Spór w przyszłej koalicji – są pieniądze, czy ich nie ma? Sprawdzamy, czy możemy się jeszcze zadłużyć

Pisaliśmy już, że słowa posłanki Izabelą Leszczyną (KO, PO) o nowo odkrytej po wyborach „dziurze Morawieckiego” nie są trafione. Dane o deficycie w budżecie państwa są uzupełniane co miesiąc. Wokół budżetu toczy się jednak szersza debata w ramach nowej większości parlamentarnej – jej głównym przykładem jest publiczna dyskusja w mediach społecznościowych pomiędzy Leszczyną a senatorką Magdaleną Biejat (Lewica, Razem). Jakie są ich stanowiska?

• Izabela Leszczyna reprezentuje pogląd, że stan finansów publicznych jest fatalny i szeroki audyt oraz ewentualne reformy w tej kwestii są dziś niezbędne.
• Magdalena Biejat reprezentuje z kolei pogląd, że żadnej wielkiej dziury w budżecie nie ma, a pieniądze na realizację obietnic wyborczych nowej większości parlamentarnej powinny się znaleźć.

Nie przyznamy tutaj racji jednej lub drugiej stronie. Oba poglądy są dziś do pewnego stopnia uprawnione. Wcześniej w OKO.press (w tym tekście) skupiliśmy się już na dwóch pytaniach: czy „dziura Morawieckiego” to nowe odkrycie i co z deficytem może zrobić nowy rząd. Warto jednak pochylić się nieco dokładniej nad sytuacją deficytu w tym i przyszłym roku. Sprawdzimy, czy możemy dalej pożyczać, czy też grozi nam bankructwo.

Deficyt budżetowy: koniec karnawału?

Podstawowy problem polskich finansów publicznych można streścić następująco:

To wynik wielu błędów i braku długofalowego myślenia o państwie przez ostatnie kilkanaście lat oraz tego, że PiS uwierzył we własną propagandę. W Polsce lubimy narzekać na wysokie podatki, ale faktem jest, że te w ostatnich latach były przede wszystkim obniżane. Jedną z głównych rzeczy, z jakich zostanie zapamiętany rząd PiS, jest obniżenie dolnej stawki PIT. W przeciągu obu kadencji pierwszy próg podatkowy spadł z 18 do 12 proc. To dużo. Tym bardziej że nie były to zmiany planowane z dużym wyprzedzeniem, a ich negatywne dla budżetu konsekwencje były bagatelizowane.

Najpierw przed wyborami parlamentarnymi w 2019 roku obiecano obniżkę dolnej stawki PIT z 18 do 17 proc. Później – gdy się okazało, że reforma zwana zbiorczo Polskim Ładem, w kwestii zmiany podatków jest skrajnie niepopularna i nierozumiana – postanowiono, że w takim razie PIT należy obniżyć do 12 proc. Główna obniżka podatkowa ostatnich lat była wynikiem ratowania twarzy przez rząd.

Ekipa Morawieckiego najpierw zaproponowała reformę, która była dla budżetu neutralna – miała być krokiem w stronę większej progresji podatkowej, czyli sytuacji, gdy ubożsi płacą mniejszy procent, a bogatsi – większy. Ale w wyniku krytyki pozmieniano praktycznie wszystkie założenia i ostatecznie podatki obniżono prawie wszystkim, co budżet kosztuje co najmniej kilkanaście miliardów złotych rocznie. A zapowiadane od początku reformy podniesienie kwoty wolnej od podatku do 30 tys. zł to kolejne miliardy złotych mniej po stronie wpływów budżetowych.

We wcześniejszych latach takie działania nie odbijały się negatywnie na budżecie – bo obniżki nie były tak duże, a koniunktura była bardzo dobra. Silne uszczelnianie VAT w pierwszej kadencji też z roku na rok powiększało wpływy budżetu. Z biegiem lat to wszystko się skończyło. PiS natomiast uwierzył, że pieniądze będą zawsze i na wszystko, bo wpływy rosną. I w końcu przedobrzył.

Natomiast jest faktem, że w wyniku działań odchodzącej władzy dynamiczny wzrost środków do budżetu na razie się skończył, a strona dochodowa budżetu może być dla nowego rządu problemem.

Wyższy deficyt

Polski Ład wszedł w życie w styczniu 2022 roku, a pół roku później, w lipcu, w życie weszła kolejna reforma, która miała zmazać porażkę poprzedniej reformy (to w lipcu PIT spadł do 12 proc.).

To załamało dochody z PIT. W 2022 roku były niższe niż w 2021 roku. W tym roku jest szansa, że uda się zrealizować założone w budżecie 83 mld zł wpływów, jeśli braki zapełnią osoby wpadające w drugi próg podatkowy. Ale problem dotyczy też CIT (słaba koniunktura) i VAT (dalsze przedłużanie zerowych stawek). W konsekwencji sytuacja z deficytem jest gorsza niż wcześniej.

Spójrzmy na wykres od analityków banku Pekao:

Od 2017 roku Ministerstwo Finansów zawsze zakładało znacznie większy deficyt, niż ostatecznie był realizowany. W budżecie bezpiecznie zakładano kwotę deficytu, która później dzięki wysokim dochodom była mniejsza. Poza kryzysowym 2020 rokiem nigdy nie zrealizowano więcej niż 50 proc. założonego deficytu. W tym roku po pierwsze budżet już znowelizowano, powiększając deficyt z pierwotnie planowanych 68 mld do 92 mld zł.

Plany nowej koalicji

Nie znamy jeszcze umowy koalicyjnej Koalicji Obywatelskiej, Trzeciej Drogi i Lewicy, nie wiemy więc, które dokładnie pomysły z kampanii nowy rząd uzna za priorytety. Będzie jednak musiał swoje obietnice realizować, bo inaczej straci część wiarygodności i społecznego poparcia przynajmniej części wyborców, którzy 15 października tak licznie zagłosowali za zmianą władzy. Kluczowe obietnice KO będą jednak kosztowne – to na przykład podniesienie kwoty wolnej od podatku z 30 do 60 tys. zł i hojne podwyżki dla nauczycieli (30 proc.) i całej sfery budżetowej (20 proc.).

Będziemy więc mieli kolejne duże wydatki budżetowe, z których trudno będzie zrezygnować. I jednocześnie z powodów politycznych trudno wyobrazić sobie znaczące podwyżki podatków.

W przyszłorocznym budżecie rząd PiS zapisał 164 mld zł deficytu. Jeśli nowa koalicja będzie chciała swoje pomysły realizować bez zwiększania dochodów, będzie musiała ten deficyt jeszcze zwiększyć.

Rozszerzenie wydatków na konsumpcję

Warto jednak przypomnieć, że państwowy dług był wielokrotnie demonizowany, a jego znaczenie przeceniane. Wyższe zadłużenie budżetu państwa nie jest automatycznie powodem do paniki, niekoniecznie oznacza też wkroczenie na antyrozwojową ścieżkę bez powrotu, a nawet więcej – rozwój można finansować z długu.

Jednym z problemów polityki fiskalnej, którą odziedziczy nowy rząd, jest fakt, że znaczne zwiększenie wydatków nie było przeznaczane przede wszystkim na rozwój, inwestycje, przyszłość. Np. rozszerzenie programu 500 plus na wszystkie dzieci (w 2019 roku) było w dużej mierze transferem środków budżetowych w stronę osób dobrze zarabiających. Waloryzacja programu i kwoty świadczenia do 800 zł to kontynuacja tej polityki.

Trzynaste i czternaste emerytury, obniżki podatków – to wszystko transfery do obywateli, które przeznaczane są na bieżącą konsumpcję. W budżecie na 2024 rok 15 proc. wzrostu wydatków to waloryzacja 500 plus, 19 proc. – przesunięcie trzynastek i czternastek do budżetu państwa z Funduszu Solidarnościowego. Są oczywiście wyjątki – planowane hojne podwyżki dla nauczycieli to krok w innym kierunku – szansa na poprawę jakości edukacji w Polsce.

Nie zbankrutujemy

Dług nie jest złem, ale jednocześnie warto mieć świadomość, jak wygląda obecna sytuacja i koszt zadłużenia. Gdy widzimy nadchodzące z wielu stron ostrzeżenia o złym stanie finansów kraju, naturalnym pytaniem jest – czy naszemu państwu wystarczy pieniędzy?

Nie należy się obawiać, że w budżecie tak naprawdę nie ma pieniędzy, a jeśli ich brakuje, to nikt ich Polsce nie pożyczy. Państwa tak nie działają, a Polska pomimo ośmiu lat rządów PiS jest wciąż traktowana jako wiarygodny partner na rynkach finansowych. Potrzeby pożyczkowe na ten rok zostały już przez Ministerstwo Finansów sfinansowane, ewentualne rezerwy przekraczają 100 mld zł.

Żadne bankructwo nie grozi nam też w przyszłym roku, pomimo znacznie wyższego zaplanowanego deficytu. Łączne potrzeby pożyczkowe budżetu państwa w przyszłym roku to 420 mld zł. To liczba wszystkich kosztów obsługi zobowiązań pożyczkowych państwa w jednym roku – nowych i przeszłych. Szacunki mówią, że to ponad 11 proc. przyszłorocznego PKB. Ostatnio na tym poziomie byliśmy w 2010 roku.

Do obsługi długu potrzebna będzie emisja wartych miliardy złotych nowych obligacji. Niestety dla nas czas niskich rentowności obligacji z lat 2015-2022 się skończył, dziś inwestorzy chętni na zakup polskich obligacji domagają się większych zysków. Ale to akurat fenomen globalny, nie PiS-owski – koszty zadłużania rosną wszędzie w podobnym stopniu.

Zwiększony deficyt – przejściowy, czy na dłużej?

Krótkoterminowo więc wszystko da się sfinansować. Ale już teraz trzeba zacząć się zastanawiać nad długoterminowymi konsekwencjami takiej polityki.

Jeśli koszty obsługi długu będą rosły, a nie pójdzie za tym znaczny wzrost dochodów państwa, coraz trudniej będzie prowadzić skuteczną politykę. Poparcie dla podnoszenia podatków w Polsce jest znikome. W tym sensie przed przyszłym rządem kilka trudnych decyzji.

„Przejściowe deficyty nie są problemem, problemem jest brak wizji systemu podatkowo-składkowego, który miałby zapewnić stabilne finansowanie państwa dobrobytu w długim okresie”

– komentuje dla OKO.press dr Jan Gromadzki z Uniwersytetu Ekonomicznego w Wiedniu.

I dodaje: „O tym się jednak nie dyskutuje, a pojawiające się propozycje różnych partii zmierzają do zmniejszenia, a nie zwiększenia przychodów. To sprawia, że pojawiają się wątpliwości, czy deficyt w wysokości 4,5 proc. PKB jest faktycznie przejściowy”.

Procedura nadmiernego deficytu

Problemem jest również fakt, że Unia Europejska zapowiedziała już powrót w 2024 roku do karania za nadmierne deficyty. W ostatnich latach procedura nadmiernego deficytu została zawieszona ze względu na pandemię i konieczność silnego zadłużania, by ratować europejskie gospodarki. Teraz okres patrzenia przez palce się kończy: deficyty krajów UE nie powinny przekraczać 3 proc. PKB, a planowany polski deficyt z pewnością ten prób przekroczy. Według różnych szacunków może to być nawet 4-5 proc. PKB.

Odpowiednie pożyczki uda się uzyskać, ale do wielkości deficytu może mieć zastrzeżenia UE. Jak te zastrzeżenia przełożą się w przyszłym roku na konkretne procedury – nie jest jeszcze jasne. We wrześniu minister finansów Magdalena Rzeczkowska mówiła, że zabiega na forum unijnym, aby z limitu wyłączone były wydatki na obronność. A to może Polsce znacząco pomóc w spełnieniu wymogów.

Czynników, jakie mogą kształtować przyszłą politykę rządu wobec deficytu, jest sporo, wiele z nich nie jest jeszcze w pełni znanych. Nie wiemy, jaki będzie los środków z KPO, nie znamy ostatecznego podejścia UE do procedury nadmiernego deficytu, na dziś zdolność banków do skupowania obligacji wygląda dobrze.

Jak prowadzić politykę dla rozwoju?

Mówiliśmy o tym, że za sporą część zwiększenia wydatków i ograniczenia wpływów w ostatnich latach odpowiadają transfery socjalne. Mówiliśmy też, że przestrzeń na pożyczanie dalej jest, ale na poziom deficytu trzeba jednocześnie uważać.

Jak więc powinna dziś wyglądać odpowiedzialna polityka na rzecz rozwoju?

Dr Gromadzki: „Zwiększenie wydatków w obszarze edukacji czy zdrowia jest konieczne, więc trzeba znaleźć źródła finansowania”.

Ekonomista wskazuje, że w pierwszej kolejności należałoby zrezygnować z zerowego VAT i z dalszego podwyższania kwoty wolnej od podatku, czy wprowadzania kolejnych ulg dla przedsiębiorców. W drugim i trzecim przypadku punkty te mogą być ważną częścią polityki nowego rządu.

„Same odzyskane przychody z VAT wystarczyłyby na planowaną waloryzację 500 plus i podwyżki dla nauczycieli. Należy zmniejszyć skalę subsydiowania cen energii i zastanowić się nad redukcją wydatków na zbrojenia” – sugeruje dr Gromadzki. I podkreśla, że dzisiejsze warunki makroekonomiczne sprzyjają podwyższaniu podatków:

„Bezrobocie jest na rekordowo niskim poziomie i mamy do czynienia z wysoką inflacją napędzaną oczekiwaniami wysokich deficytów w przyszłości. W długim okresie kluczowe będzie zmniejszenie uprzywilejowania przedsiębiorców, którzy stanowią większość najlepiej zarabiających Polaków, a jednocześnie płacą niskie podatki i składki. Nawet połowa samozatrudnionych to tak zwani fikcyjni samozatrudnieni pracujący dla jednej firmy. Jest to szkodliwe również z powodu niższych wpływów do budżetu i regresywnego opodatkowania”.