Oni też! Biuro Analiz Sejmowych dyskwalifikuje ustawę dyscyplinującą PiS

We wtorek 17 grudnia 2019 Biuro Analiz Sejmowych opublikowało miażdżącą opinię o najnowszym projekcie ustawy PiS, która ma zamknąć usta niezależnym sędziom i prokuratorom. Jak wynika z nagłówka opinia powstała w trybie pilnym.

Zgodnie z zapowiedziami polityków partii Kaczyńskiego pierwsze czytanie groźnego projektu, który wpłynął do Sejmu w piątek 13 grudnia, ma mieć miejsce jeszcze w tym tygodniu. Jak dotąd nie znalazł się jednak w harmonogramie obrad posiedzenia zaplanowanego na 19 i 20 grudnia.

Opinie BAS są niezbędnym elementem procesu legislacyjnego, ale nie mają mocy wiążącej dla posłów. Mimo to, aby analizy nie podważały legislacyjnych intencji PiS, w 2017 roku partia Kaczyńskiego przeprowadziła czystkę w Biurze. Wyrzucono wicedyrektora Jakuba Borawskiego i konstytucjonalistę prof. Andrzeja Szmyta. Część pracowników zdegradowano, wielu - zniesmaczonych - odeszło.

Ale w opinii z 17 grudnia 2019

Przede wszystkim z zasadą pierwszeństwa europejskich przepisów przed prawem krajowym. Ale także z zasadą niezależności sądów i niezawisłości sędziów, które gwarantują prawo do skutecznej ochrony sądowej. To reguły wynikające bezpośrednio z unijnych traktatów oraz z orzecznictwa TSUE, które obowiązuje jednakowo we wszystkich krajach Unii. Także w Polsce.

BAS przypomina, że Polska zobowiązała się do podejmowania wszelkich środków, by realizować postanowienia traktatów i aktów instytucji UE. Ma także ułatwiać Unii wykonywanie jej zadań. To zasady z art. 4 ust. 3 Traktatu o UE.

Pierwszeństwo prawa UE

Za niezgodne z unijnym prawem BAS ocenia przepisy projektu, w ramach których sędziowie sądów powszechnych, wojskowych, administracyjnych i SN mieliby odpowiadać dyscyplinarnie za

Bo z analizy BAS wynika, że byłoby to pogwałcenie kluczowej zasady funkcjonowania Unii Europejskiej, ukutej w orzecznictwie TSUE jeszcze w latach 60. Czyli pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym.

"Na mocy zasady pierwszeństwa każdy organ państwa członkowskiego, a zwłaszcza sąd krajowy, jest zobowiązany do zapewnienia pełnej skuteczności [...] przepisom prawa UE oraz skutecznej ochrony sądowej praw jednostek wynikającej z tego prawa" - czytamy w analizie.

BAS przypomina tu liczne orzeczenia TSUE. Trybunał orzekł, że sądy muszą odstąpić od stosowania krajowych ustaw tam, gdzie uznają je za sprzeczne z prawem Unii. Nie powinny w tym celu oczekiwać na zmianę ustawodawstwa ani na opinię jakiegokolwiek innego organu, w tym Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem analityków BAS w tym aspekcie dyscyplinujący projekt posłów PiS jest niezgodny z unijnym prawem:

"Oznaczałoby to karanie sędziów za wykonywanie obowiązków wynikających z wiążącego RP prawa unijnego. Prowadziłoby do uzależnienia działania zasady pierwszeństwa [...] od uprzedniego wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. [...] Takie rozwiązanie prowadziłoby do jednoznacznego i oczywistego naruszenia zasady pierwszeństwa".

Niezależność sędziów

Analitycy BAS odnoszą się także do planowanego zaostrzenia sankcji dyscyplinarnych wobec sędziów, w tym wprowadzenia nowych, szczegółowych kategorii przewinień oraz kar pieniężnych.

Jak pisaliśmy w OKO.press nowe sankcje, w tym usunięcie z zawodu, mają grozić sędziom (oprócz niestosowania ustaw bez opinii TK) także za działania:

• mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwość (także takie zaniechania);
• kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego lub skuteczność ich powołania;
• o charakterze politycznym;
• stanowiące uchybienie godności urzędu.

PiS zadbał także, by w przypadku nowych deliktów postępowania dyscyplinarne nie kończyły się łagodnie – naganą, upomnieniem lub odstąpieniem od wymierzenia kary. Np. za „kwestionowanie istnienia stosunku służbowego” sędziom mają grozić przeniesienia lub złożenia z urzędu. W przypadku deliktów mniejszej wagi – potrącenie miesięcznej pensji lub usunięcie z funkcji.

BAS przypomina, że niezależność sądów i niezawisłość sędziów to fundamentalny element zasady państwa prawnego - kluczowej wartości Unii z art. 2 Traktatu o UE. Zgodnie z orzecznictwem TSUE niezawisłość obejmuje ochronę przed ingerencją i atakami z zewnątrz. A także nieusuwalność i prawo do pobierania wynagrodzenia.

Trybunał podkreślił, że wszelkie przepisy dyscyplinarne muszą być sformułowane tak, by

BAS zwraca uwagę, że przewinienia dyscyplinarne zaproponowane przez posłów PiS są daleko niedookreślone i mogą być szeroko interpretowane. Mogą być stosowane "w sposób dyskrecjonalny, jeśli nie arbitralny, trudny do zweryfikowania według zobiektywizowanych kryteriów".

"W tej sytuacji niektóre z proponowanych rozwiązań [...] rodzą poważne ryzyko naruszenia uznanej w prawie unijnym zasady niezawisłości sędziów" - stwierdzają analitycy.

Co wolno sędziom

BAS zanalizował także nowe rozwiązania, które miałyby zakazać sądom "aktywności pozasądowej". A sędziów i asesorów zmusić do ujawnienia m.in. członkostwa w stowarzyszeniach i aktywności w mediach społecznościowych.

"Nie kwestionując zasady, że sądy i sędziowie powinni zajmować się wymierzaniem sprawiedliwości, a nie działalnością polityczną, należy zauważyć, że [...] [stwierdzenia projektu - red.] jako bardzo nieostre stwarza ryzyko nadużyć" - piszą badacze.

"W świetle projektowanych przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej [...] powstałyby możliwości nakładania [...] rygorystycznych kar dyscyplinarnych włącznie ze złożeniem z urzędu" - podkreślają.

Zdaniem BAS prowadziłoby to do naruszenia zasady zapewnienia skutecznej ochrony sądowej praw wynikających z prawa UE.Analitycy Biura dostrzegli, że nie jest w pełni jasny cel wprowadzenia wobec sędziów obowiązku informowania np. o członkostwie w stowarzyszeniach.

"Informacje ujawniane w ten sposób niekoniecznie muszą stać w sprzeczności z wykonywaniem funkcji sędziego. Jeżeli jednak [pozwalałyby - red.] na jego polityczną czy społeczną dyskredytację [...], to mogłyby one oddziaływać na zdolność sędziego do bezstronnego i niezawisłego orzekania" - pisze BAS.

"Stosowanie w omawianym zakresie przepisów zaprojektowanych w ustawie rodzi ryzyko naruszenia zasad niezależności sądu/niezawisłości sędziego, a tym samym ryzyko naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej" - czytamy w opinii.

Nieobiektywna KRS

Autorzy projektu ustawy chcą, by uniemożliwić "kwestionowanie" umocowania sądów i zgodności z prawem powołania sędziego. Zamierzają zapewnić ostateczność aktu powołania na sędziego przez Prezydenta RP.

W tym aspekcie analitycy BAS nie doszukali się sprzeczności z unijnym prawem.

"Nie ulega wątpliwości [...], że Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzecznictwie nie podważa trwałości i ostatecznego charakteru powołania sędziego" - czytamy w opinii Biura.

Jest jednak małe "ale". "[Trybunał - red.] oczekuje jedynie, że sposób jego powołania, przedłużania pełnienia funkcji czy odwoływania zapewni jemu [sędziemu - red.] i sądowi, w którym przyjdzie mu orzekać, niezależność i bezstronność" - piszą analitycy.

I choć TSUE nie kwestionuje prerogatyw Prezydenta RP w tej dziedzinie, to wskazuje, że "zanim dojdzie do powołania kandydatura powinna być zbadana w toku zobiektywizowanej procedury".

Za "zobiektywizowaną" nie uznał postępowania prowadzonego przez neo-KRS. Wynika to jasno z pkt. 117 wyroku Komisja przeciwko Polsce z czerwca 2019 r.