje uwagi zgłosiły niektóre ministerstwa.

Najbardziej krytyczna jest opinia Katarzyny Kotuli, ministry ds. równości: „Proponowane w art. 1 pkt 4 przepisy mogą być sprzeczne z art. 56 Konstytucji RP, mówiącym o prawie do azylu oraz nie uwzględniają zobowiązań międzynarodowych Polski wynikających z Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951”.

Kotula wskazuje także na brak zaliczenia do grup wrażliwych dzieci z opiekunami oraz na brak możliwości i kompetencji ze strony SG do oceny sytuacji cudzoziemca (czy należy on do grupy wrażliwej).

Niewiele uwag do projektu miała ministra Adriana Porowska (ds. społeczeństwa obywatelskiego). Porowska zaproponowała, by czas obowiązywania takiego zawieszenia skrócić do 30 dni oraz, by nie wyłączać artykułów, które mówią o zbiorowych wnioskach o ochronę. Może to skutkować np. rozdzieleniem rodzin, odłączeniem dzieci od rodziców.