Elegia na śmierć Krajowej Rady Sądownictwa. Mieliśmy najbardziej apolityczny organ strzegący niezawisłości sędziów

Krajowa Rada Sądownictwa to dziwna instytucja. Choć została obdarzona bardzo potężną władzą przez samą Konstytucję, to latami mówiono o niej najwyżej na specjalistycznych stronach gazet branżowych. Nie ma chyba innego centralnego organu państwa, który byłby równie „niewidoczny” dla opinii publicznej. Głośno o Radzie zrobiło się dopiero teraz, kiedy kończy swój żywot w dotychczasowym, hiper-niezależnym kształcie. Dlatego warto podsumować 28 lat funkcjonowania niezależnej Rady. Aby w przyszłości wiedzieć, co odbudowywać i jakich błędów uniknąć.

Już tylko trzęsienie ziemi mogłoby powstrzymać wejście w życie zmian w Krajowej Radzie Sądownictwa. Według informacji podanych przez Kancelarię Sejmu, udało się znaleźć osiemnastu chętnych na piętnaście stanowisk sędziowskich w nowym składzie tego ciała, które już tylko nazwą będzie przypominać organ powołany do życia w 1989 roku.

Czy skutecznie wypełniała funkcję strażniczki sędziowskiej niezawisłości, czy raczej, jak chcieliby jej krytycy, sędziowskich przywilejów?

Przyspieszyła, czy opóźniła rozliczenia z PRL-em w sądownictwie?

Była wzorem dobrych praktyk, czy konserwatorem patologii trzeciej władzy?

Ten tekst jest próbą odpowiedzi na te pytania.

1. NIE MA WOLNOŚCI BEZ NIEZAWISŁOŚCI

W mojej grudniowej analizie na temat zaskakujących podobieństw wprowadzanej przez Prawo i Sprawiedliwość „reformy wymiaru sprawiedliwości” do rozwiązań funkcjonujących w sądach Polski Ludowej, wspominałem o tym, jak wielką wagę w czasie „karnawału Solidarności” przykładano do problematyki praworządności i niezawisłości sędziów.

Starczy wspomnieć wielką aktywność „S” w sądach i bezprecedensową pracowitość prawników zrzeszonych w Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych „Solidarności”, którzy w tym krótkim czasie napisali dziesiątki świetnych projektów ustaw dotyczących wszystkich gałęzi prawa. Ta tendencja znalazła swoje ukoronowanie w programie „Samorządna Rzeczpospolita”.

Znajdziemy w nim między innymi takie sformułowania: „[Konieczne jest] podporządkowanie prawu wszystkich czynników życia społecznego” i „powołanie niezawisłego Trybunału Konstytucyjnego, którego zadaniem będzie orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją”. Przede wszystkim jednak delegaci z całej Polski skoncentrowali się na konieczności zapewnienia niezawisłości sądownictwa.

Aby ją osiągnąć postulowali:

„a) Wprowadzenie pełnego samorządu sędziowskiego, który miałby decydujący głos w powoływaniu na wszystkie stanowiska sędziowskie oraz mianowaniu prezesa sądu. b) Przestrzeganie zasady niełączenia funkcji sędziowskiej z żadną inną służbą publiczną, (…) nieprzenoszenia i nieusuwania sędziów (…); c) Zniesienie kadencyjności sędziów Sądu Najwyższego.” (TEZA 24 programu „Samorządna Rzeczpospolita”)

Wymowa tych postulatów została jeszcze wzmocniona poprzez specjalną uchwałę zjazdu w sprawie niezawisłości sędziowskiej, w której delegaci zdecydowali się „zwrócić do wszystkich organizacji zakładowych o szerokie rozpropagowanie tych tez programu Związku, które dotyczą gwarancji niezawisłości sędziowskiej (…)” a także „zobowiązać władze Związku do opracowania materiałów prezentujących całemu społeczeństwu historię sadownictwa w okresie powojennym oraz jego rolę zarówno pozytywną jak i negatywną w walce o prawa człowieka (…)”.

Mamy więc obraz ruchu, który sprawy praworządności i niezawisłości postawił wśród swoich głównych postulatów. Nie dziwi to szczególnie, gdy weźmie się pod uwagę liczbę procesów politycznych z lat 70., a nawet z czasu funkcjonowania „S”. Dziwi natomiast fakt, że wśród projektów ustaw opracowanych w tamtym pięknym czasie nie było ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, ani o żadnym innym organie państwa, który miałby w sposób systematyczny bronić sędziowskiej niezawisłości.

Jako jeden z nielicznych, pomysł utworzenia takiego ciała podniósł wówczas prof. Adam Strzembosz w artykule do „Głosu Prawniczego” z czerwca 1981 roku. Głos ten nie został jednak podchwycony. Być może uznano, że taki projekt byłby nierealistyczny, a może bano się, że instytucja taka w warunkach realnego socjalizmu byłaby fasadowa?

W projektach Centrum zwracano szczególną uwagę na konieczność wprowadzenia sędziowskiej samorządności. Proponowano na przykład interesujący sposób rekrutacji do zawodu sędziego: konkurs na stanowisko sędziowskie miał być rozstrzygany przez zgromadzenie ogólne danego sądu, które selekcjonowałoby na każde stanowisko dwóch kandydatów, a następnie przekazywać ich Radzie Państwa, która miała dokonywać ostatecznego wyboru.

2. SĘDZIOWIE DECYDUJĄ O SĘDZIACH

Temat niezawisłości sądów wrócił przy Okrągłym Stole. O ile jednak sędzia Strzembosz, jako przewodniczący delegacji opozycyjnej przy podstoliku ds. prawa i sądów, mógł „wyciągnąć spod szafy” i odkurzyć projekt Centrum z 1981 roku dotyczący ustroju o sądach powszechnych, o tyle z wyżej wspomnianych względów nie mógł powtórzyć takiej operacji w kwestii KRS.

Pomysł powołania Rady, jako niezależnego organu państwowego, składającego się w większości z sędziów, został wypracowany przez delegację opozycyjną (w skład której wchodzili ludzie o tak różnych drogach jak Zbigniew Romaszewski, Andrzej Zoll, Jerzy Ciemniewski, Jan Olszewski czy Jarosław Kaczyński) i został przez nią postawiony bardzo ostro w trakcie obrad podstolika.

W efekcie, o ile w zakresie prawa karnego władza pozostała nieustępliwa, o tyle w kwestii niezawisłości sędziowskiej zaakceptowała właściwie wszystkie postulaty „S”. Wśród postanowień Okrągłego Stołu znalazło się więc m.in. to:

Dalej podano m.in. skład Rady, w który wchodzić miał szef Rady Państwa, minister sprawiedliwości, prezesi SN i NSA, sześciu posłów i 12 sędziów wybieranych przez sądy różnych instancji. Od początku więc zaplanowano, że KRS ma mieć duże kompetencje oraz skład zdominowany przez samych sędziów.

Ostatecznie w ustawie uchwalonej przez Sejm kontraktowy 20 grudnia 1989 roku nieco zweryfikowano to ustalenie, pozostawiając Radzie swobodę wyboru przewodniczącego. Po uchwaleniu nowej ustawy zasadniczej siedem lat później, skład Rady uzyskał status konstytucyjny, prezentując się następująco:

• Minister sprawiedliwości (z urzędu); • Przedstawiciel Prezydenta RP; • Prezes SN (z urzędu); • Prezes NSA (z urzędu); • 4 posłów wybieranych przez Sejm; • 2 senatorów wybieranych przez Senat; • 15 sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych.

Stoi to w oczywistej sprzeczności z założeniami pomysłodawców Rady, którzy traktowali konieczność wyboru jej członków-sędziów przez korpus wymiaru sprawiedliwości jako oczywistość.

Dla przykładu: w portugalskiej Najwyższej Radzie Sądownictwa, która była kluczowym wzorem dla rozwiązań polskich, wśród 17 członków jedynie 8 to sędziowie, pozostali zaś wywodzą się z parlamentu lub są mianowani przez organy władzy wykonawczej. Podobnie wygląda sytuacja we Francji, gdzie nie dość, że sędziowie stanowią jeszcze mniej liczną część członków Rady, to dodatkowo jej głos w kwestii elekcji nowych członków władzy sądowniczej jest jedynie doradczy. Ostateczną decyzję podejmuje prezydent.

W tym tygodniu miałem przyjemność uczestniczyć w spotkaniu z byłym wiceprezesem Sądu Najwyższego Izraela, sędzią Eliakimem Rubinsteinem. Sędzia Rubinstein kilka lat zasiadał w izraelskim Komitecie ds. Wyboru Sędziów, w skład którego wchodzi czterech sędziów, oraz po dwóch reprezentantów rządu, parlamentu i adwokatury. Dodatkowo przy nominacji sędziego SN potrzeba jest zgoda aż siedmiu członków Komitetu, czyli nie istnieje możliwość aby sędzia najwyższej instancji został powołany bez zgody przedstawicieli polityków.

Sędzia Rubinstein, wielki orędownik sprawy niezawisłości, nie widzi w takim rozstrzygnięciu jej naruszenia. Stwierdził wręcz, że dzięki takiemu rozwiązaniu sądownictwo izraelskie przez lata uniknęło większych skandali personalnych.

Na pewno w najwyższy możliwy sposób zabezpieczał proces nominacji sędziowskim przed wpływami politycznymi, co należy uznać za duże osiągnięcie w kraju o tak silnym doświadczeniu totalitaryzmu. Należy też zauważyć, że „polityczni” członkowie Rady niechętnie pojawiali się na jej posiedzeniach.

Profesor Strzembosz stwierdził, że nie pamięta, aby za jego kadencji w Radzie (lata 1990-1998) parlamentarzyści z żadnej opcji zgłosili się choćby do pracy komisji przygotowującej projekty uchwał. Z drugiej strony jednak wydaje się, że takie ukształtowanie tej instytucji sprzyjało pewnej, być może nadmiernej, petryfikacji systemu.

Rzepliński kontra KRS

Co ciekawe, z ostrą krytyką Rady wystąpił w 2004 roku na łamach „Gazety Wyborczej” Andrzej Rzepliński. Obwiniał ją, przynajmniej częściowo, o wady polskiego systemu wymiaru sprawiedliwości. Pisał m.in.:

Sugerował także konieczność konsultacji przez Radę swoich decyzji z przedstawicielami organizacji pozarządowych, co wydaje się słusznym postulatem na przyszłość, gdyż dotąd nie został zrealizowany.

Podobny rodzaj krytyki, w nieco bardziej zawoalowany sposób, zdawał się przedstawiać na 20-leciu Rady szef Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) przy Radzie Europy, Orlando Afonso. Mówił: „CCJE zasadniczo nie popiera korporacyjnego składu Rady Sądownictwa.

3. DYSPONENCI SĘDZIOWSKICH ŁAŃCUCHÓW, STRAŻNICY SĘDZIOWSKIEJ ETYKI

Wydaje się jednak, że te słowa są zdecydowanie zbyt mocne. Trzeba zaznaczyć, że w ciągu 28 lat swojego istnienia niezależna Krajowa Rada wykonała kawał dobrej roboty. Przede wszystkim zajmując się nominacjami sędziowskimi. Co roku przedstawiała Prezydentowi do powołania kilkuset kandydatów na urząd sędziego sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych.

W ostatnich latach przeprowadzała 400-500 konkursów rocznie. Były prowadzone rzetelnie, a protokoły z posiedzeń wraz z uzasadnieniami decyzji są dostępne w Internecie. Co ciekawe, o ile w latach 90. Rada zmagała się z brakami kadrowymi w sądownictwie, czemu dawała wyraz wielokrotnie w swoich uchwałach, o tyle w ostatnich latach w każdym konkursie na wolne stanowisko sędziowskie musiała rozpatrywać kandydatury co najmniej kilkunastu prawników, a w dużych miastach często i kilkudziesięciu.

Radzie zarzucono czasem, że wnosiła o powołanie lub awans przede wszystkim ludzi bezpośrednio związanych z wymiarem sprawiedliwości. I rzeczywiście aż 85 proc. kandydatów na sędziego przedstawionych Prezydentowi do nominacji w 2016 roku to dotychczasowi sędziowie, referendarze lub asystenci sędziów.

Warto jednak zauważyć dwa zjawiska. Po pierwsze, udział tych trzech grup w liczbie nominowanych systematycznie spada. Jeszcze pięć lat temu, w 2011 roku wynosiła 93 proc. wszystkich nominacji. Po drugie, adwokaci, radcy prawni czy prokuratorzy wciąż niezbyt chętnie zgłaszają się do pracy w sądach, a zwłaszcza rejonowych, w których wolnych etatów jest najwięcej.

Co bardzo interesujące, zupełnie inaczej ma się sytuacja w Wojewódzkich Sądach Administracyjnych. Każdy prawnik wie, że to w nich toczą się najcięższe batalie obywateli z państwem. Weźmy najnowsze dane. W szesnastu WSA w Polsce w 2016 roku zwolniło się 29 miejsc. Tylko 5 z nich zajęli sędziowie rejonowi i okręgowi, 6 asystenci i referendarze.

Pozostałe „zgarnęli” adwokaci i radcowie (łącznie 13, niemal połowę), a także radcowie Prokuratorii Generalnej, doradcy podatkowi i naukowcy. Ci ostatni (profesorowie prawa) stanowili również połowę nowo wybranych sędziów Sądu Najwyższego. Widać więc wyraźnie, że choć nie został spełniony dawny postulat prof. Rzeplińskiego o otwarciu Rady na członków spoza korporacji sędziowskiej (do tego potrzeba by zmiany Konstytucji, co dalece wykracza poza możliwości sędziów), to Rada coraz wyraźniej zaczęła dostrzegać konieczność uzupełniania kadry sędziowskiej o wybitnych przedstawicieli innych zawodów prawniczych.

KRS odegrała też ważną rolę w ustanawianiu standardów etycznych zawodu poprzez ustanowienie (i wielokrotne nowelizowanie) Zbioru Zasad Zawodowej Etyki Sędziego. Jest to dokument dobry, stawiający sędziom wysokie wymagania. O to kilka przykładów:

§ 11 ust. 1. Sędzia, wyjaśniając stronom kwestie proceduralne i podając motywy orzeczenia, powinien czynić to w sposób dla nich zrozumiały.

§ 12 ust. 3. Sędzia powinien odpowiednio reagować w przypadku niewłaściwego zachowania osób uczestniczących w postępowaniu, w szczególności w razie okazywania przez te osoby uprzedzenia ze względu na rasę, płeć, wyznanie, narodowość, niepełnosprawność, wiek lub status społeczny albo majątkowy, czy z jakiejkolwiek innej przyczyny.

§ 16 Sędzia nie może żadnym swoim zachowaniem stwarzać nawet pozorów nierespektowania porządku prawnego.

§ 23 Sędzia powinien powściągliwie korzystać z mediów społecznościowych.

Wszystkie te i inne postanowienia Zbioru Zasad dalece wykraczają poza to, czego od członków korpusu sędziowskiego wymaga Konstytucja i ustawy. Oznacza to, że sami sędziowie narzucili sobie wyższe standardy postępowania. Czy ich przestrzegają? To już należy oceniać w konkretnych przypadkach.

Z pewnością znajdą się na przykład zarówno sędziowie „mówiący ludzkim głosem”, jak i ci, których nie rozumieją nawet profesjonalni pełnomocnicy. Co jednak bardzo istotne, Zbiór napisany przez Radę stanowi w praktyce dużą pomoc dla sądów dyscyplinarnych, których orzecznictwo, wbrew powszechnym stwierdzeniom nie należy do łagodnych.

Warto też zauważyć, że KRS miała swój udział w rozliczeniach z PRL-owską przeszłością. W 1990 roku powołała całkowicie nowy skład Sądu Najwyższego, złożony w dużej mierze z sędziów związanych z „S”, a w latach 1998-2001 odebrała 63 sędziom skompromitowanym politycznym orzecznictwem uprawnienia do pobierania stanów spoczynku.

Skierowała też 11 spraw dyscyplinarnych w sprawach sędziów, którzy w czasie komunizmu sprzeniewierzyli się niezawisłości sędziowskiej. Oczywiście, krytycy mogą (słusznie) wytknąć jej kilka nieszczęśliwych nominacji, ale ogólny bilans w tym zakresie pozostaje dodatni.

4. ROZPROSZONA (NIE)ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA SĄDY

Krajowa Rada Sądownictwa jest dziś oskarżana przez rządzących o wszystkie wady i niedociągnięcia naszego systemu wymiaru sprawiedliwości. Nic dziwnego, to bardzo „wdzięczny” chłopiec do bicia. Sędziowie, którzy w większości tworzą jej skład, nie przywykli do medialnych polemik i publicystycznych wypowiedzi (choć w ostatnich latach widać znaczące postępy w tej kwestii).

Oczywiście można mieć zastrzeżenia co do składu KRS, trybu jej wyboru, czy nawet sposobu wykonywania jej kompetencji. Warto jednak zastanowić się, czy na pewno mogła ona zrobić wiele więcej dla podniesienia jakości polskiego sądownictwa. Właściwie od początku lat 90. trwało bowiem przejmowanie kolejnych kompetencji w tym zakresie przez ministra sprawiedliwości, który w końcu przejął pełnię nadzoru administracyjnego nad sądami, a dziś jest w nich właściwie niepodzielnym królem.

Z pewnością obie strony miały swoje racje, ale trudno zaprzeczyć, że większa odpowiedzialność stoi po stronie ministrów i posłów. Sędziowie, w tym przewodniczący KRS, wielokrotnie podkreślali konieczność dokonania gruntownej reformy sądownictwa. Kolejne rządy pozostawały głuche na te wezwania.

I tak oto doszliśmy do momentu, w którym Rada kończy swój żywot w swym dotychczasowym kształcie. Nie myliła się niestety I prezes SN Małgorzata Gersdorf, kiedy obejmując niedawno jej przewodnictwo, po honorowej rezygnacji sędziego Zawistowskigo, nazwała się grabarzem tej instytucji.

Trzeba będzie oczywiście patrzeć na ręce jej nowym członkom, jednak nie można mieć złudzeń, że sędziowie (w większości zresztą sądów rejonowych) powołani do KRS przez polityków, będą umieli zachować od nich niezależność i, zgodnie z art. 186 Konstytucji, „stać na straży niezależności sądów”. W końcu wszystko zawdzięczają ludziom ministra Ziobry.

Dane, cytaty i inspiracje przede wszystkim za: • A. Górski, R. Pęk , M. Niezgódka-Medek, „Krajowa Rada Sądownictwa. Komentarz LEX.”, Warszawa 2013; • „Nadzwyczajny Kongres Sędziów Polskich”, red. G. Borkowski, Warszawa-Toruń 2016; • „Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalności. Jubileuszowa monografia”, Warszawa 2010, red. Piotr Tuleja; • „Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalność. Album pamiątkowy.”, Warszawa 2010, red. Anna Seliga; • K. Niewiński, „PZPR a sądownictwo w latach 1980-1985. Próby powstrzymania solidarnościowej rewolucji”, Oświęcim 2016 • „Obywatelskie inicjatywy ustawodawcze Solidarności 1980-1990”, red. K. Barczyk i in., Warszawa 2001; • Postanowienia Okrągłego Stołu; • A. Rzepliński, „Sądownictwo w PRL”, Warszawa 1990; • A. Rzepliński, „Żeby się sędziom chciało chcieć” [w:] „Gazeta Wyborcza z 6 lutego 2004 r.; • „Samorządna Rzeczpospolita” • Sprawozdania Krajowej Rady Sądownictwa za lata 2011 i 2016; • A. Strzembosz w rozmowie z S. Zakroczymskim, „Między prawem i sprawiedliwością”, Warszawa 2017; • A. Strzembosz, „Zmiany ustroju sądów w wyniku rozmów okrągłego stołu”, [w:] „Ze sztandarem prawa przez świat…” red. R. Tokarczyk i K. Motyka, Kraków 2002; • M. Stych, „Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich”, Katowice 2002; • Ustawy o KRS z 1989, 2001, 2011 i 2017 roku.

Stanisław Zakroczymski: Ur. 1994. Absolwent historii, student prawa na UW, redaktor „Magazynu Kontakt”, stały współpracownik Domu Spotkań z Historią, autor wywiadu-rzeki z prof. Adamem Strzemboszem „Między prawem i sprawiedliwością”, która ukazała się nakładem wydawnictwa „Więź”.