Czy państwa UE mogą działać niemoralnie, gdy jest to pragmatyczne? Z Davidem Owenem o migracji

„Główne partie UE są gotowe tolerować łamanie praw człowieka na granicach UE, co pokazuje, jak poważnie traktują zagrożenie ze strony prawicowego populizmu”, mówi OKO.press David Owen*, profesor filozofii społecznej i politycznej na Uniwersytecie w Southampton. Owen w swojej pracy badawczej zajmuje się zagadnieniami migracji i uchodźców, teorią demokracji oraz globalną sprawiedliwością.

Politycy są gotowi tolerować łamanie praw człowieka na granicach Unii

Szymon Opryszek: Jakie względy powinny kierować polityką migracyjną państwa: imperatyw etyczny czy pragmatyzm?

David Owen: To bardzo często fałszywy dylemat: chcemy, by nasza polityka migracyjna opierała się na zasadach etycznych, ale zasady te muszą przybrać kształt polityk odpowiadających pragmatycznym cechom kontekstu, w którym działa państwo. Gdy ludzie przeciwstawiają sobie etykę i pragmatyzm, często chodzi o odpowiedź na pytanie: czy państwa mogą działać niemoralnie, gdy jest to pragmatycznie wskazane?

Na przykład?

Czy państwa Unii Europejskiej mogą angażować się w brutalne ataki wobec osób ubiegających się o azyl na granicy UE? Odpowiedź na to pytanie brzmi: „Nie, nie mogą, chyba że istnieje ku temu nadrzędny powód etyczny”. Zatem jeśli na przykład wszystkie osoby ubiegające się o wjazd byłyby nosicielami zjadliwej choroby zakaźnej, mogłoby to być uzasadnione.

Weźmy inny przykład. Załóżmy, że podobnie jak w Wielkiej Brytanii mamy szybko starzejącą się populację, a wymagania wobec systemu ochrony zdrowia są duże, więc państwo decyduje się na rekrutację lekarzy z państw afrykańskich ze słabymi systemami opieki zdrowotnej. To jest pragmatyczna polityka. Jeśli jednak wyznajemy zasadę etyczną, wtedy nie powinniśmy osłabiać systemów opieki zdrowotnej innych krajów i to nakłada rodzaj ograniczenia na naszą pragmatyczną politykę: nie powstrzymuje nas od robienia takich rzeczy, ale sugeruje, byśmy robili to w sposób, który nie szkodzi systemowi opieki zdrowotnej, z którego rekrutujemy.

Ma pan rozwiązanie tych dylematów?

W tym drugim przypadku moglibyśmy stworzyć na przykład system migracji cyrkulacyjnej, w ramach którego personel medyczny przyjeżdża do Wielkiej Brytanii i pracuje w służbie zdrowia, ale może podnosić swoje kwalifikacje i umiejętności dzięki specjalnym szkoleniom. Następnie wraca do swojego kraju po trzech latach.

Albo moglibyśmy zgodzić się, że będziemy rekrutować personel medyczny, jeśli zainwestujemy w infrastrukturę materialną – w szpitale, gabinety lekarskie, oddziały intensywnej terapii itp. – systemu opieki zdrowotnej państwa wysyłającego. Tak, by nasza korzyść nie odbywała się kosztem drugiego kraju, a zarazem przynosiła mu wymierne korzyści.

Przenieśmy się na wschodnią granicę Polski. Z jednej strony państwo i naród pomagają Ukraińcom, ale empatii i etyki brakuje już na granicy z Białorusią, gdzie umierają migranci z Bliskiego Wschodu i Afryki.

Jakaś część tego fenomenu jest całkiem zrozumiała.

Ukraina jest sąsiadem Polski i nawet jeśli to sąsiad, z którym przez lata utrzymywały się mieszane stosunki, to istnieje wspólna historia interakcji społecznych. Zwłaszcza że niektóre części Ukrainy (np. Lwów) znajdowały się kiedyś w Polsce i w niektórych częściach Polski zamieszkiwała głównie ukraińska populacja. Co więcej, Ukraina została niesprawiedliwie najechana przez regionalne mocarstwo, które Polska również ma powody uważać za zagrożenie. Byłoby zaskoczeniem, gdyby naród polski – który wie, co to znaczy cierpieć pod władzą rosyjską – nie czuł solidarności z Ukraińcami.

Z kolei przybycie przymusowych migrantów z Bliskiego Wschodu nie ma takiego samego rezonansu politycznego. Co gorsza, ten kontrast zaostrza wykorzystanie migrantów jako niewinnych instrumentów geopolitycznych przez reżim Łukaszenki połączone ze świadomym kultywowaniem islamofobii przez partie prawicowe i populistyczne (zarówno w Polsce, jak i UE) i brakiem wiedzy na temat sytuacji na Bliskim Wschodzie.

Być może stanowisko wobec migrantów z Bliskiego Wschodu i Afryki mogłoby być inne, gdyby Polska została zapewniona, że będzie po prostu krajem tranzytowym, przez który odpowiednia populacja migrantów szybko przemieszcza się do innych państw. Z drugiej strony, w społeczeństwie nie ma wielkiej wiary w to, że UE pokryje początkowe koszty tego procesu, a być może istnieje również obawa, że w Polsce pozostanie część odpowiedzialności za tę populację. Biorąc pod uwagę niekompletny stan polityki azylowej UE, nie jest to obawa całkowicie bezpodstawna.

Ale to nie daje prawa do niehumanitarnych działań.

Polityka odmawiania przyjmowania wniosków o azyl od migrantów z Bliskiego Wschodu jest oczywiście zarówno zła moralnie, jak i sprzeczna z prawem międzynarodowym (w szczególności z zasadą non-refoulement), ale odpowiedzialność za to ponosi cała Unia Europejska, której Polska jest tylko reprezentantem. Bo przecież osoby ubiegające się o azyl starają się przekroczyć zewnętrzną granicę UE.

W dyskusji w Polsce istnieje podział na „uciekających z konieczności”, czyli osoby migrujące z powodu braku podstawowych praw, oraz, zwłaszcza w retoryce prawicowej, na tych migrantów, którzy takich powodów nie mają.

Nie sądzę, że powinniśmy oceniać motywacje ludzi. Uważam, że powinniśmy rozróżnić tych, dla których ucieczka jest najlepszą dostępną opcją zabezpieczenia swoich podstawowych praw, oraz tych, dla których bezpieczeństwo podstawowych praw nie wymaga ucieczki.

To znaczy?

Jest całkowicie zrozumiałe, że ludzie, którzy mogą mieć stosunkowo bezpieczne podstawowe prawa, ale niewiele więcej, będą chcieli przeprowadzić się w celu poprawy swojego życia (spójrzmy na to, jak ogromna liczba osób opuściła Irlandię, Polskę, Skandynawię itp., aby udać się do USA w XIX wieku). Zdecydowanie uważam, że powinniśmy starać się przyznać więcej praw do mobilności osobom, które szukają poprawy jakości swojego życia.

Ale wciąż znajdują się oni w innym położeniu od osób uciekających przed przemocą na tle religijnym w Iraku, Talibami w Afganistanie, przymusowym poborem dożywotnim w Erytrei, wojną domową w Syrii, załamaniem gospodarki i systemu opieki zdrowotnej w Wenezueli i tak dalej. W ich przypadku chodzi o zabezpieczenie podstawowych praw i w takich przypadkach jedynym, a na pewno najlepszym rozwiązaniem jest przekroczenie granicy i staranie się o azyl.

No to muszę zapytać jak wielu Polaków i Europejczyków: „Dlaczego tutaj?”

Uchodźcy i osoby ubiegające się o azyl mogą mieć bardzo dobre powody, aby starać się o wyjazd do określonych państw. Mogą więc mieć tam rodzinę, może istnieć tam ugruntowana społeczność diaspory z ich kraju pochodzenia, może to być dobre miejsce pod względem planów edukacyjnych lub zatrudnienia. Wszystko to są uzasadnione powody. W przeciwnym razie ci ludzie mogliby zostać umieszczeni w obozach dla uchodźców z niewielkimi szansami na rozwój lub zostaliby uwięzieni w niepewnym i bezbronnym życiu w szarych strefach, na przykład w tureckich miastach.

Choć w ciągu ostatniej dekady odsetek uchodźców goszczonych na Globalnym Południu wzrósł z 75 do 85 proc., to my w Europie w dalszym ciągu dyskutujemy o zagrożeniach migracyjnych.

Obywatele Europy Zachodniej nie zauważają historycznych i współczesnych powiązań między niestabilnymi krajami, które mogą spowodować znaczny napływ uchodźców, a ich własnymi państwami. Nie rejestrują też tego, że poza ogólnymi zobowiązaniami wobec uchodźców, mogą mieć określone obowiązki naprawcze wynikające z historii kolonialnej lub niedawnych interwencji zbrojnych. Więc w przypadku Syrii, Iraku i Afganistanu wszystkie państwa zachodnie zaangażowane w interwencje w tych państwach mogą być postrzegane jako posiadające obowiązki oparte na efektach ich interwencji.

Czyli powinniśmy porzucić nasz europocentryzm?

Warto pamiętać, że zdecydowana większość uchodźców i osób ubiegających się o azyl na świecie (właśnie ok. 85 proc.) przebywa w krajach rozwijających się (czyli w tzw. Globalnym Południu). Aby pokazać to na niedawnym przykładzie:

I to wszystko działo się bez żadnej paniki moralnej, jakiej doświadczyła Europa w 2015 roku.

Nie jest więc tak, że Europa, czy szerzej Globalna Północ, robi więcej, niż wskazywałby na to sprawiedliwy podział. Wręcz przeciwnie, robi mniej. Dlatego, żeby rozwiązać te problemy, tak naprawdę potrzebujemy jaśniejszych i bardziej przekonujących międzynarodowych zasad i procesów dotyczących podziału obowiązków w zakresie ochrony uchodźców. To właśnie ich brak pozwala politykom rzucać hasłami typu: „Robimy więcej, niż należny nam udział” – niezależnie od tego, jak nieprawdopodobne jest to twierdzenie.

Ale na takim gruncie rozwijają się populizmy.

Istnieje podwójne powiązanie migracji i kryzysu uchodźczego z populizmem.

Z jednej strony prawicowy populizm wzmacnia i mobilizuje obawy związane z migracją dla własnych celów politycznych. Konstruuje narrację o „migrantach jako kozłach ofiarnych”, w której UE oraz partie liberalne, socjaldemokratyczne lub centroprawicowe zdradzają naród i prowadzą do niepewności. To prosta odpowiedź na złożony zespół problemów dotyczących przyszłości pracy i zatrudnienia w warunkach globalizacji i szybkich zmian technologicznych, rosnących nierówności społecznych i współzależności państw.

Z drugiej strony Unia Europejska i partie proeuropejskie coraz częściej przyjmują bardziej rygorystyczną politykę wobec migrantów i uchodźców właśnie dlatego, że chcą pozbawić antyunijne i prawicowe partie populistyczne możliwości skutecznego kultywowania powszechnego strachu przed migrantami spoza Unii. To stanowisko trudne politycznie, bo z jednej strony może wzmocnić antyimigrancki przekaz, a z drugiej strony prowadzi UE do porozumień z takimi państwami jak Libia i Tunezja, w których szerzy się łamanie praw człowieka wobec migrantów.

To, że główne partie UE są gotowe tolerować łamanie praw człowieka na granicach Unii i poza nimi, co jest przewidywalnym skutkiem ich polityki, prawdopodobnie wskazuje, jak poważnie traktują one zagrożenie ze strony prawicowego populizmu.

A może to bezpieczna wymówka.

Nie jest to stanowisko trwałe – ani pragmatycznie, ani moralnie. Raczej napędza proces polaryzacji w europejskich społeczeństwach. Jeśli UE normalizuje łamanie praw człowieka na swojej granicy, lewica również może zacząć się w przyszłości zastanawiać, czy Unia jest instytucją wartą zachowania. Nie ma łatwego rozwiązania.

Zwłaszcza że jak już wspominaliśmy, niestabilność wielu państw w tych regionach jest w znacznym stopniu powiązana z historią europejskich rządów kolonialnych i interwencji imperialnych.

Zgadzamy się, że populizm to „ciemna strona demokracji”. Ale napisał pan też, że „część problemu polega na tym, że w populistycznej diagnozie jest element prawdy”.

Populizm można postrzegać jako patologię lub wypaczenie demokracji liberalnej, która po osiągnięciu znacznego poziomu poparcia stanowi zarówno zagrożenie dla demokracji konstytucyjnej, jak i symptom niepowodzenia istniejących instytucji i przedstawicieli demokracji liberalnej. Rosnące nierówności społeczne w państwach Unii, zmiany w strukturze rynku pracy, w tym rosnąca niepewność zatrudnienia i rozwój ekonomii pracy dorywczej, to obszary, w których państwa europejskie zawiodły znaczną część swoich obywateli. A teraz dodajmy do tego brak unijnego państwa opiekuńczego, które mogłoby wesprzeć poszczególne państwa, gdy znajdują się one pod presją (np. Grecja w czasie kryzysu finansowego). To wszystko pogarsza tę sytuację.

Myślę, że państwa najobficiej czerpiące korzyści z wprowadzeni waluty euro (najbardziej oczywiste są Niemcy), mają obowiązek wspierać europejski system państwa opiekuńczego, który w razie potrzeby może uzupełniać systemy krajowe. Od lat międzywojennych w Europie nie odnotowano takiego poziomu nierówności, jaki obserwujemy obecnie. Ostrożność sugeruje zwrócenie na to szczególnej uwagi. Redukcja nierówności będzie jednym z najlepszych sposobów wspierania i utrzymywania demokracji konstytucyjnej.

Czyli zmniejszanie nierówności, a nie budowa murów?

Choć Niemcy stały się głównym państwem chroniącym uchodźców w ujęciu bezwzględnym, Szwecja osiąga bardzo dobre wyniki (w stosunku do liczby ludności), a odsetek ochrony na Globalnym Południu jest coraz wyższy, to jednak państwa Globalnej Północy cały czas prowadzą politykę eksternalizacji granic, aby bardzo utrudnić osobom ubiegającym się o azyl dotarcie do terytorium, na którym obowiązuje norma prawna non-refoulement, czyli zakaz deportacji do kraju, gdzie mogłoby grozić im niebezpieczeństwo.

Taka polityka stawia uchodźców przed trzema możliwościami:

• długotrwałym pobytem w obozie dla uchodźców z bardzo ograniczonymi możliwościami kształtowania swojego życia,
• niepewnym życiem w środowisku miejskim lub podmiejskim z potencjalnie większym zakresem możliwości, ale ze znacznym ryzykiem wyzysku, dominacji i marginalizacji,
• niebezpieczną podróżą do państw uprzywilejowanych.

Żadna z tych możliwości nie jest dobra. Gdy weźmiemy pod uwagę okoliczności, to nie może nas zaskakiwać, że niektórzy wybierają trzecią opcję. Podobnie jak nie jest zaskoczeniem pojawienie się na rynku dostawców usług w zakresie przekraczania granic, które próbują zaspokoić popyt.

Czyli przemytników?

Tak. Rozwój branży przemytniczej najlepiej postrzegać jako reakcję na niepowodzenie systemu ochrony uchodźców w zapewnianiu dostępu do przyzwoitych form ochrony. Tragiczna ironia tej sytuacji polega na tym, że nielegalny biznes migracyjny przyciąga środowiska przestępcze, a z kolei ten fakt jest podchwytywany i traktowany jako powód do dalszej intensyfikacji polityk eksternalizacji granic. I tak wkraczamy w obszar tego, co moglibyśmy nazwać „polityką niehumanitaryzmu”.

Sam pan mówi, że każda polityka migracyjna obejmuje trzy cele: pragmatyzm gospodarczy, bezpieczeństwo narodowe i prawa człowieka. Problem polega na tym, że są one ze sobą sprzeczne.

Rolą państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa jako prawa podstawowego i dobra publicznego, także w kwestii polityki migracyjnej. W jej obrębie państwa mogą zgodnie z prawem wykluczać osoby, które stanowią zagrożenie dla ich populacji, jeśli są ku temu przesłanki. Ale mówimy o jednostkach, a nie ogólnym zakazie. Łatwo to zrozumieć na przykładzie muzułmanów: nie ma żadnego powodu, by uważać, że zdecydowana większość muzułmanów stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla mieszkańców Europy. Nie możemy na tej podstawie zakazać azylu wszystkim muzułmanom.

Państwa prowadzą politykę imigracyjną także ze względu na korzyści gospodarcze. Zatem na ogół konkurują ze sobą o przyciągnięcie wysoko wykwalifikowanych migrantów (np. personelu medycznego, inżynierów oprogramowania, ekonomistów). W starzejących się społeczeństwach Europy Zachodniej oznacza to często rekrutację personelu medycznego z Europy Wschodniej lub z biedniejszych, bardziej niestabilnych państw Afryki i Azji w sposób, który może mieć negatywny wpływ na te kraje.

Jednak migracja osób wysoko wykwalifikowanych może w niektórych sektorach mieć również pozytywny wpływ na państwo wysyłające, dlatego ważne jest, aby nie przesadzać w tym zakresie.

Powiedział pan i ja się z tym zgadzam, że próbując rozwiązać problem migracji, UE powtórzyła swoją reakcję na kryzys finansowy. Oznacza to, że nacisk mas spowodował powrót do interesów narodowych. Jak zatem możemy zreformować Unię i europejski system azylowy, aby traktować migrantów w sposób humanitarny?

Unia Europejska jest w pełni zdolna do humanitarnego traktowania osób ubiegających się o azyl, gdy ich liczba jest niska lub postrzegana jako niska. Problem pojawia się wtedy, gdy liczby te są postrzegane jako wysokie.

Jeśli chodzi o europejski system azylowy, trzeba go całkowicie zeuropeizować, tak, aby to UE, a nie państwa członkowskie, obejmowała wszystkie aspekty azylu (orzeczenie, powroty itp.), zaś osoby ubiegające się o azyl były sprawiedliwie rozdzielone pomiędzy państwa członkowskie, przy dalszym wsparciu instytucji unijnych. Przez trzy lata należy zintegrować ich z Europą, a następnie przyznać prawo do swobodnego przemieszczania się (tj. podobne do dyrektywy w sprawie obywateli państw trzecich). Trzeba nałożyć sprawiedliwe kwoty migrantów na każde państwo członkowskie, a następnie pozwolić tym państwom na negocjowanie (oraz monitorowanie i kontrolowanie) wymiany odpowiedzialności między sobą.

Moim zdaniem duża część odpowiedzialności za ochronę praw migrantów spoczywa na organizacjach pozarządowych, a nie na instytucjach unijnych czy np. sądach. Jak to zmienić?

To prawda i to niedobrze, że tę odpowiedzialność musiały przejąć organizacje pozarządowe. Ale dobrze, że takie organizacje istnieją i podejmujące tę rolę. Moim zdaniem najlepszym rozwiązaniem jest wspieranie i finansowanie przez UE organizacji pozarządowych, które zdobyły znaczną wiedzę fachową i relacje oparte na zaufaniu z odpowiednimi społecznościami.

Formalna unijna sieć odpowiednich organizacji pozarządowych, które mogą sprawować bardzo potrzebny nadzór nad Frontexem, a także pracować w granicach UE, wydaje się dobrym sposobem na włączenie odpowiedzialności za ochronę do procesów UE, co stanowi oddolną przeciwwagę dla Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu.

Jak pan ocenia perspektywy globalnego porozumienia migracyjnego?

Na razie bardzo nisko. Na Globalnej Północy nie ma ku temu prawdziwej woli politycznej, choć w perspektywie średnioterminowej wprowadzenie czegoś w tej kwestii przyniosłoby znaczne korzyści, zanim poziom migracji spowodowanej klimatem bardzo wzrośnie, czego spodziewamy się w już perspektywie najbliższych dwóch dekad. Dwa porozumienia Global Compact zawarte w Deklaracji Nowojorskiej z 2016 roku są dość słabe i nie są wiążące dla państw, ale mogą stanowić podstawę do zwiększenia nacisku na globalne zarządzanie migracjami, równolegle do zmian, które już miały miejsce.

Moja bardziej optymistyczna myśl jest taka, że nastąpi stopniowe budowanie norm i praktyk, które można połączyć w coś spójnego i wartościowego, gdy nadejdzie kolejny poważny kryzys migracyjny. A nadejdzie z całą pewnością.

*David Owen jest profesorem filozofii społecznej i politycznej na uniwersytecie w Southampton. W 2021 r. był profesorem wizytującym SSS w IAS Princeton. Jest autorem książki „What do we owe to refugees?” oraz współautorem publikacji “Democratic Multiplicity” i “The Political Philosophy of internal Displacement”.