Pisokratura - nomenklatura partyjna. Degradacja i demoralizacja administracji publicznej

Ostatnie półtora roku rządów zjednoczonej prawicy jest pełne afer i skandali, którymi zarówno przez liczbę, skalę i powagę, można byłoby obdzielić co najmniej klika poprzednich gabinetów. Warto zwrócić uwagę na jedną interesującą cechę łączącą największe skandale.

Od tzw. „afery KNF” zacząwszy, przez aferę z wieżowcami spółki „Srebrna”, horrendalne wynagrodzenia asystentek prezesa Narodowego Banku Polskiego, skandal z lotami marszałka Kuchcińskiego, na aferze związanej ze szkalowaniem sędziów przez urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości skończywszy.

Wszystkie te sytuacje łączy to, że mają charakter polityczny. Istnieje też wiele różnic między nimi. Ale jest rownież jedna cecha wspólna, na którą zwraca się mniejsza uwagę lub wręcz w ogóle się jej nie dostrzega. Mianowicie wszędzie w tle (a czasem w centrum) tych afer są też szeroko pojęci urzędnicy.

"Czynnik urzędniczy" w aferach PiS

Afera KNF. Pod koniec 2018 roku „Gazeta Wyborcza” opublikowała zapis rozmów biznesmena Leszka Czarneckiego z ówczesnym szefem Komisji Nadzoru Finansowego, Markiem Chrzanowskim. Z rozmów między oboma panami wynika, że Czarneckiemu w zamian za 1 proc. wartości należącego doń Getin Banku, zaoferowano możliwość uwolnienia się od ryzyka przejęcia jego banku za tzw. „złotówkę”.

Oprócz Chrzanowskiego w aferze pojawiają się także nazwiska innych wysokich urzędników, ale to na nim przede wszystkim skrupiła się cała sprawa. Ostatecznie to on został zatrzymany, spędził kilka miesięcy w areszcie i postawiono mu korupcyjne zarzuty.

Afera KNF zbiegła się z ujawnieniem ogromnych zarobków dwóch asystentek prezesa NBP Adama Glapińskiego. Były one tym bardziej bulwersujące, że nie bardzo odpowiadały kompetencjom i doświadczeniu obu pań. Przykładowo jedna z nich zajmująca pozycję dyrektorki departamentu komunikacji (choć jej doświadczenie na tym polu jest znikome), zarabiała więcej niż dyrektorzy odpowiedzialni za analizy ekonomiczne, czy prawne. Wygląda więc na to, że z jakichś względów paniom zaprzyjaźnionym z prezesem Glapińskim stworzono po prostu atrakcyjne synekury.

Na marginesie tej sprawy warto też odnotować, że wspomniany wcześniej Marek Chrzanowski zapewne także nie miałby szans zostać szefem KNF, gdyby nie poparcie jego znajomego z uczelni i naukowego mentora – Adama Glapińskiego (warto dodać, że także kompetencje Chrzanowskiego nie bardzo odpowiadały stanowisku które zajmował).

Afera Srebrna. W tzw. „aferze Srebrnej” rola urzędnika jest już nieco bardziej „ukryta”, ale nie mniej istotna niż role jej głównych bohaterów. Jak pamiętamy, Jarosław Kaczyński, współzałożyciel spółki Srebrna, swego rodzaju finansowego i kadrowego zaplecza PiS i „przechowalni” dla członków i osób związanych z tą partią, miał ambicję zwiększenia potencjału firmy (a zrazem partii) poprzez wybudowanie w centrum Warszawy dwóch drapaczy chmur.

W siedzibie partii Kaczyński prowadził nieformalne negocjacje z austriackim biznesmenem, który przygotowywał na jego zamówienie niedoszłą inwestycję i twierdził, że za swoją pracę nie otrzymał pieniędzy.

To wszystko jest bulwersujące, ale nie mniej bulwersujący jest fakt, że po wypłynięciu tej sprawy do mediów, choć znamion przestępstw jest w niej sporo, prokuratura przesłuchała wyłącznie rzeczonego Austriaka. Poseł Kaczyński nie złożył żadnych wyjaśnień.

A w momencie, gdy powstawał ten tekst, można powiedzieć, że sprawa została po prostu zamieciona pod dywan. Prokuratura nie zdecydowała się bowiem ani na umorzenie postępowania, ani na nadanie mu dalszego biegu, czyli wszczęciu śledztwa.

Mamy tu więc panią prokurator (urzędnika w szerokim sensie tego pojęcia), która najwyraźniej zadbała o to, żeby sprawa zniknęła z publicznej agendy, a prezesowi Kaczyńskiemu włos z głowy nie spadł (zwłaszcza w roku wyborczym).

Afera samolotowa. W przypadku nadużyć związanych z lotami marszałka Kuchcińskiego, który korzystając z luk w prawie i naruszając procedury przewozu najważniejszych osób w państwie na pokład rządowych samolotów zabierał rodzinę i kolegów z ław poselskich, aktywną rolę w skandalu odegrali urzędnicy Kancelarii Sejmu.

Chodzi nie tylko o to, że „kryli” marszałka, klucząc i nie udostępniając informacji na temat jego podróży. Ale także o to, że biorąc udział w organizacji jego kontrowersyjnych lotów tolerowali naruszenia standardów bezpieczeństwa zamiast odmówić wykonania wątpliwych prawnie i etycznie poleceń.

Afera hejterska w Ministerstwie Sprawiedliwości. W ujawnione przez Onet praktyki szkalowania sędziów protestujących przeciwko zmianom w wymiarze sprawiedliwości, jak wszystko na to wskazuje, zaangażowani byli wysocy urzędnicy Ministerstwa Sprawiedliwości, włączając w to wiceministra.

Ukrywanie list poparcia sędziów do neo-KRS. Zostając przy wątku zmian w wymiarze sprawiedliwości, warto wspomnieć, że aktywną rolę w ukrywaniu list poparcia sędziów do nowej Krajowej Rady Sądownictwa także odgrywają urzędnicy.

Szefowa Kancelarii Sejmu i prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych to byli politycy PiS. Szefowa Kancelarii Sejmu odmawiała udostępnienia informacji publicznej, a później wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zdecydował, że listy muszą być upublicznione. Z kolei szef UODO także wbrew wyrokowi NSA wydał decyzję zakazującą ujawnienia informacji o tym, którzy sędziowie poparli kandydatów dogodnych z punktu widzenia partii rządzącej.

Wszystkie te sytuacje pokazują, że

Bez profesjonalnego urzędnika nie ma demokratycznego państwa

O tym jak ważny dla współczesnego państwa (zwłaszcza demokratycznego) jest aparat administracyjny w państwach zachodnich takich jak USA, Zjednoczone Królestwo, Francja, czy Niemcy, które jako pierwsze stworzyły profesjonalne systemy służby cywilnej, przekonano się już dawno.

Maks Weber, prawnik, socjolog i pionier badań nad biurokracją i administracja publiczną, pisał w swoim dziele „Gospodarka i społeczeństwo” – „demokratyczny” parlament; […] czy wybrany przez lud prezydent, albo też dziedziczny „absolutny” lub „konstytucyjny" monarcha – zawsze znajduje się wobec zajmujących się administrowaniem wyszkolonych urzędników w położeniu dyletanta wobec fachowca”.

Weber miał co prawda ambiwalentny stosunek do administracji. Z jednej strony przyznawał, że nowoczesna administracja zorientowana na interes publiczny, zbudowana z dobrze wykształconych, profesjonalnych urzędników o silnym etosie zawodowym jest jednym z największych osiągnięć cywilizacyjnych zachodniego świata. Bez niej nowoczesne, demokratyczne państwo nie mogłoby istnieć.

Z drugiej strony obawiał się, że wyspecjalizowani urzędnicy wyposażeni w unikalną wiedzę łatwo mogą się wymknąć spod społecznego i politycznego nadzoru, przejąć władzę wprowadzając „tyranię biurokracji”.

De facto postrzegał jednak administrację jako swoistą „czwartą władzę” – obok organów ustawodawczych, wykonawczych i sądownictwa – jako istotny element równowagi władz (tzw. checks and balances).

Urzędnicy powinni być gwarantem racjonalności i merytoryczności decyzji publicznych. Z drugiej strony odpowiedni nadzór polityczny i społeczny powinien zapewnić transparentność działania administracji publicznej zapobiegając demoralizacji i samowoli urzędników.

Mimo upływu lat ta podstawowa zasada działania współczesnej administracji publicznej pozostaje aktualna. Jest ona wyrażona na przykład w art. 7 polskiej konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (tzw. zasada legalizmu), czy w art. 153, który mówi, że „w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”.

Niestety, odkąd władzę przejął obóz zjednoczonej prawicy, obserwujemy radykalne psucie tych standardów.

Jak PiS z administracji publicznej robi partyjną nomenklaturę

Obóz prawicy z oddaniem pielęgnuje relikty komunistycznej biurokracji w postaci regulacji prawnych pozwalających na dowolne, a co za tym idzie upartyjnione obsadzanie najwyższych stanowisk urzędniczych.

Chodzi przede wszystkim o ustawę z 19 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Ta regulacja przyjęta w okresie stanu wojennego tworzyła pozory reformy komunistycznej administracji. De facto służyła natomiast utrwaleniu partyjnej nomenklatury.

Dziś wciąż obowiązuje i jest wykorzystywana przez obóz rządzący w podobny sposób co przez komunistyczne władze. Na jej podstawie zatrudniani są urzędnicy między innymi Kancelarii Sejmu, Senatu, czy Kancelarii Prezydenta.

Służy ona przede wszystkim politykom do swobodnego obsadzania stanowisk urzędniczych swoimi protegowanymi. Nie da się na jej bazie zbudować etosu urzędniczego ani właściwej kultury organizacyjnej w instytucjach publicznych.

Niszczenie służby cywilnej

Drugi sposób systemowego psucia administracji publicznej polega na niszczeniu służby cywilnej.

To część administracji centralnej zatrudniająca blisko 120 tys. urzędników (głównie w ministerstwach i terenowych jednostkach administracji rządowej, np. w urzędach wojewódzkich). Służba cywilna teoretycznie miała być elitą urzędniczą państwa – neutralną politycznie i zorientowaną na realizację interesu publicznego, jak mówi wspomniany art. 153 konstytucji.

Tymczasem, obóz prawicy w kilka miesięcy po objęciu rządów zamiast rozwijać służbę cywilną, wzmocnić jej autonomię i etos w duchu art. 153, uchwalił sprzeczną z konstytucją ustawę o służbie cywilnej znosząc konkurencyjny, otwarty tryb naboru na najwyższe stanowiska i obniżając wymogi kompetencyjne wobec kandydatów na najwyższe stanowiska.

Uchwalona zaraz na początku 2016 roku ustawa była jednocześnie pierwszą tzw. „kadrową” ustawą obozu prawicy. Pozwalała na automatyczne zwolnienie tysięcy urzędników wyższych szczebli, co w połączeniu ze zniesieniem konkursów i obniżeniem kryteriów kompetencyjnych dawało możliwość szybkiej obsady najwyższych stanowisk osobami z partyjnego nadania.

A więc tam, gdzie istniały jeszcze jakieś bezpieczniki gwarantujące równowagę między fachową władzą urzędników, a władzą polityków, dziś już ich nie ma. Podobnie jak w przypadku służby cywilnej postąpiono z administracją sądów, czy z prokuraturą.

Nomenklatura = korupcja

Dziś mamy więc sytuację, w której szeroko pojęty aparat administracyjny państwa (póki co jeszcze z wyjątkiem administracji samorządowej) jest na całkowitej łasce partii rządzącej. W tych warunkach doraźnie, właściwie na zawołanie,

Dlatego na stanowiskach szefowej Kancelarii Sejmu, czy prezesa UODO odnajdziemy byłych radnych PiS, którzy wbrew zasadzie legalizmu są zdolni do niewykonania prawomocnego wyroku sądu.

Do kluczowych spraw, które mogłyby zaszkodzić władzy zostają oddelegowani przychylni partii prokuratorzy, którzy spowolnią lub uniemożliwią śledztwa, albo „zgubią” niewygodne dowody w sprawie.

W takich warunkach najwyższe stanowiska w resortach mogą zająć osoby, które z przeciwnikami polityki obecnego rządu nie będą polemizować na argumenty, tylko po kryjomu będą ich gnębić stosując hejterskie metody rodem z epoki komunizmu.

Nie dziwmy się więc, że nikt w Kancelarii Sejmu, czy w Ministerstwie Obrony nie zakwestionował podróży służbowych marszałka Kuchcińskiego będących zwykłymi nadużyciami wobec standardów bezpieczeństwa i dobrych obyczajów.

A przecież to, co obserwujemy poprzez pryzmat tych afer ujawnianych w mediach, to zaledwie wierzchołek góry lodowej.

Wobec tej sytuacji jedni porzucą służbę publiczną nie widząc szansy na pracę we właściwym środowisku etycznym. To zniechęcenie do pracy w administracji publicznej widać wyraźnie w sprawozdaniach Szefa Służby Cywilnej. Rok 2018 było kolejnym z rzędu rokiem spadku liczby zainteresowanych pracą w służbie cywilnej, dużą fluktuacją i odejściami najbardziej doświadczonych urzędników.

Znajdą się jednak tacy, dla których oportunizm nie będzie żadnym problemem etycznym. W ten sposób uwiąd etosu urzędnika i dysfunkcje administracji szybko będą się pogłębiać. Do czego to prowadzi?

Politycy wszędzie na świecie, ale w Polsce ze szczególna lubością obarczają urzędników odpowiedzialnością za wszelkiego rodzaju nadużycia. Jeśli kiedykolwiek zabierają się za walkę z korupcją, to zaraz po oskarżeniach wobec politycznych oponentów, obiektem ataku zwykle są właśnie urzędnicy.

Najpierw jest korupcja polityczna

Zwalczanie korupcji administracyjnej to główny komponent polityk antykorupcyjnych. Tyle, że najczęściej korupcję urzędniczą wyprzedza korupcja polityczna. Skoro politycy wedle weberowskiego schematu poczuwają się (skądinąd słusznie) do roli nadzorców administracji, to jako pierwsi muszą brać odpowiedzialność za nieprawidłowości, które tam występują. To oni bowiem, tworzą warunki prawne, polityczne i kulturowe w jakich funkcjonuje administracja publiczna.

Kierując się interesem publicznym politycy powinni uznać, że ich własna władza nad urzędnikami ma granice. Choćby z tego względu, że zwykle górują nad nimi wiedzą i kompetencjami, bez których nie da się wdrażać polityk publicznych w życie.

Ale kiedy politycy zapominają o potrzebie tej równowagi, gdy nadzór nad administracją postrzegają w kategoriach totalnej kontroli, to oni pierwsi tworzą pole do korupcji. Wówczas obsada stanowisk w administracji publicznej staje się zwykłym kumoterstwem.

Urzędnicy z politycznego nadania czując, że ich pozycja zależy nie od tego, czy działają „zgodnie z prawem i w ramach prawa”, ale od ich partyjnego patrona, pozbywają się wszelkich skrupułów.

Zasada legalizmu zostaje zastąpiona wolą politycznych zwierzchników lub własnym widzimisię urzędników. Cokolwiek bowiem by nie zrobili, choćby było to niezgodne z prawem, w zamian za swoją uległość mogą liczyć na ochronę politycznych patronów (choć czasem jak w przypadku afery KNF, czy hejtu wobec sędziów, gdy polityczna stawka jest zbyt duża tę ochronę mogą utracić).

W takich warunkach urzędnicy przestają być funkcjonariuszami publicznymi. Przestają służyć społeczeństwu i państwu. Stają się klientami swoich politycznych patronów – żeby nawiązać do doskonałej analizy komunistycznego państwa autorstwa Jacka Tarkowskiego – „Patroni i klienci”.

Problem ten dobrze opisuje i streszcza wzór Roberta Klitgaarda, klasyka badań nad korupcją:

Korupcja = monopol władzy + uznaniowość – odpowiedzialność i rozliczalność (ang. accountability).

Podstawmy pod ten wzór wartości, którymi kieruje się państwo PiS. Rozwiązanie jest oczywiste.

*Grzegorz Makowski - doktor socjologii, adiunkt w Collegium Civitas. Zajmuje się między innymi zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, problematyką społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych. Autor książek, artykułów naukowych i publikacji prasowych.