Ustawa jak feudalny pan przywiązuje bezdomnych do ziemi. Kiedy rząd zmieni absurdalne przepisy?

Organizacje pracujące z osobami w kryzysie bezdomności walczą o zmianę tego przepisu od lat. Choć narusza normy konstytucji, a przede wszystkim – wyklucza ludzi z systemu pomocy, kolejne rządy niczego w nim nie zmieniają. Mowa o artykule 101 ustawy o pomocy społecznej, który w ustępie 2 stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie, gminą właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

– To najbardziej absurdalny przepis, z jakim spotkałem się i borykam od 40-stu lat pracy z osobami w kryzysie bezdomności – mówi Andrzej Ptak, prezes fundacji Homo Sacer, pomysłodawca i założyciel przestrzeni kreatywnej MiserArt we Wrocławiu. – Jest formą feudalizmu i pańszczyzny, które przywiązują bezdomnych jak chłopów do ziemi. Tworzy karykaturę założeń pomocy, bo de facto uniemożliwia pomaganie ze względu na miejsce pobytu, a dodatkowo absurdalnie wymaga wskazania domu od osób, które go nie mają. Czasem zresztą – gdy dostają bilet podróżny do miejsca dawnego zameldowania – słyszą od pracowników pomocy społecznej, że mają wracać do domu.

49 proc. policzonych w lutym 2024 roku osób przebywało bowiem w gminie, w której nie miało aktualnego lub ostatniego zameldowania na pobyt stały.

Dostają bilet, ale nie jadą do gminy zameldowania

Oficjalnie urzędnicy deklarują, że radzą sobie z problemem i zawsze na pierwszym miejscu stawiają człowieka. Najpierw mu pomagają, a dopiero później sprawdzają meldunek i występują o zwrot kosztów udzielonych świadczeń do gminy, w której miał ostatni meldunek. Ustawa daje taką furtkę „w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą, w sprawach niecierpiących zwłoki”. Mowa jednak głównie o doraźnym wsparciu, czyli np. lekach czy posiłku.

– Udzielanie pomocy jest zindywidualizowane, dostosowane do potrzeb i sytuacji, w której znalazła się dana osoba – zapewnia Anna Zając-Domżał, zastępczyni dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu. – Musi odbywać się za jej zgodą i przy jej udziale. Nie możemy nikogo zmusić, żeby poszedł do placówki czy też wrócił do miejscowości, w której był ostatnio zameldowany. W takich sytuacjach nawiązujemy kontakt z właściwym ośrodkiem pomocy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami udzielamy niezbędnej pomocy u nas, jednocześnie przekazując klientowi informacje o tych przepisach i dane właściwych miejscowo ośrodków pomocy społecznej.

W 2022 roku poznański MOPR wysłał do innych gmin 434 wnioski o zwrot kosztów udzielonej pomocy, a w 2023 – 510 wniosków. W 2022 roku wydał osobom w kryzysie bezdomności 67 biletów kredytowanych, a w 2023 – 146. Bilety te wystawia się na wniosek osoby korzystającej z pomocy np. w celu dojazdu do pracy, urzędów, sądów, schronisk albo do miejscowości dawnego meldunku.

Zwykle bowiem dzieje się tak, że osoba w kryzysie bezdomności, chcąc dostać się do schroniska lub zostać objęta inną stałą formą pomocy, musi wrócić do gminy, w której jest lub po raz ostatni była zameldowana na stałe. Nawet jeśli od lat żyje w innym mieście i nie ma żadnych związków z dawnym domem. Ośrodek pomocy społecznej w miejscowości, w której przebywa, kontaktuje się ze swoim odpowiednikiem w gminie ostatniego zameldowania, a ten wskazuje placówkę, do której zainteresowany może trafić.

– Bywa i tak, że osoby te rezygnują z udzielanego wsparcia przez swoją gminę. Mieliśmy taki przypadek żyjącego na ulicy mężczyzny po amputacji nogi. Został przewieziony do placówki z usługami opiekuńczymi poza Poznań. Po pewnym czasie opuścił ją i wrócił samodzielnie do naszego miasta – przyznaje Anna Zając-Domżał.

Dowody na związek z centrum życiowym

Taka sytuacja nie zaskakuje. Choć bezdomne, osoby żyjące na ulicy nie są zniewolone. Co do zasady, chętniej żyją w aglomeracjach, bo tu łatwiej jest przetrwać, przemieścić się, pozostać anonimowym. Nawet jeśli nadal są gdzieś zameldowane, nie chcą tam wracać. Bardzo często znalazły się w kryzysie bezdomności właśnie dlatego, że z dawnego domu uciekały.

Niektóre samorządy zaczęły to uwzględniać i wprowadzać do prawa miejscowego dotyczącego najmu gminnych mieszkań zapisy pozwalające ubiegać się o lokal, jeśli ktoś udowodni związek z gminą i lokowanie w niej swoich „interesów życiowych”. Takie przepisy ma np. Warszawa.

Co ciekawe, są także orzeczenia sądów administracyjnych, które uznały posiadanie „centrum życiowego” w miejscu pobytu jako przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą. Czyli taki, który w art. 101 ust. 3 ustawy wskazano jako uprawniający do uznania tej gminy za właściwą do udzielenia świadczeń.

Wydawałoby się więc, że problem rozwiązany. Ale tak nie jest. Zarówno sędziowie, jak i urzędnicy różnią się bowiem w interpretacji tych przepisów. Większość zakłada, że związanie swojego życia z gminą pobytu nie jest wyjątkowym przypadkiem, o którym mowa w przepisie. Ponadto ludziom mieszkającym na ulicy z dobytkiem spakowanym do plecaka często trudno jest przedstawić twarde dowody na taki związek.

– Jeśli osoba w kryzysie bezdomności wykaże, że jest związana z Wrocławiem, np. podejmowała tutaj pracę czy ma rodzinę, korzystamy z przepisu o tzw. centrum życiowym, który niestety nie jest precyzyjny i budzi czasem wątpliwości, czy można pomóc osobie przebywającej na terenie gminy od dawna, czy też należy trzymać się zasady ostatniego meldunku – przyznaje Joanna Kot, zastępczyni dyrektora MOPS we Wrocławiu.

Według danych z ogólnopolskiego badania we Wrocławiu przebywa 889 osób w kryzysie bezdomności. 37 proc. posiada aktualny lub ostatni meldunek w innej gminie. W Poznaniu taka sytuacja dotyczy 41 proc. spośród 1083 odnotowanych osób.

Czy w Polsce skończyła się pańszczyzna?

Problem absurdalnego artykułu 101 w ciągu ostatnich lat był poruszany nie tylko przez organizacje społeczne, ale i m.in. Rzecznika Praw Obywatelskich czy Helsińską Fundację Praw Człowieka. Nikt nie ma wątpliwości, że narusza konstytucję.

– mówi dr Adam Ploszka, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, prawnik Amnesty International. W jego ocenie przepis tworzy błędne koło na wielu płaszczyznach. – Powiązanie udzielenia pomocy z miejscem ostatniego meldunku na pobyt stały nie sprzyja rozwiązaniu, a wręcz przeszkadza w zakończeniu kryzysu bezdomności. Wydawałoby się oczywistym – na co znajdujemy potwierdzenie w wielu badaniach naukowych – że pomoc i praca z człowiekiem w kryzysie bezdomności w miejscu, które on traktuje jako swoje środowisko, będzie bardziej efektywna niż odsyłanie go w inne nieznane mu lepiej miejsce. Co więcej, jeśli uciekł z miejsca ostatniego meldunku, np. z powodu doświadczanej przemocy domowej, co wcale nie jest rzadkie, to system nie tylko jest nieefektywny, ale również pogłębia doświadczenie traumy, a nawet stwarza zagrożenie życia – dodaje dr Ploszka.

Adam Ploszka podkreśla, że artykuł 101 ust. 2 narusza dwa przepisy konstytucji. Chodzi o art. 52 zapewniający wolność wyboru miejsca pobytu i zamieszkania na terytorium Polski oraz art. 75, który nakłada na władze publiczne obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności obowiązek przeciwdziałania bezdomności.

Co ciekawe, Trybunał Konstytucyjny pośrednio – przy okazji wyroku w innej sprawie w 2015 roku – wypowiedział się już na ten temat. Sędziowie TK ocenili, że ustawodawca narusza art. 75 wtedy, gdy tworzy rozwiązania pozorne lub uniemożliwiające realizację określonych w tym przepisie celów. Zdaniem ekspertów tak jest właśnie w przypadku art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stanowi on przeszkodę dla przeciwdziałania i wychodzenia z bezdomności, więc narusza art. 75 konstytucji. Problem jednak w tym, że do tej pory nie został zaskarżony do Trybunału.

Ministerstwo do gmin: to błędna interpretacja

W 2021 r. wydawało się, że sprawa może zostać rozwiązana na poziomie rządowym. Ówczesny sekretarz stanu w ministerstwie rodziny i polityki społecznej Stanisław Szwed rozesłał do samorządów stanowisko, w którym wskazał, że nakłanianie osób w kryzysie bezdomności do powrotu do gminy ostatniego zameldowania jest błędną interpretacją przepisów i wzbudza poważne zastrzeżenia. Kilkukrotnie zwrócił uwagę na konieczność respektowania potrzeb i woli klientów MOPS. Podkreślił, że samorządy mogą zawrzeć porozumienie międzygminne o udzieleniu miejsca w schronisku na terenie gminy przebywania lub gmina ostatniego zameldowania może wykupić usługę udzielenia schronienia bezpośrednio od podmiotu prowadzącego placówkę.

– Ministerstwo zajęło jasne stanowisko – przyznaje dr Adam Ploszka. – Nie jest to jednak dokument prawnie wiążący, a jedynie przykład interpretacji. Dlatego jedne gminy się do niego stosują, a drugie nie. Nadal dochodzi do przerzucania odpowiedzialności. Potrafię zrozumieć racje samorządów, którym w coraz trudniejszej sytuacji finansowej coraz bardziej zależy na jasnych regułach odpowiedzialności. Jednak po drugiej stronie stoi człowiek w potrzebie, który ma prawo wyboru miejsca pobytu, jak każdy inny. Konstytucja, chroniąc godność każdego, nakazuje tym samym władzom publicznym nadanie większego priorytetu temu właśnie człowiekowi.

Dodatkowo ten człowiek potrzebuje poczucia bezpieczeństwa i zaufania, by uwierzyć, że może coś w życiu zmienić. Gdy decyduje się na pójście do placówki i słyszy, że nie ma dla niego miejsca i powinien wrócić tam, gdzie z jakiegoś powodu już nie chce być, raczej utrwala w sobie przekonanie, że jego domem jest ulica.

Adam Bodnar: niech rząd pomaga bezdomnym

Propozycji legislacyjnych rozwiązań tej sytuacji było co najmniej kilka. Jedna z pierwszych zakładała przypisanie obowiązku udzielania świadczeń gminie miejsca pobytu osoby w kryzysie bezdomności. Oznaczało to niemal całkowite przerzucenie obciążenia finansowego na duże miasta, w których żyje najwięcej takich osób. Zaproponowano, by to zniwelować, odliczając kwotę tych wydatków od tzw. janosikowego, które najbogatsze samorządy muszą wpłacać do budżetu państwa.

Nieco łagodniejszą wersję tego pomysłu przedstawiła w 2020 roku Ogólnopolska Federacja na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności. Zaproponowała pozostawienie zapisu o właściwości miejscowej gminy ostatniego zameldowania, ale dopisanie do niego punktu zakładającego, że na pisemny wniosek osoby potrzebującej świadczenia będą przyznawane w miejscu pobytu.

– Trudność w zmianie tych przepisów polega na tym, że dobrze rozwiązują sprawy finansowe, więc duże miasta chcą przy nich pozostać – mówi Jacek Marciniak z Ogólnopolskiej Federacji na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności. – Gdyby jednak odłożyć na bok kwestie budżetowe, okazuje się, że wszyscy przez brzmienie artykułu 101 cierpią. Osoby w kryzysie bezdomności, bo nie daje im się wyboru, a przez to szansy na wyjście z kryzysu. Pracownicy socjalni, bo mają związane ręce, próbując pomóc osobie z meldunkiem w innej gminie. I wreszcie same gminy, bo nie chcą mieć ludzi zamieszkujących ulice i pustostany, a wciąż mają.

Jeszcze odważniejszy postulat przedstawił ministerstwu już w 2018 roku Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar. Zaproponował, aby pomoc osobom bezdomnym uczynić zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, finansowanym centralnie. Przy liczbie ok. 31 tys. takich osób w kraju nie powinno to nadmiernie obciążyć budżetu państwa.

Ministerstwo jednak do wszystkich propozycji odnosiło się sceptycznie. W odpowiedzi na pismo RPO w jednym zdaniu stwierdziło, że nie przewiduje zmiany ustawy w postaci przypisania działań pomocowych administracji rządowej. Z kolei odpowiedź dla Federacji pokrywała się z treścią wspomnianego wystąpienia podsekretarza stanu Stanisława Szweda. Resort uznał, że obowiązujące przepisy kompleksowo regulują kwestie tzw. właściwości miejscowej i nie ograniczają osobom w kryzysie bezdomności wolności poruszania i możliwości wyboru miejsca pobytu. A obowiązujące zapisy są przede wszystkim po to, by precyzyjnie określić, która gmina ma ponosić wydatki za przyznane wsparcie.

Organizacje społeczne nie chcą realizować ustawy

Organizacje społeczne pomagające osobom żyjącym na ulicy od lat zabiegają o zmianę przepisu ustawy, jednocześnie starając się go ominąć. Jak? Albo działają całkowicie na własną rękę, korzystając z darowizn, albo unikają współpracy z gminami w zakresie realizacji ich ustawowych zadań. To paradoksalna sytuacja, bo organizacje chętnie podjęłyby się tej pomocy i skorzystały z dodatkowego finansowania, a gminom z kolei zależy na narzędziach, które posiadają organizacje.

– W ramach naszej działalności wynajmujemy dwa mieszkania, w których dajemy osobom w kryzysie dach nad głową, bezpieczeństwo i pomagamy przygotować się do samodzielnego życia – mówi Wioletta Bogusz, przewodnicząca poznańskiego stowarzyszenia Zupa na Głównym. – Świadomie nie korzystamy w tym zakresie z żadnego samorządowego programu, nie staraliśmy się też o umowę na lokal z miastem, żeby móc wprowadzić tam, kogo chcemy i kiedy chcemy. Zawsze czekamy na chęć i gotowość osoby w kryzysie bezdomności. Gdy przychodzi i prosi o pomoc, działamy tu i teraz.

Wioletta Bogusz opowiada o kobiecie, która od kilku miesięcy co sobotę przychodziła na Dworzec Zachodni w Poznaniu po posiłek (wydawany przez Zupę na Głównym od 2017 roku). Informowana o możliwościach skorzystania z szerszej pomocy w siedzibie stowarzyszenia w końcu zapukała do jej drzwi. Przyszła po ratunek prosto z ulicy. Po omówieniu swojej sytuacji i różnych możliwości zdecydowała się przejść terapię uzależnień na szpitalnym oddziale zamkniętym. Tyle że miejsce zwolni się dopiero za cztery tygodnie. Czy do tego czasu ma wrócić na ulicę?

– Sprawdziliśmy miejsca w schronisku dla kobiet. Brak. Poza tym okazało się, że Anna* ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały miała poza Wielkopolską. I nie chce tam wracać. System automatycznie wyrzuca ją z ram pomocy. My nie chcemy jej wyrzucać, więc dajemy jej miejsce w wynajmowanym mieszkaniu – opowiada szefowa Zupy na Głównym.

Organizacja prowadzi szereg działań pomocowych dla osób w kryzysie bezdomności. Co sobotę na przystanku tramwajowym PST Dworzec Zachodni rozdaje posiłki i udziela podstawowej pomocy medycznej, a co wtorek wydaje najpotrzebniejsze rzeczy. Od czterech lat prowadzi także świetlicę dla kobiet. Jest to możliwe głównie dzięki wsparciu darczyńców. Są też jednak działania finansowane przez miasto, które nie wpisują się w ustawowe wymogi. To np. dyżury specjalistów, na które może przyjść każdy.

– Mamy dyżury psychologa, psychiatry, pracownika socjalnego, prawnika – mówi Wioletta Bogusz. – Szukaliśmy takiej niszy, która pomogłaby poukładać swoje sprawy osobom nieobjętym systemową pomocą. To był strzał w dziesiątkę, bo zainteresowanie jest duże. Często dzieje się tak, że ktoś przychodzi z prośbą o wsparcie w szukaniu pracy, a dzięki rozmowie dochodzi do wniosku, że chce pojechać na terapię uzależnień. Pomagamy mu to zrobić.

„Nie chcemy mieć nic wspólnego z absurdalnymi przepisami”

W podobny sposób pomoc dla osób w kryzysie bezdomności organizuje warszawska fundacja Daj Herbatę. Dzięki funduszom europejskim przeznaczonym na innowacje społeczne, a także darowiznom i aukcjom, organizacja stworzyła Centralny Punkt Integracji. To stacjonarny punkt pomocy zarówno dla osób doświadczających bezdomności, jak i zagrożonych nią. Przez pięć dni w tygodniu można przyjść tutaj coś zjeść, umyć się, rozwiązać problemy formalne, spotkać się ze specjalistą, ale i poczytać książkę, wyjść grupą do kina czy uczestniczyć w zajęciach z arteterapii i jogi. Nie sprawdza się tu PESEL-u czy miejsca ostatniego zameldowania.

– Od początku działalności naszym celem jest tworzenie miejsca dla każdej osoby, która potrzebuje pomocy – mówi Katarzyna Nicewicz, prezeska fundacji Daj Herbatę. – Zdobyliśmy granty na innowacje społeczne, staramy się o różne dotacje, ale nie zgłaszamy się do realizacji ustawowych zadań miasta, by nie mieć niczego wspólnego z absurdalnymi przepisami. Nie przyjmujemy żadnych argumentów za utrzymaniem przepisu wiążącego pomoc z ostatnim miejscem zameldowania. To jest zaprzeczenie idei pomagania, bo osoba, która nie chce wracać do dawnego miejsca pobytu, wypada z systemu pomocy.

Czy po październikowych wyborach zmieniło się rządowe podejście do problemu bezdomności? Organizacje społeczne przyznają, że spotykają się z chęcią rozmowy, ale na razie bez konkretów. W czerwcu w MRPiPS powstał zespół ds. reformy systemu pomocy społecznej, który ma przygotować kompleksową zmianę 20-letniego dokumentu. Eksperci liczą, że obejmie też przepisy dotyczące osób w kryzysie bezdomności.

*Imię zmienione