Indeks Dobrego Rządzenia. Oto jak bardzo zjechaliśmy w dół za rządów PiS

To nie jest tylko kwestia zniszczonego systemu prawnego. Ale także mechanizmów kontroli i wiary urzędników w sens tego, co robią. Założenie, że niech no tylko zmieni się prezydent, to przyjmie się ustawy i sytuację w państwie uda się poprawić, jest złudna.

Na początek taki wykres:

Zdolność władzy do budowania porozumienia jest jednym z mierników, jakim ocenia się dobre rządzenie.

Indeksy takie są tworzone przez różne międzynarodowe instytucje, bo pozwalają porównywać kraje między sobą, tworzą ich wizerunek i ułatwiają decyzje inwestycyjne czy polityczne.

Większość międzynarodowych indeksów dobrego rządzenia uwzględnia także Polskę. Pokazany wyżej wykres pochodzi z Bertelsmann Transformation Index (BTI), który zbiera dane z 137 państw reprezentujących siedem regionów, w tym region Europy Wschodniej, Centralnej i Południowej.

Żeby taki wskaźnik się dla danego państwa załamał, potrzeba wiele negatywnych zmian. Polsce się to w ostatnich latach udało: „W 2014 roku Polska znajdowała się na czele (czwarte miejsce) rankingu 137 państw przechodzących procesy transformacji. W 2022 roku spadła na 47. miejsce” – piszą Robert Sobiech i Grzegorz Makowski w analizie dla Fundacji Batorego.

Mamy też własny, polski indeks – Indeks Dobrego Rządzenia

Zbudowany jest z publicznie dostępnych danych przez ekspertów Fundacji Batorego.

Stworzyli go i przedstawili w grudniu 2024: Katarzyna Dzieniszewska-Naroska, Jan Herbst, Grażyna Kopińska, Grzegorz Makowski, Robert Sobiech i Mateusz Zaremba.

To same twarde dane. (w przeciwieństwie do BTI i WGI, które biorą też pod uwagę percepcję sytuacji danego kraju w postaci opinii ekspertów czy sondaży). Dotyczą one Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz ministerstw w trzech latach, w których nie było w Polsce wyborów: 2014, 2018 i 2022.

Wskaźniki zostały pogrupowane w czterech kategoriach mierzących to, czy władza centralna:

• chce i potrafi korzystać z różnych punktów widzenia przy tworzeniu polityk publicznych i prawa (partycypacja),
• umie współpracować z innymi organami państwa, zwłaszcza z organami kontrolnymi, i przyjmować uwagi (rozliczalność),
• potrafi oprzeć się iluzji, że wie najlepiej (ograniczanie monopolizacji i uznaniowości decyzji),
• i w końcu – jest w stanie podejmować decyzje w sposób przejrzysty (transparentność).

Prof. Grzegorz Makowski, koordynator projektu Indeksu Dobrego Rządzenia, zauważa, że o ile spadek pozycji Polski w międzynarodowych indeksach mierzących po prostu stan liberalnej demokracji nie dziwi, to z polskim indeksem jest inaczej. Bo on nie pyta nikogo o opinię, tylko przetwarza dane.

Tymczasem zjazd nastąpił w każdej z czterech kategorii – i w efekcie w punktacji ogólnej. Praktycznie każdy z 20 wskaźników się obsunął, więc żeby było lepiej, trzeba poprawić się w każdej z tych konkurencji. Co nie oznacza prostego powrotu do roku 2014. Z dwóch powodów:

• Rok 2014 nie był optymalny dla dobrego rządzenia (autorzy raportu piszą: „Ówczesnej koalicji PO i PSL można zarzucić wiele, w szczególności, jeśli chodzi o możliwość udziału obywateli w procesach decyzyjnych, wykonywanie zaleceń NIK czy transparentność działania ówczesnego rządu. Jednak mimo to stan z roku 2014 jest nieporównywalny z sytuacją z lat 2018 i 2022, gdy władzę sprawował obóz pod przewodnictwem PiS”).
• Zmiany technologiczne od 2014 roku przyspieszyły obieg informacji i sposoby ich przetwarzania. To, co było w miarę w porządku wtedy, dziś jest już w praktyce rządzenia bardzo przestarzałe.

Partycypacja

“Za czasu rządu Zjednoczonej Prawicy władza stała się mniej otwarta na obywateli" – stwierdzają twórcy Indeksu.

Od 2014 roku z 78 do 59 proc. zmniejszył się odsetek projektów poddawanych konsultacjom, a czas samych konsultacji się skrócił. Dotyczy to zarówno rządowych rozporządzeń, jak i projektów ustaw wychodzących z rządu.

Administracja na szczeblu rządowym wytwarza tymczasem mnóstwo projektów regulacji, niekiedy bardzo specjalistycznych.

• W 2014 roku rząd skierował do Sejmu 102 projekty ustaw i przyjął 106 rozporządzeń (ogółem 208),
• w 2018 roku skierowano 161 projektów ustaw i przyjęto 216 rozporządzeń (ogółem 377),
• a w 2022 roku skierowano 145 ustaw i przyjęto 279 rozporządzeń (ogółem 424).

Wykres pokazuje, że prawie połowy z ustaw władza nie sprawdzała przed wdrożeniem. Jeśli zaś szukała uwag na zewnątrz, to dawała na to zbyt mało czasu (minimum to 21 dni, ale i tak często nie wystarcza, a przyzwoite konsultacje powinny trwać 12 tygodni).

“Zwiększała się liczba dokumentów, nad którymi pracował rząd, a możliwości udziału obywateli w przygotowywaniu tych decyzji się zmniejszały, czyli jakość rządzenia tym bardziej się obniżała. Zwróćmy uwagę na jeszcze jeden aspekt: kiedy rośnie liczba dokumentów, skraca się czas pracy nad każdym z nich” – piszą autorzy raportu.

Efektem były błędy legislacyjne, a najlepszym tego przykładem – podatkowy Nowy Ład. Pospieszny tryb prac nad tymi zmianami i ignorowanie głosów wielu środowisk spowodowały chaos w systemie podatkowym, dezorientację obywateli i trudne do oszacowania koszty dla państwa.

Konsultacje wracają

Z konsultacjami jest tak, że sam proces można organizacyjnie przywrócić. W 2024 roku nowy rząd przywrócił obowiązek 21-dniowego konsultowania projektów ustaw. Nie zawsze go przestrzega, ale zawsze to coś.

Sejm wprowadził zaś zupełnie rewolucyjne rozwiązanie: wszystkie projekty poselskie przechodzą obowiązkowe publiczne 30-dniowe konsultacje. Projekt poselski nie jest więc już sposobem dla rządu na obejście konsultacji i uzgodnień – co w poprzedniej ekipie było standardem (przypomnijmy – bezsensowną ustawę o “wyborach kopertowych” prezydenta PiS w 2020 roku przepchnął ścieżką poselską w kilka godzin. A dopiero potem zorientował się, że przepisy są niewykonalne).

Rozwój komunikacji cyfrowej i sztucznej inteligencji ułatwia formułowanie opinii. Administracja rządowa na pewno zauważyła, że grozi jej zalanie wytwarzanymi na masową skalę stanowiskami. Dlatego np. Rządowe Centrum Legislacyjne zaopatrzyło się w technologię antyspamową do wycinania niechcianej korespondencji (“Masowo wysyłane e-maile, które mają tożsamą treść i są wysłane za pośrednictwem tej samej wysyłarki, system bezpieczeństwa może zablokować” – wyjaśniło nam Centrum Informacyjne Rządu). Ofiarą “systemu” padły niechcący organizacje próbujące ułatwić obywatelom zabranie głosu w konsultacjach ustawy o związkach partnerskich jesienią 2024. Przygotowały aplikację do komunikowania się z władzą poprzez "wysyłarkę”.

• Skoro rząd nie przyjmował głosów elektronicznie, dostarczyły je więc w papierze – do tradycyjnego przetworzenia. A było ich parę tysięcy.
• Do tego doszło 7 tys. maili z indywidualnych adresów, których system już nie blokował.

To mniej więcej pokazuje skalę przedsięwzięcia, do którego trzeba ludzi w administracji przygotować. Chodzi tylko o jedną ustawę.

Sejmowy, działający trzeci miesiąc system konsultacji pokazuje inny problem: nie bardzo wiadomo, jak zachęcić ludzi do zabierania głosu.

• W rozpalającej media kwestii, jak przeprowadzić wybory prezydenckie bez udziału nielegalnej Izby Kontroli Nadzwyczajnej przy Sądzie Najwyższym, projekt poselski Polski 2050 marszałka Hołowni skomentowało zaledwie kilkudziesięciu obywateli.
• Za to poselski projekt wprowadzający obowiązkowe badania lekarskie dla myśliwych – ponad 8 tysięcy. Bo myśliwi są dobrze zorganizowanym lobby, a ci, którzy boją się, że myśliwy “pomyli ich w lesie z dzikiem” – już nie.

Organizator konsultacji, Sejm, (jeszcze) nie umie zadbać o to, by wszyscy, których problem dotyczy, dowiedzieli się o możliwości zabrania głosu. I by uwierzyli, że to coś da.

Rozliczalność

“Manifestowane przez rząd Zjednoczonej Prawicy poczucie braku konieczności rozliczania się przed innymi konstytucyjnymi organami państwa, takimi jak NIK i RPO, podważa zasady demokratycznej kontroli władzy i standardów państwa prawa” – piszą twórcy Indeksu. Jako przykład podają przypadek Funduszu Sprawiedliwości, o którego nieprawidłowościach NIK alarmowała od dawna, ale bez skutku.

NIK i opozycja

Przed 2014 rokiem administracja chowana była w przekonaniu, że sprostanie wymogom NIK jest potwierdzeniem kompetencji. I jeśli instytucja z kontroli NIK wyjdzie bez zarzutów, to wspaniale. Idące do góry krzywe Indeksu pokazują jednak, że instytucje zaczęły mieć kłopoty z wymaganiami NIK, ale nikt się tym nie przejmował. Nie tylko wiceminister sprawiedliwości Marcin Romanowski od Funduszu Sprawiedliwości.

"Jeśli rząd nie poczuwa się do obowiązku realizowania zaleceń niezależnych, konstytucyjnych organów, osłabia państwo. Również lekceważący stosunek rządu kierującego prokuraturą do doniesień o możliwości popełnienia przestępstwa, formułowanych przez NIK, rodzi poważne konsekwencje zarówno w postaci utraty publicznych pieniędzy (w wyniku niegospodarności, korupcji, malwersacji lub innych nadużyć), jak i osłabia zaufanie obywateli do państwa” – piszą autorzy raportu.

Teraz państwo musi na nowo nauczyć się, że NIK mówi ważne rzeczy.

Indeks Dobrego Rządzenia do jednej kategorii ze zdolnością państwa do reagowania na oceny NIK wstawia dostęp opozycji do czasu antenowego TVP.

Jedno i drugie sprowadza się do umiejętności reagowania na sygnały alarmowe. W przypadku opozycji w TVP jest nawet gorzej niż z NIK. Najpierw z telewizji rządowej należałoby zrobić telewizję publiczną, a potem zastanowić się, jak ta instytucja ma zaspakajać potrzeby informacyjne nowego pokolenia, które wyrosło już bez telewizora. (W 2014 zaufanie do telewizji jako takiej miało 55 proc. ankietowanych przez GUS, w 2018 – tylko 37, potem danych już nie ma, w 2014 roku tylko 71 proc. gospodarstw domowych miało dostęp do szerokopasmowego internetu, w 2023 – 92,8 proc.).

Bo żeby funkcja kontrolna opozycji zachodziła dzięki mediom, muszą one mieć widzów/odbiorców.

Pozycja RPO

Kolejny wskaźnik: relacja budżetu RPO, jednej z najważniejszych instytucji kontrolujących władze w sprawie przestrzegania praw obywatelskich, do budżetu Kancelarii Premiera.

W 2014 roku stanowił 1/3 budżetu KPRM, w 2018 – ledwie 0,07. Nie tylko dlatego, że Kancelaria Premiera dostała dodatkowe pieniądze. Po prostu PiS ciął budżet RPO, by mu nie patrzył na ręce.

Sama zmiana strumieni finansowych nie poprawi jednak sytuacji. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich jest po to, by sprawdzać, jak prawo działa w przestrzeni społecznej. Na podstawie skarg i informacji od obywateli może wskazać, gdzie prawo zawiera błąd, a gdzie wymaga modernizacji. Tyle że to zadanie dla ekspertów. To na nich robiło sobie oszczędności państwo PiS. Odbudowa takich zasobów nie odbywa się łatwo.

Monopolizacja władzy i uznaniowość decyzji

Z badania wynika też, że poziom monopolizacji i uznaniowości decyzji rządowych wzrosła. Autorzy Indeksu wyliczyli to na postawie takich wskaźników:

Przejawem rosnącej monopolizacji stało się konsolidowanie państwowych spółek i zwiększanie wywieranej na nie presji politycznej. Ale nade wszystko nigdy wcześniej budżet państwa nie był tak nieprzejrzysty i podatny na uznaniowe decyzje rządu.

Budżet poza kontrolą parlamentu to jedno (“Zagadką pozostaje rok 2018. Trudno znaleźć dobre wytłumaczenie, dlaczego wtedy wskaźnik »odwrócił się«. Prawdopodobnie wynikało to ze szczególnego zbiegu okoliczności: rok 2018 był dobry dla finansów państwa, ale również dla gospodarki światowej i unijnej”).

“Zatarła się granica między władzą wykonawczą i ustawodawczą”. Rząd był poza kontrolą parlamentu, skoro co siódmy poseł w 2022 roku był członkiem rządu: ministrem albo i sekretarzem stanu. Zwiększało to pole do dyskrecjonalnych decyzji rządu względem funkcji kontrolnych parlamentu.

Na tym tle dane dotyczące rotacji w służbie cywilnej wyglądają niewinnie. Ten wskaźnik działa jednak w przestrzeni społecznej: nie chodzi tylko o tych, którzy odeszli z korpusu i ze służby cywilnej. Ale także o tych, którzy widzieli, co się dzieje w pokoju obok. Ich zaufanie do państwowego pracodawcy długo nie wzrośnie.

Tymczasem reguły naboru i awansu nie zmieniły się od czasu zmiany władzy. Wprowadzenie realnych konkursów i tworzenie apolitycznej kompetentnej kadry po demonstracji PiS, że każdego można wywalić, będzie jeszcze trudniejsze. Być może rządzącym nawet nie chce się próbować?

Przejrzystość

Indeks Dobrego Rządzenia pokazuje obniżający się poziom transparentności działania rządu. Rząd Zjednoczonej Prawicy metodycznie unikał komunikacji ze społeczeństwem, zastępując ją autopromocją sukcesu. Zniknęły konferencje prasowe z pytaniami, władza nie przyjmowała zaproszeń do „nieprzyjaznych” mediów.

Główna konsekwencja braku transparentności to zmniejszona możliwość społecznej kontroli władzy i większe ryzyko korupcji oraz innych nadużyć.

Ale w tym samym czasie zarządzanie i komunikowanie tego poprzez portal „X” stało się już powszechną normą. Nie tylko PiS.

Choć jedną z podstawowych funkcji parlamentu jest kontrolowanie rządu, w 2019 roku aż co piąta interpelacja poselska pozostała bez odpowiedzi.

Wnioski ekspertów

“Nie ma żadnej symetrii między jakością rządzenia [przed 2015 roku i po]. Pogorszenie się prawie wszystkich wskaźników było radykalne i postępujące w czasie”. Ale dopiero poprawa we wszystkich czterech obszarach-kategoriach tworzy podstawę do tego, by prawo lepiej działało, a ludzie ufali sobie i państwu. Dopiero wtedy poprawiają się też umiejętności współpracy między instytucjami i zdolność budowania konsensusu.

Tylko wtedy można liczyć na ustabilizowanie demokracji w Polsce i jej dalszy rozwój oraz mieć nadzieję, że państwo jako całość będzie funkcjonowało według wyższych standardów.

Dzięki Indeksowi obywatele mogą się dowiedzieć, w jakich obszarach szczególnie powinni oczekiwać poprawy relacji między społeczeństwem a jego reprezentantami. Indeks może wreszcie służyć jako wsparcie przy ocenie stanu wdrażania standardów międzynarodowych, np. zobowiązań wynikających z konwencji ONZ przeciw korupcji czy po przystąpieniu – mamy nadzieję, jak najszybciej – do Partnerstwa na Rzecz Otwartych Rządów (Open Government Partnership, OGP).

OGP to porozumienie dziś już 100 rządów, samorządów i organizacji pozarządowych na rzecz wpierania lepszego rządzenia i walki z korupcją. O tym, żeby Polska do OGP się dołączyła, mowa od kilkunastu lat. Pierwszy rząd Tuska odmówił, szczerze przyznając, że jeszcze nie spełniamy standardów OGP.

Od tego czasu było tylko gorzej.

• Indeks Dobrego Rządzenia. Ocena funkcjonowania rządu w latach 2014, 2018 i 2022
• Dobre rządzenie w Polsce w kontekście międzynarodowym