Gleboznawcy: czarna dziura w państwie z dykty 

O gleboznawcach artykuł? A to nie ma lepszych tematów?

Otóż nie – to jest bardzo ciekawy i pouczający temat. I pokazuje, jakiej degradacji ulega przeorganizowywana co chwila pod potrzeby polityczne administracja centralna.

Od gleboznawców zależy podatek i to, czy ziemię można łatwo odrolnić pod inwestycję. Luka w przepisach dotyczy właśnie ich: prawo nie wskazuje, jakie powinni mieć kwalifikacje. Mówi tylko, że wskazują ich starostowie.

W efekcie – jak potwierdza Polskie Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów,

z żadnych kwalifikacji.

Konsekwencje nie są trudne do przewidzenia: gleboznawca, od którego niczego się nie wymaga, i który niewiele umie, zależy od starosty. A starosta – od lokalnych układów.

NIK: Ziemia nasza ojczysta w niebezpieczeństwie!

Po kilkunastu latach od powstania dziury prawnej sprawę zbadała Najwyższa Izba Kontroli. W raporcie opublikowanym latem, czyli za kadencji Mariana Banasia, ostrzegła:

I dalej: “Kontrola w połowie powiatów województwa kujawsko-pomorskiego ujawniła, że klasyfikacja gruntów odbywa się de facto na zlecenie ich właścicieli, a prowadzą ją opłacani przez nich gleboznawcy.

Skutkuje to często zaniżaniem klasy ziemi, a w konsekwencji - odprowadzaniem mniejszych podatków i unikaniem opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Ten niepokojący proceder odbywa się przy biernej postawie starostów” - raportuje NIK.

Gleboznawcy oceniają jakość ziemi – a od tej klasyfikacji zależy i wysokość podatku i to, czy kawałek ziemi można odrolnić pod inwestycje (w przypadku ziemi klasy I, II i III potrzebna jest zgoda samego ministra rolnictwa) oraz jak ziemia oznaczona jest w księdze wieczystej. Od nich państwo wie, jaką ma ziemię i gdzie. Od tego, co ustali gleboznawca, zależą też plany przestrzenne.

“Stworzono warunki do naruszenia bezstronności i niezależności klasyfikatorów, gdyż wydając opinie znajdowali się w sytuacji konfliktu interesów, który uważany jest za jeden z mechanizmów prowadzących do korupcji”.

Dziura w prawie - jakże wygodna

W szczegółach wygląda to zdaniem NIK tak:

• Grunty przeważnie oceniali klasyfikatorzy wskazani nie przez starostów, lecz przez osoby lub instytucje wnioskujące o przeprowadzenie klasyfikacji. Było tak w przypadku 77 proc. zbadanych postępowań.
• W 41 proc. spraw z udziałem klasyfikatorów wskazanych przez wnioskodawców protokoły z czynności w terenie sporządzane były przed wszczęciem postępowań w starostwie, czyli de facto z pomięciem organu przeprowadzającego klasyfikację.
• W 10 z 16 zbadanych operatów zaniżono klasę bonitacyjną gleb. Jak wyliczyli kontrolerzy, przy uwzględnieniu wyników kontroli rozpoznawczej, nieprawidłowe sklasyfikowanie tylko tych gruntów, które zostały zbadane w terenie, pozbawiło skontrolowane samorządy 204,8 tys. zł dochodów budżetowych.
• W 334 zbadanych sprawach gleboznawcy byli opłacani przez właścicieli gruntów, którzy rozliczali się z nimi bez wiedzy starostów.

Nasze państwo - z dykty i kartonu

Historia o gleboznawcach jest tak naprawdę historią państwa z kartonu. Problem jest bowiem znany od 2008 roku. Pisma o luce w prawie wysyłają kolejni rzecznicy praw obywatelskich – od Janusza Kochanowskiego po Marcina Wiącka. I nic.

NIK przesłała informację o wynikach kontroli do wszystkich starostw powiatowych, bo sądzi, że dzieje się tak w całej Polsce. Wnioskuje także o pilne zmiany w prawie geodezyjnym i kartograficznym. I nic.

Poza tym rzecz dotyczy i spraw rolnictwa, i rejestrów państwowych, samorządów i rozwoju kraju – a zatem jest w gestii kilku ministerstw oraz samorządów terytorialnych.

Ale od tego właśnie jest administracja, by zdiagnozować problem, ustalić, kto ma tu jaki interes, zaproponować rozwiązanie, wpisać na listę prac rządu, przeprowadzić uzgodnienia i konsultacji, w tym konsultacje publiczne. To nie jest zadanie na kilka dni – ale powinno się zamknąć w kilkunastu miesiącach.

Jak to z gleboznawcami było

Luka w przepisach o gleboznawcach jest poniekąd skutkiem dorastania naszego państwa do zasad praworządności.

PRL załatwił sprawę prosto: dekretem o ewidencji gruntów i budynków z 1955 roku. Na jego podstawie Minister Rolnictwa wydał w 1956 roku zarządzenie w sprawie zasad i metod technicznego wykonania klasyfikacji gruntów oraz wymaganych kwalifikacji dla osób przeprowadzających tę klasyfikację. I tam opisane zostały kwalifikacje gleboznawców.

W 1989 roku dekret z 1955 zastąpiło nowe prawo geodezyjne. Ale zarządzenie z 1956 nadal sobie obowiązywało (ustawa mówiła “do czasu wydania nowych rozporządzeń” - w tym momencie do wymiany było tyle przepisów, że gleboznawcy musieli poczekać).

W pewnym momencie administracja uświadomiła sobie pewien problem. Prawo geodezyjne z 1989 roku nie dawało podstaw do ustalenia w rozporządzeniu kwalifikacji dla gleboznawców. Owszem, dopisywanie w rozporządzeniach szczegółów, których brakowało w ustawach, było praktyką po 1989 r. Jednak w końcu to legislacyjne horrendum zostało zatrzymane: nauka, czym jest praworządne państwo prawa, nie szła do lasu (ani do gleby).

Dobrym przykładem efektów tej nauki jest historia rozporządzenie MSWiA do ustawy o zbiórkach publicznych. W 2003 roku minister Krzysztof Janik napisał, że ustawa o zbiórkach dotyczy też internetu (czyli że także na zbiorki w internecie potrzebna jest zgodna MSWiA, jak tego wymaga ustawa). Ale ustawa była z 1933 roku, więc nie mogła się wypowiedzieć o internecie. Kiedy kolejny minister administracji Michał Boni, chciał ten internet z rozporządzenia wyrzucić, okazało się, że nie wolno. Bo nie można dotykać w rozporządzeniu spraw internetu, skoro ustawa w ogóle o nim nie wspomina. Trzeba było po prostu przygotować (wydyskutować, skonsultować) całkiem nową ustawę. Tak się stało w 2014 roku - i od tego czasu przy okazji uwolniono zbiórki; nie potrzeba do ich przeprowadzania zgody ministra spraw wewnętrznych.

Podobnie było z ustawą o geodezji - żeby wydać nowe rozporządzenie o kwalifikacjach gleboznawców, trzeba było najpierw zmienić ustawę. Kropkę nad “i” postawił w 2009 roku Trybunał Konstytucyjny: warunki wykonywania zawodu nie mogą być określone w rozporządzeniu bez delegacji ustawowej.

Dzieje pewnej korespondencji

To, że gleboznawcami będzie problem, staje się jasne już w 2008 r.

24 stycznia 2008 roku RPO Janusz Kochanowski pisze do ministra Marka Sawickiego z rządu PO-PSL, że trzeba zmienić prawo geodezyjne, bo przepisy o kwalifikacjach gleboznawców opisane są w zarządzeniu z 1956 roku, a to już nie wystarczy.

Minister odpowiada: Tak, planowaliśmy wprowadzić te uregulowania w prawie geodezyjnym. W 2004 roku projekt odrzucił jednak Sejm. Teraz przygotowujemy nowy projekt. Sprawa będzie wkrótce rozwiązana.

W maju 2009 zapowiadana zmiana rzeczywiście następuje. Od tej pory to cała Rada Ministrów będzie decydować o gleboznawcach, bo rozstrzygnięcia w tej dziedzinie dotyczą nie tylko rolnictwa, ale środowiska, rozwoju, geodezji i kartografii, podatków, ksiąg wieczystych oraz obrotu cywilno-prawnego. Ale jednocześnie z ustawy wylatuje upoważnienie dla Rady Ministrów do wskazania, jakie kwalifikacje ma mieć gleboznawca. Bo - powtórzmy - przepisy o kwalifikacjach to część konstytucyjnej wolności wykonywania zawodu. To, co zapisane w Konstytucji, ma rozwijać ustawa – nie rozporządzenie.

29 listopada 2012 roku wchodzi w życie rządowe rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Stwierdza po prostu, że gleboznawców wskazują starostowie – bo tylko tyle można napisać na podstawie ustawy. Rozporządzenie unieważnia zarządzenia z 1956 roku.

Znikają dyspozycje, że gleboznawca musi znać gleboznawstwo ogólne i szczegółowe, umieć rozpoznać typy, rodzaje i gatunki gleb z Urzędowej Tabeli Klas Gruntów, umieć oznaczać właściwości gleb w warunkach terenowych, znać przepisy gleboznawcze oraz mieć dyplom ukończenia kursu lub studiów podyplomowych na kierunku gleboznawstwo, gleboznawcza klasyfikacja gruntów i kartografia gleb.

Dziura jaka jest, każdy widzi

23 września 2014 roku RPO Irena Lipowicz pisze do ministra Sawickiego: nie ma ustawowego uregulowania wymagań kwalifikacyjnych dla osób ubiegających się o uprawnienie do wykonywania klasyfikacji gruntów.

Minister podziela zdanie RPO, ale wskazuje, że obecnie zagadnienie to podlega Ministrowi Administracji i Cyfryzacji.

17 grudnia 2014: RPO Lipowicz pisze więc do ministra administracji i cyfryzacji Michała Boniego

Minister absolutnie zgadza się z rzeczniczką. Jednak ministrem “właściwym w sprawach gleboznawczej klasyfikacji gruntów objętych działem rozwój wsi” jest Minister Rolnictwa. Należałoby też - zauważa - uzyskać opinię Ministra Sprawiedliwości, bo on zajmuje się kwestią regulacji i deregulacji zawodów.

20 maja 2016 roku kolejny RPO Adam Bodnar pisze do ministra rolnictwa ze Zjednoczonej Prawicy Krzysztofa Jurgiela z PiS.: trzeba uregulować ustawowo kwestię kwalifikacji gleboznawców

Minister odpowiada: Absolutna zgoda. Przygotowujemy nowelizację prawa geologicznego.

Powstaje podzespół nr 3

I rzeczywiście, projekt nowelizacji powstaje, a minister rolnictwa przekazuje go do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa.

Ministerstwo Infrastruktury zaczyna prace i… nawet powołuje: “podzespół nr 3 – Organizacja zawodu geodety i nadawania uprawnień zawodowych”. Dla gleboznawców nic się jednak nie zmienia.

21 grudnia 2017 roku minister rolnictwa prosi więc przewodniczącego Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów (właśnie przestaje nim być Mateusz Morawiecki, który trzy dni wcześniej został premierem), by zobowiązał ministra infrastruktury do zrobienia czegoś z gleboznawcami. Jednak “Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów do chwili obecnej kwestii tej nie rozpatrzył” - pisze minister rolnictwa Jan Krzysztof Ardanowski 27 maja 2020 roku.

Jedziemy dalej: “Z dniem 10 stycznia 2018 roku nastąpiła zmiana kompetencji w działach administracji rządowej obejmującej sprawy z zakresu geodezji i kartografii, z Ministra Infrastruktury i Budownictwa na Ministra Inwestycji i Rozwoju” - pisze w cytowanym wyżej piśmie minister rolnictwa. I opisuje, jak 22 stycznia 2018 roku proponuje na Komitecie Stałym Rady Ministrów, by problem gleboznawców rozwiązać w ustawie o uproszczeniu procesu inwestycyjno-budowlanego. I nic. Więc minister rolnictwa proponuje, by jednak wprowadzić zmiany w prawie geodezyjnym.

To nie ja, to kolega

21 czerwca 2018. RPO Adam Bodnar pisze ponownie, do ministra inwestycji i rozwoju, Jerzego Kwiecińskiego, bo to on jest teraz “właściwy” do spraw geodezji: “pragnę powrócić do kwestii braku regulacji ustawowej dla określenia wymagań kwalifikacyjnych dla osób ubiegających się o uprawnienie do wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów”.

Minister odpowiada, że... (Tak. Zgadliście Państwo) ...że zgadza się z RPO, ale od gleboznawców jest Ministerstwo Rolnictwa. Bo gleboznawstwo to nie geodezja.

16 stycznia 2019 roku RPO pisze do ministra wsi i rolnictwa Jana Krzysztofa Ardanowskiego: “Rzecznik Praw Obywatelskich pragnie raz jeszcze powrócić do problemu braku ustawowej regulacji, która określałaby wymagania kwalifikacyjne dla osób ubiegających się o uprawnienia do wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów”.

Minister odpowiada, że się zgadza. I że już przygotował propozycje odpowiednich zmian. Z tym że gospodarzem nowelizacji jest Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, więc propozycje z resortu rolnictwa zostały przekazane do MIiR "celem podjęcia wspólnych prac legislacyjnych w tym zakresie lub ewentualnie po upoważnieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do przeprowadzenia samodzielnej zmiany ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Minister podejmie odpowiednie prace zmierzające do uregulowania tych kwestii”.

Minister Rolnictwa dostaje szału

11 lutego 2020 roku do ministra rolnictwa Ardanowskiego pisze prezes Polskiego Stowarzyszenia Klasyfikatorów Gruntów Dariusz Gregoliński: nie są ustalone kwalifikacje gleboznawców

Tutaj przygotowujący odpowiedź na podpis ministra urzędnik daje upust swojej frustracji. Zamieszcza “rys historyczny” problemu kwalifikacji gleboznawców.

Na ministerstwa przerzucające się problemami i na stojące wyżej komitety Rady Ministrów, które powinny koordynować prace i pomagać rozstrzygać problemy - a tego nie robią.

Ta sama desperacja pobrzmiewa w piśmie do RPO z 22 lutego 2020: dopiero po dwóch latach od przekazania projektu ustawy Ministerstwo Rozwoju uznało, że prawo geodezyjne nie nadaje się do regulowania kwalifikacji gleboznawców i że trzeba to zrobić w innej ustawie, w resorcie rolnictwa. Ale to zdaniem autora listu bez sensu. Przecież wcześniejsze regulacje dotyczące gleboznawców odwoływały się do prawa geodezyjnego.

W 2020 r. Ministerstwo Rolnictwa zamawia (z funduszy unijnych) w Polskim Stowarzyszeniu Klasyfikatorów Gruntów obszerną analizę problemu.

28 sierpnia 2021 nowy RPO Marcin Wiącek pisze do premiera Mateusza Morawieckiego. Nie da się już inaczej, z resztą, jak widzimy, premier powinien wiedzieć o sprawie co najmniej od 2017 r.: “Pragnę powrócić do kwestii braku regulacji ustawowej dla określenia wymagań kwalifikacyjnych dla osób ubiegających się o uprawnienie do wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zagadnieniem tym Rzecznik Praw Obywatelskich zajmuje się od roku 2008”.

Kancelaria Premiera przekazuje pismo do Ministra Rozwoju i Technologii (to już kolejne ministerstwo z “Rozwojem” w nazwie, do którego trafia ta sprawa, w tym czasie zresztą obowiązek ministra pełni premier Morawiecki - to efekt kolejnej rekonstrukcji i odejścia Jarosława Gowina z rządu - nowy minister, Piotr Nowak, zacznie pracę dopiero 26 października 2021).

Wydaje się, że po kilku latach udało się ustalić jedno - za gleboznawców odpowiada jednak "Rozwój" a nie "Rolnictwo".

Odpowiedź z 28 listopada nie powinna nas zaskoczyć. Tak, oczywiście, przepisy trzeba zmienić. I dalej MRiT pisze: Nieistniejące już Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii Jarosława Gowina rozpoczęło już w maju 2021 wstępne prace koncepcyjne (tak!) nad zmianą ustawy “oraz zainicjowało rozmowy i spotkania robocze z Głównym Geodetą Kraju oraz Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w celu wypracowania wspólnej propozycji zmian w zakresie uregulowania wymogów kwalifikacyjnych dla osób wykonujących czynności klasyfikacyjne”.

Prowadzimy prace koncepcyjne

Po zakończeniu prac roboczych przygotowany zostanie projekt ustawy wraz z aktami wykonawczymi. Przewiduję złożenie wniosku o wpis do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów do końca bieżącego roku kalendarzowego".

To by było na tyle.

Aha, pismo do RPO ma adnotację, że przesłano je też do szefa kancelarii premiera Michała Dworczyka.