Gdzie się podziały projekty poselskie? Nowy regulamin utrudnia masową produkcję i wyręczanie rządu

Rewolucja w Regulaminie Sejmu jest z gatunku, że choć prawie nic się nie zmieniło, nic już nie będzie takie, jak było. „Mam nadzieję, że dzięki tym zmianom debata publiczna trochę bardziej będzie oparta o dane i fakty. Jeśli można dać szansę faktom, to każda zmiana ma znaczenie” – mówi OKO.press szef gabinetu marszałka Sejmu Stanisław Zakroczymski.

W Sejmie zamiast wypracowania – formularz z pytaniami

Zmiana w Sejmie zaszła 31 sierpnia. Zapowiadaliśmy ją wiosną:

Otóż od 31 sierpnia do wieczora 23 września w spisie prac Sejmu pojawił się z numerem druku tylko jeden poselski projekt ustawy (Trzeciej Drogi – „o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych”). Oraz jeden poselski projekt uchwały (KO – „w sprawie upamiętnienia 180. rocznicy urodzin Wawrzyńca Hajdy, śląskiego działacza niepodległościowego”).

Opozycja? Na nadanie numeru druku czekają obecnie tylko dwa projekty PiS. Oba są ledwie z zeszłego tygodnia, zgłoszone kilka dni po tym, jak politycy PiS zapowiedzieli je na konferencjach prasowych:

• Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi
• Poselski projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych ze wsparciem finansowym dla poszkodowanych przez powódź w 2024 roku

Zmieniony Regulamin Sejmu wymaga bowiem teraz, by do projektu dołączyć uzasadnienie w formie formularza. To już nie swobodne wypracowanie, ale odpowiedzi na konkretne pytania, zawsze te same, ułożone w tym samym porządku. Przy czym słabe czy nie sięgające do porządnych danych odpowiedzi w formularzu nie dyskwalifikują projektu. „Posłowie mają prawo zgłaszać projekty” – podkreśla Stanisław Zakroczymski.

Tyle że te odpowiedzi (i ich poziom) są jawne, łatwo porównywalne z innymi i mogą się stać skandalem. O ile opinia publiczna nauczy się do formularzy zaglądać i pytać, na co idą pieniądze z budżetu na partie (z 84 mln rocznie samej subwencji rocznie dla wszystkich partii spora część powinna iść na partyjnych analityków i think tanki).

Pytania z formularza są na oko bardzo sensowne

Np.

• Jaki problem jest rozwiązywany i jaka jest skala tego problemu?

Podpowiedź z formularza: o ile to możliwe, proszę przedstawić źródła danych wykorzystanych do identyfikacji problemu, podać zwięzły opis proponowanych rozwiązań, opisać skutki braku zmiany stanu obecnego.

• Albo “czy proponowane rozwiązanie ma alternatywy"?

Jeśli wybrano odpowiedź „TAK”, proszę zwięźle opisać alternatywne rozwiązania problemu (w tym ewentualnie wskazać wykorzystane źródła danych). Opis rozwiązań alternatywnych może obejmować rozwiązania przyjmowane w innych państwach (w szczególności w państwach członkowskich UE lub OECD). Alternatywne rozwiązania mogą zostać przedstawione w formie tabelarycznej.

Jeśli wybrano odpowiedź „NIE”, proszę wyjaśnić, dlaczego nie rozważano rozwiązań alternatywnych.

• Jaka jest różnica między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym?

Podpowiedź z formularza: można w szczególności ocenić spójność projektowanych rozwiązań z dotychczasowymi regulacjami, w tym spójność systemową i terminologiczną; ocenić zgodność projektowanych rozwiązań z Konstytucją RP, w tym z konstytucyjnym standardem ochrony wolności i praw; ocenić projektowane rozwiązania w świetle prawa międzynarodowego i prawa UE; uzasadnić proponowany termin wejścia w życie ustawy oraz projektowane rozwiązania przejściowe i dostosowujące.

Dalej są pytania o skutki społeczne (rozumiane jako wpływ projektowanych rozwiązań na jednostki, rodziny, gospodarstwa domowe, grupy społeczne lub zbiorowości, a także na procesy lub zjawiska o charakterze społecznym, np. dzietność czy spójność społeczną), a także skutki gospodarcze (rozumiane jako wpływ projektowanych rozwiązań na sferę gospodarki: przedsiębiorców, konsumentów, rynek pracy i inne zjawiska i procesy ekonomiczne, np. produktywność, inflację, bezpośrednie inwestycje zagraniczne, skłonność do podejmowania inwestycji, tworzenia i wdrażania innowacji, do dodatkowego oszczędzania na emeryturę).

„Zrobiliśmy klubom szkolenie z tych deklarowanych skutków regulacji. DSR – tak się to nazywa w przeciwieństwie do sporządzanych przez profesjonalistów (w kancelarii Sejmu czy w rządzie) OSR, ocen skutków regulacji” – mówi dyr. Zakroczymski.

Kiedy projekt poselski trzeba uzupełnić?

Kancelaria Sejmu nie przepuści projektu bez formularza, nie wpuści też na ścieżkę legislacyjną projektu poselskiego, który zakłada konieczność wydania rozporządzeń do planowanej ustawy, ale nie zawiera założeń do tych rozporządzeń. „Np. projekt ustawy o wychowaniu patriotycznym [projekt PSL – red.] zawierał tylko dwa z ośmiu założeń do rozporządzeń, więc został cofnięty” – mówi Zakroczymski.

Rząd ma minima konsultacyjne

Procedury rządowe też się zmieniły. Od miesiąca obowiązuje zmieniony Regulamin Rady Ministrów. Wprowadził on minimalne terminy na konsultacje aktów prawnych. Rządowe Centrum Legislacji ma obowiązek sprawdzić, czy te konsultacje się odbyły i jak – zanim wpuści projekt do kolejki na Radę Ministrów.

“Weryfikacja będzie następowała na podstawie informacji przekazanych przez organ wnioskujący oraz na podstawie dokumentów udostępnionych przez organ wnioskujący w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny pod adresem www.legislacja.rcl.gov.pl” – wyjaśnia OKO.press Barbara Trojanowska, wicedyrektorka Departamentu Prawnego i Kształcenia w RCL.

Minima konsultacyjne przed wejściem na posiedzenie rządu są teraz takie:

• 21 dni – w przypadku projektu ustawy,
• 14 dni – w przypadku projektu aktu normatywnego Rady Ministrów,
• 10 dni – w przypadku projektu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, rozporządzenia ministra albo zarządzenia Prezesa Rady Ministrów,
• 7 dni – w przypadku projektu aktu normatywnego Rady Ministrów.

Oczywiście w sytuacji krytycznej – a taką teraz mamy – projekt ustawy może przejść przez rząd szybką ścieżką, bez 21 dni konsultacji. Więc rządowe projekty powodziowe raczej konsultowane nie będą, chyba że na szybko, z samorządami i sztabem kryzysowym.

Jednak w Sejmie na projekt rządowy czeka kolejna maleńka zmiana Regulaminu Sejmu, ukrócająca praktykę legislacji na skróty. Na jednym posiedzeniu Sejmu nie da się przeprowadzić dwóch czytań projektu. Chyba że pojawi się formalny, uzasadniony wniosek, i zostanie poddany głosowaniu.

Żeby więc przyspieszyć prace w Sejmie, posłowie-członkowie rządu, sekretarze stanu i pełnomocnicy muszą porzucić pilne prace w ministerstwach i stawić się w Sejmie. Nie wystarczy, że marszałek „nie usłyszy sprzeciwu” wobec pilnej ścieżki, jak było do tej pory.

Publiczne poprawki, z uzasadnieniem

Projekty powodziowe trafią zapewne do komisji. A tu też zaszła zmiana ograniczająca możliwość licytowania się w poprawkach, kto da więcej powodzianom. Poprawki będą wymagały uzasadniania, które wykracza poza wskazanie ich konsekwencji dla samego tekstu projektu. Ma tam być opisana potrzeba i cel zmiany. Wniosek z poprawką zostanie opublikowany na stronie internetowej sejmu – nie trzeba się będzie przekopywać przez stenogramy lub przesłuchiwać nagrania z posiedzeń komisji, by dojść do tego, co kto zgłosił.

Konsultacje coraz trudniejsze do ominięcia

Poprzedni rząd, żeby obejść obowiązek uzgodnień międzyresortowych i sporządzania OSR-ów dla projektów, korzystał z tzw. ścieżki poselskiej, którą pchał rządowe przedłożenia. Ale za miesiąc (od 31 października) Sejm będzie obowiązkowo przeprowadzał konsultacje projektów poselskich. A także senackich, obywatelskich i prezydenckich (rządowe będą już przekonsultowane – na co musi być dowód na stronie RCL).

Uwagi będzie mógł wnieść każdy, byleby imiennie (logując się przez ePUAP). Będzie można ocenić cały projekt, ale też dodać uwagi do poszczególnych punktów. Uwagi będą jawne – pokazywać się będą na stronie sejmowej. Będą z nich korzystać analitycy sejmowi. Bowiem projektom poselskim, obywatelskim senackim i prezydenckim eksperci Kancelarii Sejmu będą sporządzać od 31 października prawdziwe OSR-y (oceny skutków regulacji). W przeciwieństwie do analiz poselskich, czyli DSR-ów, te sejmowe OSR-y będą robione wedle standardu rządowego, przez profesjonalnych analityków.

A sam portal z konsultacjami? Zakroczymski: Jeszcze go nie ma, ale prace się kończą.

Jak się rządzącym projekt nie podoba, muszą to powiedzieć

Kolejna zmiana Regulaminu Sejmu (przeszła na wniosek Konfederacji) kasuje zamrażarkę w komisjach, czyli proceder, że niewygodne projekty kieruje się do komisji, skąd nigdy nie wychodzą.

Teraz (zasada obowiązująca od 31 października) los projektu, który trafił do komisji, musi się rozstrzygnąć w dziewięć miesięcy. Wyjątkowo, na wniosek komisji, marszałek będzie mógł wydłużyć ten termin, jednak nie więcej niż o 3 miesiące.

Rząd poprawia konsultacje

Co do zmian sposobu przyjmowania projektów rządowych – to będą powolne, ale się będą toczyć. Rządowe Centrum Legislacji przygotuje opis procedur i rekomendacje do prowadzenia konsultacji – wyjaśnia dyr. Barbara Trojanowska z RCL. Bo żeby konsultacje miały sens, trzeba umieć je organizować. Te rekomendacje pojawią się zapewne w maju 2025 roku.

Dyr. Trojanowska: najpierw w ciągu pół roku rządowy koordynator OSR przygotuje nowy wzór formularza ocen skutków regulacji, a potem RCL będzie miał trzy miesiące na zrobienie wytycznych do konsultacji.

Czy to dużo?

Z jednej strony tak. Poprawienie procesu konsultacji było jednym z wymogów uruchomienia KPO.

Ale te wszystkie zmiany nie mogą zadowolić praktyków konsultacji. Nie da się poważnych reform skonsultować w 21 dni, a nawet w dni 30. Standardy europejskie mówią o 12 tygodniach na normalne ustawy.

Jednak samo praktykowanie konsultacji i poszerzanie debaty wymaga ćwiczeń, a te zmiany to umożliwiają. Wiele zależeć będzie od społeczeństwa obywatelskiego. Np. na etapie prac rządowych ustawa (np. o związkach partnerskich) może zostać zablokowana. Ale jeśli PSL – tak jak zapowiada – złoży swój poselski projekt o osobie najbliższej do laski marszałkowskiej, to ważne będzie, co się stanie w konsultacjach sejmowych.

„Że to wszystko mało? Sejm ma zawsze wentyl bezpieczeństwa w postaci wysłuchania publicznego. My robimy je także w przypadku wyłaniania kandydatów na stanowiska publiczne, jak było ostatnio w przypadku komisji ds. pedofilii. To nie jest wprost wpisane do Regulaminu, ale działa i wszyscy widzą, że ma sens” – mówi nam Stanisław Zakroczymski.

Przy czym po zmianach Regulamin Sejmu zobowiązuje organizatora wysłuchania do odpowiedzi na zgłoszone uwagi.

„Wyjątki od tych wszystkich reguł będą. Państwo to zbyt skomplikowany organizm, by wszystko dało się załatwić jedną zasadą. Ale jeśli dwa czytania rządowego projektu na jednym posiedzeniu zdarzą się raz na dwa miesiące, to już będzie dobrze” – mówi Zakroczymski.