Nowelizacja budżetu: niższe wpływy, deficyt rośnie o 56 mld zł. Rząd ma problem?

„Minister finansów zaproponował nowelę budżetu na ten rok, deficyt będzie większy i trzeba to uczciwie zapisać w ustawie budżetowej” – powiedział we wtorek 29 października na konferencji prasowej premier Donald Tusk.

Rząd nie chce redukować wydatków, stąd zwiększanie deficytu. I to spore. Z planowanych pierwotnie 184 mld zł deficyt urośnie do 240,3 mld zł. To wzrost o niemal jedną trzecią.

„Dokonaliśmy zmian tylko po stronie dochodowej, nie zwiększaliśmy ani nie zmniejszaliśmy strony wydatkowej budżetu. Zmiany po stronie dochodowej wynikają z czynników niezależnych od rządu, w szczególności z ukształtowania się inflacji wyraźnie poniżej prognozy, która była przyjęta jeszcze przez poprzedni rząd, ale utrzymana w naszym projekcie budżetu, na poziomie 6,6 proc., a w tej chwili widzimy średnioroczną inflację na poziomie 3,7 proc.” – mówił minister Domański.

Inflacja poniżej 4 proc.

Inflacja bezpośrednio wpływa na dochody budżetowe choćby przez podatek VAT. Wyższe ceny oznaczają bowiem wyższe wpływy do budżetu.

Dodajmy, że prognoza średniorocznej inflacji na poziomie 3,7 proc. to najbardziej prawdopodobny scenariusz z lipcowej prognozy NBP. Nie traci ona na aktualności.

Inflacja jest dziś w trendzie rosnącym, we wrześniu wyniosła 4,9 proc., odczyt za październik może przekroczyć 5 proc. Gdyby w trzy pozostałe miesiące roku inflacja wynosiła 5 proc., roczna średnia osiągnęłaby właśnie 3,7 proc. Średnioroczna inflacja z pewnością będzie niższa niż 4 proc. – do tego w ostatnich trzech miesiącach musiałaby osiągnąć 6 proc., a nic tego nie zapowiada. Dlatego tę prognozę trzeba uznać za trafną.

Według Ministerstwa Finansów niższe niż zakładane wpływy to między innymi:

• 23 mld zł mniej z podatku VAT,
• 11 mld zł mniej z podatku CIT,
• 8,8 mld zł mniej ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2,
• 6 mld zł mniej przez brak zysku NBP.

Niższe dochody nie są zaskoczeniem

W ostatnim jednak przypadku sprawa była jasna od dawna i nie jest zaskoczeniem. Stosunkowo niska w porównaniu do zeszłorocznych prognoz inflacja również nie jest niespodzianką – w marcu wynosiła nawet zaledwie 2 proc. W tym sensie nie ma mowy o zaskoczeniu, niższych dochodów budżetu spodziewano się od dawna.

W uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2025 rok z września tego roku czytamy:

„Aktualna prognoza dochodów budżetu państwa jest o blisko 41 mld zł niższa od planu zawartego w ustawie budżetowej na 2024 r.”

Lekkim zaskoczeniem jest natomiast skala powiększenia zadłużenia. Do tego stopnia, że część komentujących bije na alarm. Powyżej, w dokumencie z poprzedniego miesiąca mowa jest o dochodach niższych o 41 mld zł, teraz Ministerstwo Finansów powiększa deficyt o 56 mld zł.

Procedura nadmiernego deficytu

Budzi to obawy na przykład ze względu na unijną procedurę nadmiernego deficytu. Polska została nią objęta w czerwcu, razem z sześcioma innymi krajami (a dodatkowo wobec Rumunii jedynie ją wznowiono). Procedurę uruchamia się w momencie, gdy deficyt sektora finansów publicznych (rządowy i samorządowy razem) kraju przekracza 3 proc. PKB, lub dług publiczny przekracza 60 proc.

W ostatnich kilku latach KE podchodziła do tych wartości ulgowo ze względu na konieczność dodatkowego zadłużenia w celu walki z kryzysem pandemicznym. Taryfa ulgowa się jednak skończyła. Dodajmy, że procedurę wobec Polski uruchomiono z powodu danych za 2023 rok, gdy deficyt osiągnął 5,1 proc. polskiego PKB.

Kraje objęte procedurą mają 4 do 7 lat, by wprowadzić działania naprawcze i deficyt zredukować. Krajom, które deficytu nie zredukują, grozi na przykład zablokowanie dostępu do unijnych środków. Polski rząd długo liczył, że KE pozytywnie rozważy polską prośbę, by w związku z sytuacją w Ukrainie z obliczeń zadłużenie wyjąć wydatki na zbrojenia, co nieco poprawiłoby polskie statystyki. Ostatecznie jednak Bruksela się do tej prośby nie przychyliła.

Inna atmosfera

Dodajmy jednak, że w historii istnienia tego mechanizmu nie zdarzyło się jeszcze, by jakiś kraj został w ten sposób ukarany. Polska była procedurą objęta za rządów koalicji PO-PSL. Deficyt udało się zredukować. Obowiązująca wtedy polityka oszczędności blokowała jednak zwiększenie wydatków. Stąd też słynne „pieniędzy nie ma i nie będzie” autorstwa ówczesnego ministra finansów Jana Rostowskiego, który tak w 2015 roku przekonywał, że obietnic socjalnych PiS z 500+ na czele nie da się spełnić. To przekonanie okazało się błędne.

Dziś Rostowski tłumaczy się, że miał rację, bo chodziło mu o wszystkie obietnice PiS na pierwszą kadencję, a partia części nie spełniła. Gdyby jednak Rostowski nie był przez sześć lat sprawowania funkcji ministra finansów twarzą polityki oszczędności – polegającej m.in. na zamrażaniu świadczeń socjalnych i płac w sektorze publicznym – ta wypowiedź nie przylgnęłaby do niego tak bardzo.

Fiskalny konserwatyzm Rostowskiego doskonale współgrał wówczas z poglądami innych polityków Platformy Obywatelskiej. Choć to ta sama partia, nieco zmienił się w niej ekonomiczny paradygmat, który podąża za zmianami w Europie i na świecie. Deficyt nie jest już złem wcielonym.

„Tusk chciał mieć ministra, który nie będzie mu mówił jak Rostowski czy Szczurek, że na coś nie ma pieniędzy” – mówił w sierpniu „Gazecie Wyborczej” jeden z posłów Trzeciej Drogi.

Wzrost deficytu, by potem zjechać z górki?

Dlatego interesujące będzie obserwować, jak obecny rząd będzie zarządzał unijną procedurą nadmiernego zadłużenia. Szukając powodów tak wysokiej rewizji zadłużenia, warto spojrzeć na komentarz ekonomistów banku PKO:

„Biorąc pod uwagę relatywnie niskie zaawansowanie wydatków i ich systematyczną (w kolejnych latach) niepełną realizację, generującą oszczędności na poziomie ok. 1 proc. PKB, oceniamy, że rewizja ma także charakter międzyokresowego zarządzania wynikiem budżetu i służy zmniejszeniu potencjalnych napięć w przyszłym roku (w tym m.in. wykazaniu istotnej z perspektywy unijnej procedury nadmiernego deficytu poprawy wyniku strukturalnego w 2025 vs 2024)”.

Według nowego planu rządu deficyt budżetowy ma w tym roku wynieść 6,6 proc. PKB. To oczywiście nie spodoba się KE, ale najprawdopodobniej na tym etapie nie wywoła to żadnych negatywnych reakcji. Natomiast dzięki temu łatwiej będzie w przyszłym roku zbić poziom deficytu w stosunku do PKB i zaprezentować to KE jako sukces.

W przyjętym na początku „Średniookresowym planie budżetowo-strukturalny” na lata 2025-2028 rząd pokazywał ścieżkę zmniejszania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na kolejne lata:

• 2024 – 5,7 proc. PKB,
• 2025 – 5,5 proc. PKB,
• 2026 – 4,5 proc. PKB,
• 2027 – 3,7 proc. PKB,
• 2028 – 2,9 proc. PKB.

Na konferencji prasowej minister finansów przekonywał, że deficyt ten w tym roku „nie powinien być daleki od 5,7 proc. PKB”. Z pewnością będzie jednak wyższy.

Problem z rentownością obligacji?

Niektóre komentarze po ogłoszeniu nowelizacji budżetu sugerowały, że decyzja źle wpłynęła na rentowność polskich obligacji skarbowych. Zbliża się ona obecnie do 6 proc.

Przypomnijmy krótko – chodzi o rentowność dla tych, którzy obligacje skupują. Dla budżetu państwa im wyższa wartość tym gorzej, bo wówczas rząd musi zwrócić większą kwotę. Czyli koszt obligacji rośnie.

„Słono zapłacimy za tę nowelizację budżetu. Odsetki od długu najwyższe od roku” – mówi tytuł tekstu na portalu Business Insider. W tym samym tekście jest jednak wykres, na którym widać, że wyraźny trend wzrostowy rentowności polskich dziesięcioletnich obligacji skarbowych utrzymuje się od początku października. Wówczas rentowność nie przekraczała 5,3 proc. Nie widać wyraźnej zmiany trendu 29 października.

Dwa lata temu, w październiku 2022 roku, rentowność na krótko przekroczyła 8 proc. Wieszczona wówczas przez część ekonomistów apokalipsa jednak się nie wydarzyła. W średnim terminie trend jest natomiast dosyć stały – od początku 2023 roku rentowność naszych obligacji utrzymuje się nieco poniżej 6 proc.

I przede wszystkim – rynek obligacji jest międzynarodowy i podlega międzynarodowym trendom. Jeśli spojrzymy na trendy dla obligacji innych krajów UE w naszym regionie, w których nie ma euro, to ich linie idą niemal identycznym torem. W Czechach, Rumunii i na Węgrzech rentowność również dosyć dynamicznie rośnie od początku października. Nie ma to oczywiście nic wspólnego z deficytem w Polsce.

Rumunia podnosi podatki

Spośród tych krajów procedurą nadmiernego deficytu objęte są Węgry i Rumunia. Rumuni są jednak pod większą presją, ponieważ byli objęci procedurą już przed pandemią. Poziom deficytu w Rumunii jest jednak wyższy – to 8 proc. Rząd Rumunii podejmuje więc intensywniejsze kroki, by deficyt zredukować. Przedstawił właśnie plan podwyżki wszystkich najważniejszych podatków, by zwiększyć dochody budżetowe.

VAT ma wzrosnąć z 19 do 21 proc., PIT z 10 do 16 proc. Rumuni mają jedną, liniową stawkę podatku PIT, ale obowiązek opłacania składki zdrowotnej i składki na ubezpieczenia społeczne spoczywa na pracowniku.

Bardzo wątpliwe, by Polska podjęła tę drogę redukcji długu. Dolna stawka podatku PIT w czasach rządów PiS została obniżona z 18 do 12 proc. i trudno spodziewać się próby jej ponownego podniesienia.

Z badań wiemy, że podatek PIT dla najbogatszych można podnieść tak, by nie wywołać efektu unikania opodatkowania i zwiększyć dochody do budżetu. W Polsce podnoszenie stawek podatkowych jest jednak politycznym tabu – politycy nie mają odwagi, by to zaproponować.

Rząd liczy więc na inne sposoby redukcji długu, między innymi przez stały wzrost PKB i „wyrastanie” z długu – gdy dług nominalnie nie rośnie a rośnie PKB, to jego stosunek do PKB jest coraz większy.

MFW rekomenduje wyższe podatki

W Polsce rządzący nie chcą rozmawiać o podniesieniu stawek podatku dochodowego, ale robią to za nich ekonomiści Międzynarodowego Funduszu Walutowego.

Specjaliści MFW w opublikowanym 17 października dokumencie prezentują ocenę stanu polskiej gospodarki i publikują rekomendacje zmian w prawie, które pozwolą nam pozostać na ścieżce wysokiego wzrostu gospodarczego i pomogą zredukować deficyt. Pięć głównych rekomendacji to:

• Podniesienie podatku PIT przez zwiększenie progresji podatkowej i zbliżenie systemu do standardów UE,
• Rezygnacja z preferencyjnego traktowania podatkowego samozatrudnionych,
• Lepsze ukierunkowanie świadczeń socjalnych tak, by lepiej trafiać do najsłabiej sytuowanych,
• Podniesienie podatku od nieruchomości bliżej średnich poziomów UE,
• Opodatkowanie większej ilości towarów nie pierwszej potrzeby standardową stawką VAT

Cztery z pięciu rekomendacji mówią o podnoszeniu podatków. Doświadczenie z recepcją reform Polskiego Ładu pokazują, że każde podniesienie podatków najbogatszym spotka się z bardzo silną reakcją i oporem.

A w sytuacji silnej polaryzacji opozycja z PiS będzie propozycje podniesienia podatków wykorzystywała do ataków na rząd. Nie ma na dziś żadnych sygnałów, by rząd mógł pójść w tę stronę.

W długim okresie może się to na nas zemścić. Natomiast w ciągu najbliższych kilku lat sytuacja z deficytem nie wygląda na tak źle, jak chcieliby tego alarmiści.