Czaputowicz się wychylił. Tłumaczy Ziobrze, jak działa prawo UE i poucza go o autonomii sądów

Nowe rozdanie w państwie PiS - minister spraw zagranicznych Jacek Czaputowicz postanowił wytłumaczyć koledze z rządu Zbigniewowi Ziobrze, jak działa prawo Unii Europejskiej i jak ma się do tego polski Trybunał Konstytucyjny. Argumenty Czaputowicza przypominają stanowisko Komisji Europejskiej, polskiej opozycji i autorytetów prawa, a także niezależnych mediów (w tym OKO.press). To bolesny cios dla Zbigniewa Ziobry i kłopotliwa sytuacja dla całego rządu.

W stanowisku z 12 października 2018 MSZ skrytykował wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, w którym prokurator generalny-minister sprawiedliwości Ziobro poprosił TK Julii Przyłębskiej o zbadanie konstytucyjności zapisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wniosek został złożony w sierpniu, a na początku października Ziobro rozszerzył go, zadając ogólne pytanie o kompetencje Trybunału Sprawiedliwości UE do oceny "organizacji sądownictwa w państwach członkowskich".

Minister Czaputowicz nie zgadza się też z interpretacją relacji pomiędzy unijnym prawem a polską konstytucją przedstawioną we wniosku Ziobry. Argumentuje, że:

• kompetencje TK do badania konstytucyjności unijnych traktatów są niejasne, a według części badaczy powinny ograniczyć się tylko do traktatów akcesyjnych;
• sam TK potwierdził, że nie bada konstytucyjności unijnych traktatów;
• prawo UE jest specyficzne i może być traktowane inaczej niż typowe prawo międzynarodowe;
• artykuł kwestionowany przez Ziobrę to część unijnego dorobku prawnego - zaakceptowaliśmy go z góry przystępując do UE.

Przedstawiamy główne argumenty ministra Czaputowicza i analizujemy powody tego, co wygląda na rozłam w rządzie PiS i poważne ochłodzenie w relacjach między Ministrem Spraw Zagranicznych a Ministrem Sprawiedliwości.

O co Ziobro zapytał Przyłębską

Prokurator generalny Zbigniew Ziobro w sierpniu wnioskował do TK o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów, w tym art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł ten dotyczy procedury pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE, która pozwala sądom krajowym na wnioskowanie do TSUE o interpretację unijnych przepisów.

Na początku października, po serii pytań prejudycjalnych polskich sądów, Ziobro rozszerzył swój wniosek. Poprosił, by TK stwierdził,

Jak pisaliśmy w OKO.press była to polityczna manipulacja, pytania polskich sądów nie dotyczyły bowiem kwestii organizacyjnych, a unijnych wartości - niezależności sądownictwa.

W OKO.press dowodziliśmy też, że Prokurator Generalny-Minister Sprawiedliwości chce swoim wnioskiem załatwić trzy sprawy: odebrać polskim sędziom możliwość zadawania pytań do TSUE o legalność ustaw PiS, zablokować możliwość oceny tych ustaw przez TSUE pod kątem zgodności z traktatami UE, a także usprawiedliwić prawdopodobne niestosowanie się Polski do wyroku TSUE w sprawie wytoczonej przez Komisję Europejską.

Minister Jacek Czaputowicz skorzystał z możliwości przedstawienia swojego stanowiska w tej sprawie. Ma takie prawo - MSZ jest bowiem stroną w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mówi o tym art. 42 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK.

Stanowisko w formie pisma do urzędującej prezes TK sędzi Julii Przyłębskiej zostało opublikowane na stronie Trybunału. Wynika z niego jasno, że MSZ odrzuca całą argumentację Ziobry o niekonstytucyjności zapisów unijnych traktatów.

Czy TK może oceniać unijne traktaty? Raczej nie

Zdaniem ministra Czaputowicza polskie prawo nie określa jednoznacznie, czy Trybunał Konstytucyjny może kontrolować zgodność unijnych traktatów z Konstytucją RP.

Traktaty to tak zwane prawo pierwotne UE, przypominające w swojej naturze samą konstytucję. Pozostałe akty prawne takie jak dyrektywy czy regulacje - tworzone w UE na przestrzeni lat - to prawo wtórne.

Jak zauważa minister Czaputowicz, art. 188 polskiej konstytucji nie daje TK możliwości kontroli prawa wtórnego. W kwestii prawa pierwotnego zdania są podzielone.

Czaputowicz wspomina, że choć część ekspertów jest zdania, że wszystkie unijne traktaty podlegają kontroli TK jako umowy międzynarodowe, inni twierdzą, że

Wówczas jedyną pożądaną kontrolą byłaby nie kontrola post factum wyrażona w art. 188 konstytucji, a kontrola prewencyjna na wniosek prezydenta opisana w art. 133 ust. 2:

"Prezydent Rzeczypospolitej przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją".

Czaputowicz mówi też o specyfice prawa UE, które, w opinii części ekspertów nie jest już typowym prawem międzynarodowym:

"Jak podkreśla się w literaturze, prawo pierwotne ma swoje źródło w umowach międzynarodowych [...], jednakże w toku rozwoju historycznego uwolniło się od »gorsetu« prawa międzynarodowego i zyskało status samodzielnego, autonomicznego porządku prawnego, m.in. przez wykształcenie cech odróżniających go od prawa międzynarodowego i prawa krajowego".

Czaputowicz odnosi się też do orzecznictwa samego Trybunału Konstytucyjnego, który odrzucił zasadność decydowania o konstytucyjności unijnych traktatów.

W wyroku z 11 maja 2005 roku, o którym wspominaliśmy analizując wniosek Ziobry w OKO.press, TK dokonał rozróżnienia w rodzajach prawa pierwotnego. Uznał, że nie ma kompetencji do badania unijnych traktatów, chyba że badana kwestia dotyczy umowy akcesyjnej wprowadzającej Polskę do UE.

TK nie może kwestionować unijnego dorobku

Czaputowicz jest zdania, że brak kompetencji TK wynika też z innej kwestii - art. 267 TFUE jest częścią unijnego dorobku prawnego (acquis communautaire) zapisanego w traktatach jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Minister powołuje się na art. 2 traktatu akcesyjnego Polski, który mówi o obowiązkowym przyjęciu tego dorobku przez państwo wstępujące do UE:

MSZ przypomina, że Trybunał Konstytucyjny zbadał konstytucyjność traktatu akcesyjnego i nie stwierdził zastrzeżeń. Sam art. 267 TFUE (w starszej wersji traktatu, art. 234 Traktatu o Wspólnotach Europejskich) został dokładnie zbadany nie tylko jako część acquis, ale także jako osobny przepis - TK stwierdził, że nie jest on niezgodny z polską konstytucją.

Czaputowicz powołuje się na wyrok TK z 2005: sądy są autonomiczne, a TSUE ma wyłączność

Minister Czaputowicz wspomina też o uzasadnieniu do wyroku TK z 2005 roku, w którym Trybunał pod przewodnictwem prof. Marka Safjana odniósł się do kwestii pytań prejudycjalnych. Wynika z niego, że:

• o skierowaniu pytania prejudycjalnego do TSUE decyduje wyłącznie niezawisły sąd lub trybunał;
• dany sąd lub trybunał ma powinność skierowania pytania do TSUE w razie wątpliwości co do interpretacji unijnego prawa, a w niektórych przypadkach nawet taki obowiązek;
• prawo unijne interpretuje tylko TSUE - Polska zgodziła się na to wstępując do UE;
• ustalenia TSUE muszą być stosowane przez krajowe sądy i trybunały;
• nie ma kolizji między kompetencją TSUE wynikającą z art. 267 TFUE, a kompetencją TK wynikającą z art. 188 konstytucji.

Minister komentuje też samą procedurę pytań prejudycjalnych i to, jak rozwijało się w jej przypadku orzecznictwo TSUE. Podkreśla znaczenie artykułu 267 dla unijnego porządku prawnego:

"Głównym celem właściwości przyznanej Trybunałowi na podstawie art. 267 TFUE jest zapewnienie, by prawo Unii Europejskiej było stosowane w sposób jednolity przez sądy krajowe. Procedura odesłania prejudycjalnego ustanowiona w art. 267 TFUE jest instrumentem proceduralnym mającym istotne znaczenie dla zapewnienia spójnego stosowania i przestrzegania prawa Unii przed wszystkimi sądami krajowymi państw członkowskich".

Przypomina też o autonomii sądów krajowych w stosowaniu prawa:

Zdaniem Czaputowicza nie ulega wątpliwości, że do TSUE z pytaniem prejudycjalnym mogą zwrócić się polskie sądy powszechne, Sąd Najwyższy, sądy administracyjne czy Trybunał Konstytucyjny.

Zapisy art. 267 TFUE obowiązują bowiem Polskę bezpośrednio. Nie potrzeba żadnej innej podstawy prawnej, by dany organ sądowniczy mógł zadać pytanie unijnemu Trybunałowi. Jak zaznacza Minister, TSUE ma dostarczyć krajowemu sądowi narzędzi do samodzielnej decyzji o zgodności danych przepisów z prawem UE. Dalsze działanie leży jednak po stronie sądów krajowych.

Czaputowicz podkreśla, że prawo zwrócenia się do TSUE przysługuje sądom krajowym na każdym etapie postępowania. Pytania do TSUE mogą być kierowane tylko wtedy, kiedy interpretacja unijnych przepisów jest niezbędna, ale dopuszczalność wniosku ocenia tylko i wyłącznie sam Trybunał.

Tym samym minister potwierdza argumentację m.in. OKO.press w tej sprawie: o kompetencjach TSUE decyduje sam TSUE - nie zaś Zbigniew Ziobro ani Julia Przyłębska.

Sądy krajowe mogą pytać TSUE, SN - też miał takie prawo

Minister zaznacza, że pytania prejudycjalne są objęte zasadą domniemania istotności - TSUE zakłada, że zwracające się do niego sądy krajowe mają ważny powód. Zasada ta może zostać podważona, w dwóch przypadkach:

• gdy pytanie nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym bądź przedmiotem sporu przed sądem krajowym;
• gdy zagadnienie ma charakter hipotetyczny, bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami o okolicznościach faktycznych i prawnych niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania.

Poza tymi przypadkami Trybunał ma obowiązek wydać orzeczenie. Z orzecznictwa TSUE wynika, że zwłaszcza "niewskazanie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych może stanowić podstawę oczywistej niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym".

W przypadku pytań prejudycjalnych przedłożonych TSUE przez polskie sądy nie mamy do czynienia z żadnym z dwóch wyjątków. Pytania te miały bowiem związek ze stanem faktycznym np. w przypadku pytań Sądu Najwyższego, w sprawie miał orzekać sędzia objęty przepisami nowej ustawy o SN - potencjalnie niezgodnymi z unijnym prawem.

Na podstawie orzecznictwa TSUE, Czaputowicz argumentuje też, że:

• sąd krajowy, który stosuje przepisy prawa Unii, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego,
• krajowe przepisy proceduralne nie mogą naruszać uprawnień przysługujących na mocy art. 267 TFUE sądowi krajowemu oraz spoczywających na nim obowiązków.

Czaputowicz konkluduje, że

To bezpośrednie odniesienie do decyzji Sądu Najwyższego, który zwracając się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi postanowił o zawieszeniu działania przepisów ustawy o SN do czasu orzeczenia Trybunału. Minister spraw zagranicznych zdaje się wspierać decyzję SN, kwestionowaną przez prokuratora Ziobrę.

Rozgrywki na szczytach władzy. Rewanż Czaputowicza?

Stanowisko Czaputowicza to jasny sygnał, że na szczytach władzy toczy się walka. Zbigniew Ziobro od dawna stara się pokazać jako polityczny spadkobierca Jarosława Kaczyńskiego - jeszcze potężniejszy i jeszcze bardziej radykalny. Czaputowicz w jednoznaczny sposób podważa jego kompetencje i neguje strategię obrony "reform" systemu polskiego sądownictwa. Czyżby sam chciał zostać następcą prezesa Kaczyńskiego? A może poczuł, że państwo PiS to tonący okręt i rzuca samemu sobie koło ratunkowe?

Teoretycznie możliwe jest, że mamy do czynienia z politycznym kamuflażem - krytykując wniosek kolegi Czaputowicz miałby uwiarygodnić działania rządu ("nikt nami nie steruje, mamy różne opinie"), uspokoić opinię publiczną oraz wzmocnić przekaz polityków PiS o braku zakusów na wyprowadzenie Polski z UE. Gdyby jednak była to uzgodniona przez cały rząd strategia, Czaputowicz raczej wypowiedziałby się w mediach.

Chirurgiczny atak Czaputowicza na Ziobrę może też być odwetem za ostatnią akcję resortu Ziobry w Brukseli i Luksemburgu. Jak opisaliśmy w OKO.press, Ministerstwo Sprawiedliwości zablokowało tzw. konkluzje Rady UE dotyczące realizacji postulatów Karty Praw Podstawowych. Polska jako jedyny kraj zawetowała przyjęcie stanowiska na szczycie Rady UE 11 października, czym Ziobro chwalił się w oficjalnym oświadczeniu.

Resort sprawiedliwości miał też wywierać naciski na przedstawiciela Polski przy UE ambasadora Andrzeja Sadosia. Tym samym Ziobro wtargnął w obszar kompetencji Ministerstwa Spraw Zagranicznych, co mogło nie spodobać się Czaputowiczowi.