Czy Glapiński powinien stanąć przed Trybunałem Stanu? Ekonomiści oceniają główne zarzuty

Zgodnie ze wcześniejszymi zapowiedziami posłowie złożyli wniosek w sprawie postawienia szefa NBP, Adama Glapińskiego, przed Trybunałem Stanu.

Złożenie wniosku ogłaszali w Sejmie: Zbigniew Konwiński (KO), Adam Orliński (PSL-TD), Paweł Śliż (Polska 2050-TD), Tomasz Trela (Nowa Lewica), Zdzisław Gawlik – szef Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, Janusz Cichoń – szef Komisji Finansów Publicznych.

Posłowie zarzucają Glapińskiemu m.in.

• porozumiewanie się z rządem w sprawie skupu obligacji Skarbu Państwa, czym miał naruszyć art. 220 ust. 2 Konstytucji;
• działania bez upoważnienia Rady Polityki Pieniężnej przy okazji skupu obligacji;
• odmawianie dostępu do dokumentów NBP niektórym członkom RPP, a także usuwanie ich wypowiedzi z protokołów;
• osłabianie wartości złotówki;
• uchybianie nakazowi utrzymania apolityczności prezesa NBP.

Pod wnioskiem podpisało się 191 parlamentarzystów koalicji rządzącej.

Zarzuty dotyczą naruszenia konkretnych przepisów prawa. Szczegółowo o nich i o drodze do ewentualnego procesu przed Trybunałem Stanu w OKO.press pisał Piotr Pacewicz.

Dwa zarzuty

W tym tekście spróbujemy jednak skupić się na stronie ekonomicznej – czy Adam Glapiński rzeczywiście nie dopełnił swoich obowiązków i popełnił błędy w polityce pieniężnej?

Skupmy się na dwóch pierwszych zarzutach. Oto one w skróconej formie:

1. W latach 2020-2021 inicjował i uczestniczył w podejmowaniu przez zarząd NBP decyzji o skupie obligacji Skarbu Państwa oraz obligacji gwarantowanych przez Skarb Państwa emitowanych przez Polski Fundusz Rozwoju i Bank Gospodarstwa Krajowego. Przez to zapewniał pośrednie finansowanie przez NBP deficytu budżetowego w łącznej kwocie co najmniej 144 mld zł, co stanowiło naruszenie art. 220 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3. ust. 1 ustawy o NBP.
2. Powyższe działania realizowane były bez należytego upoważnienia od Rady Polityki Pieniężnej (co stanowiło naruszenie ustawy o NBP).

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia tego fragmentu z Konstytucji:

„Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa”.

Według interpretacji autorów wniosku oznacza to, że uruchamiając proces tak zwanego luzowania ilościowego w 2020 roku, prezes NBP złamał ten przepis konstytucji.

Luzowanie ilościowe

Rada Polityki Pieniężnej co miesiąc ustala poziom krótkoterminowych stóp procentowych. Stopy długoterminowe – na przykład dziesięcioletnich obligacji skarbowych – zwykle są wyższe. W kryzysie, gdy stopy obniżono niemal do zera, sposobem na dodatkowe obniżenie stóp długoterminowych jest skup przez bank centralny aktywów długoterminowych na dużą skalę. W 2020 roku był to też sposób na wytworzenie środków na pomoc gospodarce w kryzysie.

Zdaniem autorów wniosku o ukaranie Adama Glapińskiego w latach 2020-2021 prezes NBP działając wspólnie i w porozumieniu z przedstawicielami Rady Ministrów, Polskiego Funduszu Rozwoju, Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych banków komercyjnych, inicjował i uczestniczył w podejmowaniu przez zarząd NBP oraz w wykonaniu decyzji o skupie obligacji skarbowych i przez państwo gwarantowanych emitowanych przez Polski Fundusz Rozwoju i Bank Gospodarstwa Krajowego. Jak wskazują autorzy wniosku, w wyniku tego procesu Adam Glapiński zapewniał pośrednie finansowanie deficytu budżetowego.

NBP tak jak inne banki centralne

„Ja strony ekonomicznej nie zauważyłem żadnych błędów” – ocenia działania NBP w 2020 i 2021 roku dr Iwo Augustyński z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu – „Nasz bank centralny postępował wówczas tak, jak wszyscy. Mamy zarzut o skupowanie obligacji, ale one były skupowane na rynku wtórnym”.

Czy luzowanie ilościowe było wspieraniem budżetu państwowego? Dr Augustyński ma tutaj obrazową analogię:

„Gdy kupuję używany samochód, to nie wspieram Volkswagena czy Opla, a co najwyżej osobę, która ten samochód sprzedaje. I analogicznie – skupując obligacje z rynku wtórnego, bank centralny nie finansuje budżetu państwa – co jest przecież niezgodne z konstytucją”.

„Wszystko po to, by pobudzić gospodarkę w kryzysie”

Jego zdaniem głównym celem luzowania ilościowego było „napchanie” pieniędzmi banków komercyjnych tak, by mogły i chciały udzielać kredytów firmom i obywatelom, by pobudzić gospodarkę w kryzysie.

„A wszystko po to, by pobudzić gospodarkę w kryzysie. Od technicznej strony wyglądało to tak: bank centralny kupował papiery wartościowe, zazwyczaj od banków komercyjnych. Najczęściej były to obligacje skarbowe, ale nie tylko. W ten sposób bank centralny dostarczał bankom komercyjnym pieniądze. Bo bank centralny nie może bankom po prostu przelać potrzebnych kwot – to nielegalne. Więc kupował od nich to, co było akurat dostępne”.

Dr Augustyński dodaje, że NBP był wyjątkiem na tle krajów wysoko rozwiniętych, bo do 2020 nie stosował takiego skupu obligacji skarbowych.

„Po prostu nie było takiej potrzeby. Raczej mieliśmy problem z nadpłynnością sektora bankowego, więc NBP ściągał pieniądze z rynku, emitując bony skarbowe. EBC czy Rezerwa Federalna w USA skupowały natomiast obligacje regularnie”.

O co chodziło autorom konstytucji?

Dr Wojciech Paczos z Cardiff University podobnie uważa, że w ewentualnym postępowaniu zarzut numer jeden powinien zostać oddalony.

„Teoretycznie można uznać, że bank centralny skupił obligacje emitowane przez rząd po to, by dofinansować rząd. Pytanie, czy to, że nie zrobił tego bezpośrednio (transakcja odbywała się za pośrednictwem BGK) wystarcza, żeby uznać, że konstytucja nie została złamana?” – pyta retorycznie ekspert.

I natychmiast uzupełnia: nie powinniśmy skupiać się jedynie na tym aspekcie. Uważa on, że w tym elemencie należy się zastanowić, o co chodziło autorom konstytucji, którzy napisali, że nie wolno bankowi centralnemu finansować rządu.

„Do tego potrzebujemy zdefiniować, czym jest finansowanie rządu przez bank centralny. Ja uważam, że w tym wypadku do takiego finansowania nie doszło, choć może się tak wydawać na pierwszy rzut oka” – mówi naukowiec.

Rząd spłacił pożyczkę

I przypomina o niezbyt często poruszanym aspekcie sprawy:

„W tym procesie wydarzyła się jeszcze jedna rzecz, o której już tak często się nie mówi: rząd spłacił tę pożyczkę. Obligacje nie zostały umorzone. Dlatego nie możemy mówić o finansowaniu rządu przez bank centralny, czyli o monetyzacji długu. O tym moglibyśmy mówić, gdyby NBP uznało w pewnym momencie, że nie chce zwrotu tej pożyczki i umorzyłby ten dług. To byłoby moim zdaniem złamanie konstytucji.

Twórcy konstytucji chcieli tutaj uniknąć następującej sytuacji. Premier dzwoni do prezesa banku centralnego i mówi, że potrzebujemy pieniędzy na coś konkretnego. Bank centralny skupuje obligacje od rządu, a następnie mówi, że rząd nie musi tej pożyczki oddawać. To się nie wydarzyło”.

Konstytucja starsza niż metody z kryzysu

Ocenianie decyzji z lat 2020-2021 według przepisów konstytucji może być problematyczne. Pochodzi ona z 1997 roku. Wówczas nikt nie słyszał o luzowaniu ilościowym.

Dr Augustyński: „Banki centralne zaczęły stosować luzowanie ilościowe po 2008 roku, po globalnym kryzysie finansowym. U nas stosowano to rzadko, na zachodzie stał się głównym instrumentem ożywiania gospodarki po kryzysie. Nie funkcjonowało to idealnie, ale ścieżka została przetarta i w kryzysie pandemicznym wykorzystano to na szerszą skalę”.

Luzowania ilościowego nie przewidziała także ustawa o NBP.

Skupowanie obligacji w kompetencjach NBP

Ten problem można jednak rozwiązać. Zdaniem dr Paczosa luzowanie ilościowe jest elementem polityki pieniężnej, a za tę odpowiedzialny jest NBP.

„W ustawie mamy przede wszystkim zadania co do ustalania stóp procentowych. Natomiast luzowanie ilościowe jest też sposobem na ustalanie stóp procentowych, ale nie tych krótkoterminowych” – tłumaczy dr Paczos – „W klasycznym rozumieniu polityki pieniężnej RPP spotyka się i ustala, jakie będą stopy procentowe. A potem zarząd NBP te decyzje wykonuje. W krajach, w których stosowano luzowanie ilościowe po kryzysie finansowym z 2008 roku, robiło się to właśnie po to, żeby obniżyć długoterminowe stopy procentowe”.

Jak tłumaczy ekonomista, wcześniej nie było takiej potrzeby, bo długoterminowe stopy same dostosowywały się w czasie do krótkoterminowych.

„Po 2008 roku było inaczej, trzeba było zadziałać niestandardowo. Odpowiedniki naszej RPP w USA, Japonii czy strefie euro decydowały o skupie aktywów z rynku i zlecały to zarządom banków centralnych. Czyli – luzowanie ilościowe to de facto polityka stóp procentowych”.

Autorzy konstytucji, tworząc ten przepis, nie mogli mieć na myśli działań, które NBP wykonał na początku pandemii. Prawa nie można oczywiście traktować wybiórczo, ale jednocześnie nietrudno tutaj o korzystną dla NBP argumentację.

NBP się broni

Na konferencji prasowej 26 marca członek zarządu NBP i były minister finansów Paweł Szałamacha odpierał zarzuty następująco:

„Skupiono około 144 mld zł obligacji. Operacje te były przeprowadzone z zachowaniem najwyższych standardów, na otwartych aukcjach ogłoszonych publicznie dla wszystkich banków mających dostęp do systemów transakcyjnych NBP. W okresie covid bank podjął szereg działań nadzwyczajnych: RPP obniżyła podstawową stopę procentową do 0,1 proc., zarząd obniżył poziom rezerwy obowiązkowej banków, na nasz wniosek zniesiono bufor ryzyka systemowego. Te wszystkie działania odniosły pozytywny skutek, inflacja powróciła do celu, PKB jest większe o 10 proc. niż w 2019 roku, mamy historycznie niskie bezrobocie. Zadajmy sobie pytanie, jak wyglądałaby alternatywa”.

To oczywiście trudne do odpowiedzi pytanie, bo wymaga scenariusza alternatywnego. A dla takiego scenariusza nie ma materiału porównawczego.

Złe alternatywy

Podobnie ocenia to dr Iwo Augustyński.

„Można było nie skupować tych obligacji. Ale wtedy nie można byłoby uruchomić tarcz finansowych. Cały proces, który polegał na rozpoczęciu skupu obligacji przez NBP, był uruchomiony po to, by można było znaleźć środki na tarcze finansowe. Alternatywą był więc brak tych tarcz.

Z punktu widzenia ekonomicznego była to dobra decyzja. Możemy spojrzeć na różne, ważne dla państwa wskaźniki, jak PKB, liczba miejsc pracy czy bezrobocie i wnioski są jasne – odnieśliśmy sukces. Można oczywiście zastanawiać się, czy tarcze finansowe mogły być skonstruowane lepiej, ale to już inny wątek”.

Lagarde wspiera Glapińskiego

Prezes Glapiński ma też za sobą szefową Europejskiego Banku Centralnego Cristine Lagarde. 1 grudnia odpowiedziała ona publicznie na list prezesa Glapińskiego. W liście pisze, że unijne prawo chroni prezesów banków centralnych. I proponuje Glapińskiemu, aby ewentualną uchwałę Sejmu o postawieniu go w stan oskarżenia skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który mógłby się wypowiedzieć w sprawie jej zgodności z prawem.

Łamanie procedur?

NBP stosuje też taką linię obrony:

„Jeśli chodzi o procedury, to odpowiedź jest taka, że żadne nie zostały złamane. Jesteśmy audytowani przez audytorów wewnętrznych i zewnętrznego, nasza polityka monetarna jest monitorowana przez EBC i cała siatka kontroli podejmowanych decyzji sprawia, że nie mamy żadnych wątpliwości, że gdy przyjdzie czas, w którym będziemy przed komisją odpowiadać, to nie mamy żadnych wątpliwości co do wyników, że będą dla nas bardzo pozytywne” – mówiła na konferencji prasowej 26 marca wiceprezeska NBP Marta Knightly.

Dr Paczos nie zgadza się ze słowami wiceprezes Knightly. Jego zdaniem zarzut numer dwa – o działanie zarządu NBP w sprawie luzowania ilościowego bez uzgodnienia z RPP – jest zasadny.

„W Polsce tę decyzję zarząd NBP podjął autonomicznie, bez konsultacji z radą. To jest uzurpacja kompetencji.

Jeżeli była to właściwa decyzja z punktu widzenia polityki pieniężnej czy stabilności systemu finansowego w Polsce, to powinna podjąć ją RPP. Tymczasem nie skonsultowano się tutaj z radą”.

Niebezpieczny precedens

Ekspert podejrzewa, że RPP zarekomendowałaby te same działania, które podjął zarząd NBP. Ale naruszenie procedur nie było uzasadnione. Niesie natomiast zagrożenia:

„Stworzono precedens. Zarząd zadziałał autonomicznie, bez konsultacji z RPP. Jeśli uznać, że jest to w porządku, możliwa jest sytuacja, w której oba ciała prowadzą nieco inną politykę pieniężną. A to bardzo niebezpieczne. I dlatego to powinno być rozliczone. Na tej podstawie uważam, że Adam Glapiński przekroczył uprawnienia. A organem właściwym do ustalenia, czy rzeczywiście tak się stało i wyciągnięcia ewentualnych konsekwencji jest Trybunał Stanu”.

Co, jeśli usunąć Glapińskiego ze stanowiska?

Czy ewentualne usunięcie prezesa Glapińskiego nie wpłynęłoby negatywnie na polską gospodarkę i jej perspektywy?

Dr Paczos: „Nie ma żadnych sygnałów z rynków, że usunięcie Adama Glapińskiego ze stanowiska odbije się negatywnie na naszej gospodarce. Oczywiście reakcja rynków nie powinna być kluczowa, nie mówi nam, czy coś jest właściwe, czy nie. Ale ja nie widzę takiego zagrożenia”.

Co z pozostałymi zarzutami?

„Trudniej jest je oceniać z punktu widzenia ekonomisty” – mówi dr Augustyński. – „Mamy tam kwestie łamania regulaminu, oskarżenia o działania polityczne. Wydaje mi się, że bardziej odpowiednia do sprawdzenia tych spraw może być Najwyższa Izba Kontroli”.

Apolityczność

Ostatni z zarzutów mówi:

„Uchybił nakazowi apolityczności prezesa NBP oraz zakazowi prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością jego urzędu, co stanowiło naruszenie art. 227 ust. 4 Konstytucji RP”.

Artykuł ten brzmi:

„Prezes Narodowego Banku Polskiego nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością jego urzędu”.

Adam Glapiński, choć wywodzi się ze środowiska PiS, nie należy oczywiście do partii. Jego występy na konferencjach prasowych często były niepoważne. Wielokrotnie krytykował Donalda Tuska i chwalił rząd PiS, czego robić nie powinien. Ale definicja konstytucyjna jest bardzo ogólna. Zbadanie, czy została naruszona, to zadanie do prawników.

Z perspektywy ekonomicznej istotne jest jednak – czy z punktu widzenia naszej gospodarki miało to znaczenie?

„Mogło to mieć wpływ na gospodarkę” – mówi dr Augustyński – „Rynki finansowe to konkretne osoby, które podejmują konkretne decyzje. I to niekoniecznie w Warszawie, a w Londynie czy innych międzynarodowych centrach finansowych. Dla nich kwestia komunikacji mogła mieć znaczenie. Ale trudno jest to sprawdzić, bo nie możemy poznać alternatywnego scenariusza”.

Dr Paczos w rozmowie z nami dodaje, że jego zdaniem kwestię upolitycznienia NBP również powinien zbadać TS.

Do samego procesu wciąż jest jeszcze daleko.