Czy Polska będzie największym beneficjentem środków „rekordowego” budżetu UE? Sprawdzamy

Politycy koalicji rządzącej wykonali w zeszłym tygodniu rytualny taniec zwycięstwa.

Propozycja nowego, wieloletniego budżetu UE zaproponowana przez Komisję Europejską została okrzyknięta sukcesem polskiego komisarza Piotra Serafina i wielkim zwycięstwem Polski. Nie tylko nowy budżet został okrzyknięty mianem rekordowego, ale też wielkość środków dla Polski.

„Polska największym biorcą środków unijnych!”

„Polska największym beneficjentem największego w historii budżetu UE! Zgodnie z propozycją rosną nakłady w priorytetowych dla Polski obszarach. Bezpieczeństwo, spójność, rolnictwo, ale też innowacje – kluczowe dla budowy silnej gospodarki” – napisał w mediach społecznościowych polski minister finansów Andrzej Domański tuż po ogłoszeniu propozycji nowego wieloletniego budżetu UE w środę 16 lipca.

Podobnie entuzjastyczne wypowiedzi posypały się od innych członków rządu lub polityków koalicji rządzącej.

„Jest! Polska największym beneficjentem kolejnego budżetu unijnego!!!!” – napisała w mediach społecznościowych ministra funduszy i polityki regionalnej Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz.

Wiceprzewodniczący Europejskiej Partii Ludowej, europoseł PO Andrzej Halicki ogłosił: „Będziemy największym biorcą środków unijnych. Bronimy polskiego rolnictwa i polityki regionalnej. W negocjacjach chcemy osiągnąć jeszcze więcej! Stay tuned!”.

Dzień później Halicki, który bierze udział w międzyinstytucjonalnych konsultacjach budżetu, dodał: „Polska jest nie tylko największym biorcą w nowym budżecie UE, ale też pobity jest rekord wysokości tzw. koperty narodowej – ponad 123 mld euro!”.

Z entuzjazmem strony rządzącej zupełnie nie zgodzili się politycy PiS.

„»Rekordowy« budżet UE? Kolejna ściema Tuska! (...) Rolnicy dostaną mniej, regiony dostaną mniej, Ty dostaniesz mniej” – wskazał europoseł Prawa i Sprawiedliwości Piotr Müller.

Były komisarz ds. rolnictwa Janusz Wojciechowski z PiS stwierdził: „Nie, to nie jest cięcie budżetu Wspólnej Polityki Rolnej. To jest »masakra tego budżetu piłą mechaniczną«".

W odpowiedzi na to Donald Tusk pisał 17 lipca: „Co dzisiaj złości pisowców? To, że Polska wywalczyła w Brukseli najwięcej pieniędzy ze wszystkich państw Unii (…) Zawsze gotowi zatruć radość z polskich zwycięstw. Zło”.

Czy to faktycznie rekordowy budżet?

Szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosiła 16 lipca: nowy budżet UE sięgnie 2 bln euro. Będzie bardziej „strategiczny, elastyczny i przejrzysty” – zapowiedziała. Stwierdziła, że to „najambitniejszy” budżet z dotychczasowych.

KE twierdzi, że budżet jest większy niż poprzednie i na dowód podaje takie dane:

Wartość nowego budżetu UE ma stanowić nieco większy odsetek dochodu narodowego brutto państw członkowskich (DNB), co w uproszczeniu oznacza, że poziom „wysiłku finansowego” wspólnoty do sfinansowania tego budżetu będzie nieco większy niż w poprzednich latach. Podstawowa część budżetu – wieloletnie ramy finansowe wzrośnie do poziomu 1,15 proc. DNB, a na spłatę długu zaciągniętego w poprzedniej perspektywie finansowej wydamy 0,11 proc. DNB.

Ale ten sposób porównywania danych jest mało miarodajny, bo nie uwzględnia siły nabywczej tych środków, które z czasem zmalały ze względu na inflację. Jest więc druga metoda porównania wielkości budżetów. Można porównać ich realną wartość, sprowadzając ich wielkość do „wspólnego mianownika” – cen stałych na wybrany rok, np. 2025.

Ceny stałe pokazują, co się stało z wartością pieniądza w czasie. Dzięki takiemu porównaniu zrozumiemy, jaka jest faktycznie relacja wielkości tych budżetów do siebie.

Dwa składniki budżetu UE

Budżet na lata 2021-2027 składa się z dwóch części:

• Tradycyjnego budżetu UE, tzw. wieloletnich ram finansowych (WRF), które są finansowane ze składek państw członkowskich, oraz tzw. zasobów własnych Unii (różnych środków, które wpływają do budżetu UE, m.in. ceł nakładanych na towary zza granicy, części podatku VAT, który ściągają państwa członkowskie, czy podatku od niepodlegających recyklingowi opakowań plastikowych).
• Dodatkowych środków pozyskanych na rynkach finansowych poprzez emisję europejskich obligacji. Ta część budżetu była określana mianem programu Next Generation UE. W nowej perspektywie finansowej musimy zacząć te długi spłacać.

Cześć pierwsza tego budżetu – wieloletnie ramy finansowe – to 1,21 bln euro w cenach bieżących na listopad 2020, czyli w przeliczeniu ok. 1,47 bln euro w cenach stałych z 2025.

Część druga – program Next Generation EU – to 806,9 mld euro w cenach bieżących na listopad 2020, czyli w przeliczeniu ok. 981,2 mld euro w cenach stałych na 2025.

Czyli w sumie w latach 2021-2027 UE miała do dyspozycji 2,018 bln euro w cenach bieżących na listopad 2020, czyli równowartość 2,45 bln euro w cenach stałych 2025.

Dlaczego różnica w cenach stałych jest tak duża?

Ale uwaga: to nie inflacja konsumencka. To inflacja PKB, która mierzy zmiany cen wszystkich dóbr i usług w gospodarce – tzw. deflator PKB. To tego wskaźnika Komisja Europejska używa do obliczania zmieniającej się w czasie wartości wieloletnich ram finansowych.

Nowy budżet: mniej środków z emisji długu

Nowy budżet też składa się z dwóch części – wieloletnich ram finansowych, finansowanych ze składek państw członkowskich oraz tzw. zasobów własnych Unii, oraz „dodatkowych środków”, z których część – według planu Komisji – ma zostać pozyskana z pożyczek na rynkach finansowych. Ale ta część pożyczkowa nowego budżetu jest dużo mniejsza niż w budżecie 2021-2027.

Wygląda to tak:

• Wieloletnie ramy finansowe na lata 2028-2034 będą opiewały na 2 biliony euro – to kwota ogłoszona przez Ursulę von der Leyen, a dokładnie na 1,984 bln euro. To wartość podana w „przyszłych cenach bieżących” – indeksowana o szacowany poziom inflacji przez cały okres, kiedy budżet będzie wydatkowany do 2034 roku – w sumie około 12,5 proc.. Realna wartość tego budżetu w cenach stałych na 2025 rok to 1,763 bln euro. Komisja Europejska te dane o budżecie UE podaje w tym dokumencie.
• Nowy budżet zakłada kilka elementów, które są liczone ponad pułap WRF oraz ponad środki zapisane na spłatę NextGenerationEU (czyli popandemicznej odbudowy). To te „środki dodatkowe”. W tej puli mieszczą się m.in.: – środki na wsparcie Ukrainy (100 mld euro w cenach bieżących na czas obowiązywania budżetu, czyli 88,89 mld euro w cenach stałych na 2025 rok), – instrument elastyczności (15,6 mld euro w cenach bieżących i 14 mld euro w cenach stałych 2025), – finansowany z emisji europejskich obligacji, analogicznie do programu Next Generation EU, program Catalyst Europe o wartość 150 mld euro w cenach bieżących, czyli ok. 133 mld euro w cenach stałych 2025.

Jak widać więc w nowym budżecie też zaplanowane są środki, które Komisja Europejska zamierza pożyczyć. Nie wliczają się one jednak do podstawowego budżetu, bo nie wiadomo, czy KE rzeczywiście je pozyska. To zależy od tego, czy państwa członkowskie będą chciały po nie sięgnąć. Jest ich też dużo mniej niż w budżecie 2021-2027. Uwaga: są one liczone ponad pułap 1,26 proc. DNB budżetu podstawowego.

Budżet większy, ale mniejszy

I teraz pytanie: jak porównujemy te dwa budżety?

• Możemy porównywać wartości wieloletnich ram finansowych między sobą, bo to ta część budżetu, która składa się z wkładu państw członkowskich (czyli składek narodowych) oraz środków, które stale zasilają budżet UE, czyli zasobów własnych. To ta podstawa budżetu, jego „core”.
• Możemy porównywać, ile środków w sumie do dyspozycji będzie miała wspólnota w swojej kasie, uwzględniając także środki, które zostały lub zostaną pożyczone. Jakby nie było, one też zostały/zostaną wydane na realizację europejskich programów i były/będą włączone do „unijnej kasy”. Były/będą to więc środki, które państwa członkowskie miały/będą miały realnie do dyspozycji.

Jeśli zestawimy ze sobą wszystkie środki, które miała do dyspozycji wspólnota w latach 2021-2027, oraz te, które według projektu budżetu mają być do dyspozycji w latach 2028-2034, okaże się, że

Przy czym warto dodać, że z porcji pieniędzy składających się na wieloletnie ramy finansowe (WRF) – czyli z kwoty 1,763 bln euro – niemal 150 mld euro w cenach stałych w 20205 pójdzie na spłatę części długu z programu NextGenerationEU.

Oto wynik tego porównania:

Jeśli zaś zestawimy ze sobą tylko wieloletnie ramy finansowe, czyli część budżetu 2021-2027, z wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2028-2034, okaże się, że

Będzie to wyglądało tak:

To, że jest większy w części WRF, jest bardzo ważne – zaraz wyjaśnimy, o co chodzi.

Jeśli więc zastosować interpretacje przychylne politykom i założyć, że minister finansów, gdy chwalił rekordowy budżet UE, miał na myśli wyższą niż w 2021-2027 wartość wieloletnich ram finansowych, można uznać, że mówił prawdę.

Jeśli natomiast założyć, że europoseł Prawa i Sprawiedliwości Piotr Müller w swojej ocenie odnosił się do realnej i całkowitej wielkości środków, które państwa UE będą miały w nowej perspektywie do dyspozycji, także możemy uznać, że mówił prawdę.

Politycy, informując o wielkości budżetu, powinni być jednak bardziej precyzyjni i wyjaśniać, o czym mówią. Zestawienie tych dwóch wypowiedzi, pojawiających się w przestrzeni publicznej jako konkurujących ze sobą ocen nowego budżetu, tworzy zupełnie niezrozumiałą kakofonię informacyjną.

Więcej zasobów własnych

Jakie z tego wnioski?

Szkoda, że realna wartość nowego budżetu będzie mniejsza niż wartość poprzedniego.

Liczba wyzwań, które stoją przed wspólnotą, nie maleje, lecz rośnie. To konieczność wzmacniania obronności, tworzenia bodźców do wzrostu konkurencyjności europejskich gospodarek, wsparcia Ukrainy, finansowania zielonej transformacji, inwestowania w wyrównywanie szans rozwojowych regionów, itp.

Ale w sposobie finansowania nowego budżetu jest jednak pewna pozytywna zmiana. Nowy budżet nie zakłada pozyskiwania tak dużych środków, jak poprzednio, poprzez zadłużanie wspólnoty. W nowej perspektywie finansowej bowiem długi z poprzednich lat zaczynamy spłacać.

Komisja Europejska podkreśla też, że składki państw członkowskich, wyliczane jako odsetek dochodu narodowego brutto, pozostaną na tym samym poziomie co w latach 2021-2027.

Jak to więc możliwe, że nowy budżet mimo to będzie większy w tej tradycyjnej części wieloletnich ram finansowych? Komisja Europejska proponuje rozszerzenie katalogu zasobów własnych.

Ponadto KE zakłada, że znacznie wzrosną wpływy z ceł.

Jeśli państwa członkowskie i Parlament Europejski zgodzą się na utworzenie nowych zasobów własnych – będzie to krok w dobrym kierunku. UE pozyska nowe źródła dochodów, dzięki czemu budżet będzie mógł być większy także w kolejnych latach – bez konieczności zapożyczania się.

Nie będzie trzeba za każdym razem walczyć z państwami członkowskimi o środki na realizację europejskich priorytetów.

Czy Polska dostanie najwięcej?

Drugą kwestią jest, czy Polska faktycznie dostanie najwięcej w nowej perspektywie finansowej i czy ta „narodowa koperta” jest większa niż w poprzednim budżecie?

Dane dotyczące proponowanych alokacji dla państw członkowskich w ramach nowego wieloletniego budżetu UE na lata 2028-2034 Komisja Europejska opublikowała w czwartek 17 lipca. Są one podane w cenach bieżących na lipiec 2025. To te dane były cytowane przez polityków, m.in. przez Andrzeja Halickiego.

Kolejna na liście Francja ma dostać 90,1 mld euro, Hiszpania – 88,1 mld euro, Włochy – 86,6 mld euro, Niemcy 68,4 mld euro, a Rumunia 60,2 mld euro. To nic dziwnego – na wielkość alokacji ogromny wpływ ma wielkość państwa oraz poziom jego rozwoju.

Faktem jest więc, że w ramach tzw. narodowych i regionalnych programów partnerstwa alokacja dla Polski jest największa ze wszystkich państw członkowskich. Ale:

• Ta rozpiska dotyczy tylko części budżetu UE, nawet nie jego połowy.
• Komisja Europejska podaje dane w cenach bieżących (na lipiec 2025), więc dla porównania kwot alokacji z poprzedniego i nowego budżetu znowu trzeba sprowadzić je do wspólnego mianownika. Tylko w ten sposób jesteśmy w stanie odpowiedzieć na pytanie, czy wielkość alokacji w nowym budżecie została utrzymana, czy nie.
• Zawartość „kopert narodowych” w starym i nowym budżecie nie jest tożsama, więc porównanie jest bardzo trudne.

Co się mieści w „kopertach narodowych”?

Do tej pory, m.in. w budżecie 2021-2027, za „narodową kopertę” uchodziły środki na politykę spójności i wspólną politykę rolną.

Przy czym polityka spójności obejmowała:

• Fundusz Spójności,
• Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego,
• Europejski Fundusz Społeczny,
• program Interreg,
• program Łącząc Europę (inwestycje w transgraniczną infrastrukturę transportową, energetyczną).

Wspólna polityka rolna obejmowała:

• Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG),
• Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

To na te cele w lata 2021-2027 Polska otrzymała w sumie około 107 mld euro w cenach bieżących za listopad 2020. W tym 75 mld euro na politykę spójności i 32,2 mld euro na wspólną politykę rolną. Dane te są zaczerpnięte z dokumentu Komisji Europejskiej (tu, strona 4 i 5), ich prawdziwość potwierdziło nam Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Tymczasem teraz, w nowym budżecie, ta koperta narodowa, zwana obecnie „narodowym i regionalnym programem partnerstwa” (NRPP), to „worek”, w którym wyszczególnione są takie pozycje:

• polityka spójności (dawny Fundusz Spójności, Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny i program Interreg),
• wspólna polityka rolna (oba filary),
• polityka migracyjna i bezpieczeństwo granic,
• Europejski Fundusz Solidarności,
• Społeczny Fundusz Klimatyczny, którego celem jest ochrona grup dotkniętych kosztami wdrażania systemu ETS i ETS2,
• i jeszcze kilka drobiazgów.

W nowym budżecie więc m.in. program „Łącząc Europę” został wyjęty z tej koperty i dodany do drugiego działu budżetu „Konkurencyjność, dobrobyt i bezpieczeństwo”, a do koperty dodano Społeczny Fundusz Klimatyczny. Są więc w składzie tych „worków z pieniędzmi” pewne różnice.

Ta nowo skonstruowana „narodowa koperta” to 123,3 mld euro w cenach bieżących na lipiec 2025.

To pewnie prosta kalkulacja, której dokonali niektórzy politycy i na jej podstawie stwierdzili – tak, nowa koperta narodowa jest większa niż ta z lat 2021-2027. Ale zawartość tych kopert jest różna, a ponadto wartości nie zostały sprowadzone do wspólnego mianownika cenowego, który umożliwiałby porównanie.

• Alokacja dla Polski z lat 2021-2027 w cenach stałych to 130,4 mld euro.
• Alokacja dla Polski w latach 2028-2034 w cenach stałych to 119,5 mld euro.

Już po sprowadzeniu tych wartości do wspólnego mianownika widać, że alokacja w nowym budżecie jest jednak nieco niższa. A to jeszcze nie wszystko. Bo zawartość kopert jest trochę różna.

Co z czym porównać?

Dlatego do tego porównania trzeba wziąć inne dane, które podaje Komisja Europejska. Komisja podała dane o całości alokacji w ramach NRPP oraz w rozbiciu na trzy elementy:

• ogólną alokację (głównie polityka spójności i wspólna polityka rolna),
• środki na politykę migracyjną, bezpieczeństwo i sprawy wewnętrzne,
• środki na Społeczny Fundusz Klimatyczny.

W przypadku Polski wygląda to tak:

• 112,6 mld euro w cenach bieżących na tzw. ogólną alokację (w tym na spójność i wspólną politykę rolną),
• 1,9 mld euro na politykę migracyjną, bezpieczeństwo i sprawy wewnętrzne,
• 8,8 mld euro na Społeczny Fundusz Klimatyczny.

Jeśli więc mielibyśmy porównywać wielkość alokacji dla Polski na politykę spójności i wspólną politykę rolną z budżetu 2021-2027, jak robią to politycy, dużo bardziej zasadne byłoby zestawienie tej kwoty z kwotą „ogólnej alokacji” z nowego budżetu. Czyli w przypadku Polski z wartością 112,6 mld euro.

Jeśli sprowadzimy je do poziomu cen stałych 2025, okaże się, że w latach 2021-2027 Polska otrzymała na te cele równowartość 130,4 mld euro, zaś z nowego budżetu ma dostać 109,1 mld euro.

Przy czym to, że Polska dostanie mniej, nie powinno nikogo dziwić. Kraj rozwija się dzięki funduszom spójności, więc algorytm KE, którego celem jest wyrównywanie szans, jest dla nas coraz mniej łaskawy.

Tak więc owszem, alokacja dla Polski w ramach tej części unijnego budżetu, co do której Komisja Europejska opublikowała już dane, jest faktycznie największa ze wszystkich krajów UE, ale nie można powiedzieć, że rosną środki dla Polski w porównaniu do poprzedniego budżetu – bo są one realnie mniejsze.

Środki na politykę spójności maleją

To samo dotyczy środków na wspólną politykę rolną – już nie tylko dla Polski, ale dla wszystkich krajów członkowskich, oraz całego budżetu na politykę spójności.

Szefowa Komisji Europejskiej mówiła, że na politykę spójności w nowym budżecie przeznaczone jest 453 mld euro, z czego na rozwój regionów 261 mld euro (to dane w cenach bieżących na okres, kiedy będzie obowiązywał nowy budżet, czyli indeksowane o przyszłą inflację). Jeśli chodzi o wspólną politykę rolną to według jej deklaracji na ten cel ma być 302 mld euro.

• Po przeliczeniu tych wartości na ceny stałe 2025 oraz porównaniu z alokacjami z poprzedniego budżetu widać, że budżet na politykę spójności maleje niemal o 50 mld euro – z 453,1 mld w latach 2021-2027 do 404 mld na lata 2028-2034.
• Budżet na wsparcie regionów zostaje utrzymany. W latach 2021-2027 przeznaczone było na to 274,8 mld euro, teraz będzie to 273,4 mld euro, czyli tylko nieznacznie mniej.
• Maleje też budżet na wspólną politykę rolną – i to znacznie. W nowym budżecie na ten cel przeznaczone jest to 268,4 mld euro w cenach stałych 2025, podczas gdy w latach 2021-2027 na ten cel przeznaczono równowartość 460,3 mld euro w cenach stałych.

Komisja Europejska tłumaczyła podczas konferencji prasowych, że te środki to środki minimalne, a w „kopertach narodowych”, czyli narodowych i regionalnych programów partnerstwa, aż 25 proc. środków nie ma na sztywno przypisanej alokacji. Teoretycznie mogą więc zostać przekazane np. na wsparcie rolnictwa.

Ponadto, państwa członkowskie będą mogły sięgnąć po dodatkowy zastrzyk pieniędzy z programu pożyczek Catalyst Europe o wartości 150 mld euro. Na rolnictwo mogą też iść pieniądze z puli kryzysowej, np. w sytuacji suszy lub kataklizmów naturalnych. Ta pula środków to 350 mld euro w przyszłych cenach bieżących, czyli ok. 311 mld euro w cenach stałych 2025. Nieduża kwota na wsparcie rolnictwa zaszyta jest też w drugim dziale budżetu – Funduszu Konkurencyjności.

Mimo to ta wyraźna dysproporcja budzi oburzenie – zarówno w Parlamencie Europejskim, jak i wśród organizacji zrzeszających rolników.

Największa w Europie organizacja zrzeszająca przedsiębiorstwa rolne – Copa Cogeca – nazwała dzień ogłoszenia projektu budżetu „czarną środą dla europejskiego rolnictwa”. Organizacja twierdzi, że Komisja Europejska zdecydowała się „rozmontować wspólną politykę rolną” poprzez drastyczne cięcia funduszy.

Rosną środki na obronność i migracje

W nowym budżecie – zgodnie z zapowiedzią szefowej KE – rosną za to środki na obronność oraz politykę migracyjną i ochronę granic.

Środki na obronność zaszyte są w drugim dziale budżetu „Konkurencyjność, dobrobyt i bezpieczeństwo”. Jego największą częścią jest Fundusz Konkurencyjności, który w sumie opiewa na 451 mld euro, czyli 397,8 mld euro w cenach stałych 2025. W nim na bezpieczeństwo i badania kosmiczne zapisanych jest 131 mld euro (115,7 mld euro w cenach stałych 2025).

Zwiększone jest też finansowanie na mobilność wojskową. Zostało ono włączone do programu „Łącząc Europę”, który tradycyjnie obejmował inwestycje w infrastrukturę transportową oraz energetyczną. Jego budżet w prognozowanych cenach bieżących na dzień wejścia w życie budżetu to 81,4 mld euro, zaś w cenach stałych 2025 – 72,3 mld euro.

Mniej środków, większy ciężar

Warto podkreślić, że przedstawiona w środę 16 lipca propozycja Komisji Europejskiej to dopiero wstępny projekt.

Budżet będzie negocjowany z państwami członkowskimi oraz Parlamentem Europejskim. Żeby wszedł w życie musi zdobyć jednogłośne poparcie w Radzie UE oraz absolutną większość głosów w Parlamencie Europejskim (głosy 367 europosłów z 751 osobowej izby).

Już dziś wiadomo, że będzie to trudne. Parlament Europejski ma wiele zastrzeżeń do propozycji Komisji. Europosłowie chcieli m.in., by zachowana została osobna koperta na wspólną politykę rolną i politykę spójności oraz by utworzony osobny fundusz na obronność.

Dlatego oczekiwał, że budżet będzie co najmniej taki sam, lub większy, niż poprzedni, a nie mniejszy. Tymczasem, jak widać w propozycji Komisji, wygenerowanie realnie mniejszych środków w następnej perspektywie finansowej i tak będzie większym obciążeniem dla europejskich gospodarek.