Jak doszło do afery wizowej? Państwo zostawiło zarządzanie migracją rynkowi [WYWIAD]

Anton Ambroziak, OKO.press: Gdy mowa o aferze wizowej, media i politycy najchętniej odwołują się do korupcjogennych, uwikłanych partyjnie mechanizmów prowadzących do nadużyć w systemie wydawania zezwoleń na pracę i wiz do Polski. Ale kluczowe dla zrozumienia sprawy są chyba luki systemowe. Co tak naprawdę doprowadziło do afery wizowej?

Dr hab. Paweł Kaczmarczyk, dyrektor Ośrodka Badań nad Migracjami UW: Tak naprawdę źródłem tej sytuacji jest radykalny wzrost skali imigracji do Polski. Oraz brak stosownej reakcji polskich władz. Ta zmiana w sferze migracji dokonała się w zasadzie w ciągu ostatnich 10 lat, od wybuchu pierwszej wojny w Ukrainie. W pierwszej fazie, do 2018 roku, główną częścią tego ruchu były właśnie osoby przybywające do Polski zza wschodniej granicy. Większość z nich korzystała z bardzo prostej formuły legalizacji pobytu i pracy: osoby z Ukrainy mogły w Polsce pracować na podstawie oświadczenia pracodawcy o tym, że powierza im pracę, czyli bez zezwolenia, które jest standardowym dokumentem, który nie tylko w Polsce, ale i ogólnie w Europie, umożliwia podejmowanie pracy cudzoziemcom. Skala tego zjawiska była absolutnie bezprecedensowa na kontynencie europejskim.

Jak to się łączy z dzisiejszymi problemami?

W ciągu dekady liczba imigrantów w Polsce zwiększyła się dwudziestokrotnie, a za tą zmianą nie poszły w zasadzie żadne ważne zmiany na poziomie zarządzania migracjami.

Wystarczy spojrzeć na urzędy zajmujące się wydawaniem zezwoleń na pracę, rejestracją oświadczeń, inspekcję pracy, wszędzie spotkamy się ogromnym niedofinansowaniem i brakami kadrowymi. Podobnie jest z obsługą placówek konsularnych odpowiedzialnych za proces wizowy.

Czyli system był niedofinansowany i niewydolny.

A państwo uznało, że można się zdać na proste mechanizmy rynkowe. Przyjęto, że skoro mamy dużą grupę przedsiębiorców, którzy chcą zatrudniać cudzoziemców i mamy cudzoziemców, którzy chcą do Polski przyjeżdżać, to po co angażować środki, żeby ten proces wspomagać. On się toczył na początku w miarę dobrze, ale pierwszy napływ dotyczył osób z Ukrainy, które były zainteresowane krótkookresową pracą i faktycznie nie wymagały dużego wsparcia, np. integracyjnego. Choć także ten proces wcale nie był bezproblemowy.

W latach 2016-2018 roku zespół Ośrodka Badań nad Migracjami współrealizował badanie (na zlecenie Ministerstwa Pracy), którego celem było m.in. ocena, jak działa ten uproszczony model pozwalający cudzoziemcom pracować w Polsce. Już wtedy okazało się, że rozmiary zjawiska radykalnie się zwiększają, ale nie znamy rzeczywistej skali napływu. Mamy tylko liczbę wydanych dokumentów, nie wiemy, ile osób de facto skorzystało z możliwości przyjazdu. Wskazywaliśmy też, że istnieje duże ryzyko nadużywania samej procedury, zagrożenie dyskryminacją i przypadki wykorzystywania pracowników z zagranicy.

Ale sytuacja radykalnie zmieniła się, dopiero gdy ten pierwszy potencjał migracyjny z Ukrainy zaczął się wyczerpywać, a osoby, które przebywały w Polsce, coraz częściej traciły zainteresowanie pracą w sektorach sezonowych takich jak rolnictwo i zaczęły myśleć o tym, żeby osiedlić się tu na dłużej. Wówczas pracodawcy stanęli przed potężnym dylematem, co zrobić z lukami podażowymi na rynku pracy. Proszę zauważyć, że to wcale nie jest kwestia ostatnich 2-3 lat. Pracodawcy zaczęli poszukiwać pracowników dalej niż w Ukrainie już w 2018 roku.

Uczestniczyły już w procesie napływu migrantów z Ukrainy, ale w mniejszym zakresie. Kluczowy dla tamtego procesu był kapitał społeczny, powiązania między Polską i Ukrainą. Rola rekruterów wzrosła radykalnie, gdy ten prosty potencjał migracyjny się wyczerpywał, ale też, gdy pracowników trzeba było szukać w krajach, które z Polską nie mają ani więzów historycznych, ani społecznych, takich choćby jak Indie, Bangladesz, Nepal czy Filipiny.

Obywatele tych państw nie mogą korzystać z uproszczonej procedury.

Wchodzą w żmudny, często wielomiesięczny proces pozyskiwania zezwoleń na pracę, na który pracodawcy narzekają od lat i dlatego między innymi korzystają z zewnętrznego wsparcia. A mimo to, gdy spojrzymy na dane Ministerstwa Pracy, to zobaczymy, że od końca minionej dekady radykalnie rośnie w Polsce liczba zezwoleń na pracę wydawana dla osób spoza Europy. Zapotrzebowanie na pracowników z coraz odleglejszych miejsc napędza wybuch wojny w Ukrainie, bo zablokowany zostaje napływ ukraińskich mężczyzn, którzy za sprawą regulacji wewnętrznych nie mogą opuszczać swojego kraju.

I jak na to reaguje państwo?

W niewielkim stopniu lub z opóźnieniem. Dziś coraz więcej dowiadujemy się o kulisach tworzenia i działania centrum wizowego w Łodzi stworzonego w 2023 roku, które miało wspierać obsługę tego ruchu. Może nie było to złym pomysłem, ale w kontekście licznych niejasności, a nawet zarzutów korupcyjnych, pojawiają się pytania, dlaczego akurat tam, kto był odpowiedzialny za ten projekt, jaki system ówczesne kierownictwo MSZ chciało wdrożyć.

Nie jestem specjalistą od administrowania procesem wizowym, ale chciałbym, żebyśmy sobie uzmysłowili, co ten proces oznacza w praktyce. Załóżmy, że mamy przypadek kraju, w którym jest placówka konsularna, ale ze względu na skalę mobilności zajmuje się ona procesowaniem kilkuset wniosków wizowych rocznie. Okazuje się jednak, że pojawia się zapotrzebowanie na pracowników z tego kraju i zaczynamy wydawać, powiedzmy, 10 tys. zezwoleń na pracę dla jego obywateli. Jeśli nie zmienimy nic na poziomie funkcjonowania konsulatu, jasne jest, że radykalnie zwiększa się presja na obsługę. I zaczynają się tworzyć rozwiązania, które media tak licznie i wyczerpująco opisywały.

Nikt z tych agencji nie zagwarantuje oczywiście uzyskania wizy, ale może, za opłatą, zaoferować miejsce w kolejce.

Oddzielnym wątkiem, który bada prokuratura, jest sama mechanika przyznawania wiz: ewentualnej presji ze strony polskiej dyplomacji, manipulowania kryteriami, obniżania standardów dotyczących choćby kontroli bezpieczeństwa.

Według rządu i części mediów już sama skala migracji do Polski świadczy o tym, że ktoś w niekontrolowany sposób odkręcił kurek, wpuścił do Schengen niesprawdzone osoby. Dziennikarze Gazety Wyborczej, którzy opisali ustalenia Najwyższej Izby Kontroli, podawali, że Polska w latach 2018-2022 wydała 6,5 miliona wiz, co piąta z tych wiz uprawniała do swobodnego poruszania się na terytorium Unii Europejskiej. A w ostatnich latach 366 tysięcy wiz przyznaliśmy obywatelom krajów muzułmańskich i afrykańskich. Według GW same te liczby dowodzą, że nie mieliśmy do czynienia z „aferką”, ale wielką aferą.

Bardzo przestrzegam przed poddawaniem się terrorowi liczb, szczególnie jeśli są one skumulowane w okresie 8-10 lat. Musimy też wiedzieć, o czym w ogóle mówimy. Gdy spojrzymy w dane ministerstwa pracy, to okażę się, że faktycznie Polska wydawała kilkaset tysięcy zezwoleń na pracę rocznie, ale do 2021 roku głównie dotyczyło to obywateli Ukrainy. To się trochę zmienia w 2022 roku, gdy wzrasta liczba pozwoleń na pracę dla obywateli Uzbekistanu, Indii, Turcji, Nepalu, Bangladeszu, między innymi za sprawą zjawiska, o którym już mówiliśmy, tj. zablokowania napływu na polski rynek pracy ukraińskich mężczyzn. Ale nadal, to jest zupełnie inna skala. W 2019 roku wydaliśmy 350 tys. zezwoleń na pracę dla Ukraińców. W 2022 i 2023 dla obywateli spoza Europy to były liczby mniejsze o rząd wielkości i wynosiły od 30 do 50 tysięcy w skali roku. Co więcej, my tak naprawdę nie wiemy, czy na podstawie tych zezwoleń na pracę uzyskano wizę, a także, czy te osoby do Polski w ogóle dotarły.

A jeśli dotarły, to czy w Polsce zostały.

Dokładnie, od jakiegoś czasu nawet Ministerstwo Pracy twierdzi, że dla nich najbardziej wiarygodną daną, która dotyczy obecności migrantów na rynku pracy, są informacje zbierane przez ZUS. Mamy też dane, które dotyczą płatników podatków, ale nikt z wyjątkiem Ministerstwa Finansów nie ma do nich dostępu.

Czyli za rzeczywistością nie nadąża również system zbierania danych dotyczących migracji?

Tak, wymaga on powiązania różnych źródeł i rejestrów: mamy dane dotyczące zezwoleń na pracę, liczbę wydanych wiz, liczbę przekroczeń granicy, dane podatkowe, dane z systemu ubezpieczeń społecznych. Modelowym przykładem w Europie są kraje skandynawskie, które łącząc dane rejestrowe, są w stanie z relatywnie dużą precyzją określić, jaka jest skala zjawiska, a także co się dzieje z migrantami od momentu wjazdu do danego kraju.

Czyli kontrola?

Tu można mieć wątpliwości, bo migracja to bardzo złożony proces społeczny, wymykający się kontroli. Część osób woli dziś mówić o zarządzaniu migracjami. Można by postawić tezę, że w Polsce nie jesteśmy w stanie tego robić, bo tak naprawdę nie wiemy, co się dzieje. I tu dochodzimy do niezwykle istotnego problemu.

Bardzo łatwo jest pokazać wielkie liczby i powiedzieć, że mamy bezprecedensową skalę migracji do Polski, ale prawda jest taka, że w okresie, o którym mówimy, mieliśmy też dwa potężne tąpnięcia dla rynku pracy: najpierw pandemię, potem wojnę w Ukrainie, gdy zmieniła się struktura migracji. Dziś ruch migracyjny tak naprawdę jest stabilny, a przedsiębiorcy zastanawiają się raczej, czy będzie on podtrzymywany w przyszłości. Nie są potrzebne alarmistyczne komunikaty. Potrzebna jest strategia i wydolny system.

Populistyczna narracja wymusza nerwowe ruchy. Weźmy przykład blokowania wydawania wiz dla zagranicznych studentów. W lipcu 2024 minister Sikorski, uznając, że na edukacyjnych przepustkach przyjeżdżają do nas fikcyjni studenci, wprowadził weryfikację aplikacji przez konsulaty. Efekt? Gigantyczny spadek aplikacji, wzrost liczby odmów – także na uczelniach, które naprawdę zajmowały się procesem edukacyjnym.

To jest świetny przykład działania w warunkach paniki moralnej. Problem nie jest nowy: od 2010 roku w Polsce na dużą skalę powstawały prywatne uczelnie specjalizujące się w kształceniu cudzoziemców. W części z nich proces dydaktyczny był fikcyjny, chodziło o prosty sposób wejścia na rynek pracy. Cudzoziemcy z wizą studencką mogą pracować bez zezwolenia w trakcie studiów, mogą też zostać w Polsce po ich ukończeniu, żeby szukać zatrudnienia. MSZ teraz zrobił coś, co nie wymagało zmian legislacyjnych, tylko egzekwowania wcześniejszych przepisów. Chodzi o potwierdzenie ważności dokumentów ukończenia szkoły średniej przez polskie kuratoria, a nie placówki edukacyjne. Najlepiej to zrobić będąc w Polsce, a to jest trudne, skoro dopiero wnioskuje się o wizę. Nie mówiąc o tym, że polskie urzędy nie mają mocy przerobowej, żeby te wszystkie dokumenty sprawdzać, przetwarzać i akceptować. W ten sposób dochodzimy do sytuacji, w której to konsul, trochę uznaniowo, wydaje decyzje o przyznaniu wizy studenckiej.

Dlaczego nie skupiamy się tylko na instytucjach, które nadużywały przepisów, zamiast tego zaostrzamy procedury dla wszystkich, także dla uczelni i instytutów, które prowadzą proces edukacyjny? Właśnie zaczynamy rok akademicki i zaraz wszyscy zmierzymy się z konsekwencjami tych decyzji. Mówiąc szczerze, nie wyobrażam sobie, żeby mogło być jeszcze gorzej. Procedury zatrudnienia badaczy spoza Unii Europejskiej już wcześniej trwały kilkanaście miesięcy.

Co mógłby zrobić rząd, żeby to naprawić?

Jeśli chcemy weryfikować dyplomy na poziomie urzędowym, to musimy najpierw zainwestować w nowoczesny, cyfrowy system, który będzie sprawnie je przetwarzać. To mogłaby być część większego systemu screeningu aplikacji wizowych. Na marginesie, mógłby on też być niezwykle przydatny dla wszystkich cudzoziemców, którzy chcieliby potwierdzić swoje kwalifikacje i sprawdzić, w jaki sposób będą mogli je wykorzystać w Polsce. Powszechną praktyką mogłyby też być testy, które kontrolują znajomość języka angielskiego – część uczelni przeprowadza już dodatkowe rozmowy kwalifikacyjne i jest to rozwiązanie, które się sprawdza. MSZ mógłby też stworzyć białą listę instytucji, które działają w sposób wzorowy i umożliwić im szybsze ścieżki pozyskiwania studentów i doktorantów, co jest absolutnie fundamentalne np. w naukach ścisłych.

A polscy pracodawcy, którzy coraz częściej polegają na cudzoziemcach, zmienili optykę? Czy nadal traktują imigrantów jako tanią siłę roboczą?

Zależy od środowiska, ale zmieniło się sporo. Jeszcze kilka lat temu nie było żadnego problemu, żeby pozyskać pracowników z zagranicy. Co więcej, można było liczyć, że koszty ich zatrudnienia będą znacznie niższe, a dyspozycyjność – wyższa. To sprawiało, że znaczna część polskich przedsiębiorstw, szczególnie w sektorach niewykwalifikowanych usług czy rolnictwa, „uzależniła” się od cudzoziemskiej siły roboczej. Ta sytuacja w dużej mierze się skończyła.

Nadal będziemy mieć sektory ściśle sezonowe i te będą bazować na pracownikach wykonujących prace krótkookresowe i dorywcze, ale w pozostałych obszarach ludzie oczekują stabilizacji, chcą mieć możliwość pozostania na dłużej, być może osiedlenia się, sprowadzenia rodziny, integracji.

Dobrym punktem odniesienia jest to, co dzieje się w Polsce z pracownikami z Ukrainy. Wiemy, że wiele osób wraca do siebie, inni wyjeżdżają dalej na Zachód, najczęściej do Niemiec. Nie jesteśmy w stanie konkurować z Niemcami na poziomie zabezpieczenia społecznego, ale może warto wykorzystać warunki pracy. Badania, które realizujemy od momentu wybuchu wojny, pokazują jednoznacznie, że samo znalezienie pracy w Polsce dla uchodźców z Ukrainy nie jest problemem, wyzwaniem jest znalezienie pracy dobrej, dobrze wynagradzanej i zgodnej z kwalifikacjami.

Ale tutaj potrzebujemy regulacji państwa, rynek może się sam regulować do pewnego stopnia.

Niestety w tym obszarze nastąpiło coś, co ja sam od kilku lat określam jako prywatyzacja migracji. Państwo w ostatnich 10 latach wycofało się z zarządzania tym procesem, pozostawiając bardzo szerokie pole działania dla firm i rekruterów. Siłą rzeczy, te instytucje są zainteresowane własnym zyskiem, a nie działaniem na rzecz dobra wspólnego.

Oczywiście, zarówno przedsiębiorcy, jak i pracownicy cudzoziemscy płacą podatki, a cudzoziemcy na rynku pracy mają mierzalny wpływ na wskaźniki polskiej gospodarki. Ale też od wielu lat wiemy, że rosnąca grupa pracowników z zagranicy nie pracuje sezonowo, do części z nich dołączają rodziny, po wybuchu wojny mamy też bardzo liczną grupę dzieci, pokaźny odsetek osób starszych. A to oznacza, że mamy coraz większe potrzeby integracyjne, potrzebę dostępu do dóbr i usług publicznych. W tych warunkach niezbędne jest stworzenie krajowej strategii migracyjnej.

Musimy wiedzieć, jak wyobrażamy sobie funkcjonowanie Polski jako kraju wielokulturowego, takiego, w którym koszty i korzyści związane z obecnością uchodźców i migrantów byłyby bardziej sprawiedliwie dzielone.

Bo bez tego narażamy się na wzrost napięć społecznych?

Nie twierdzę, że strategia migracyjna – która, nawiasem mówiąc, ma zostać ogłoszona w najbliższych dniach – będzie czarodziejską różdżką, która załatwi wszystkie nasze problemy sferze migracji. Ale dobrze wiemy, co działo się po wybuchu wojny w Ukrainie. W pierwszej fazie recepcyjnej to społeczeństwo i organizacje pozarządowe musiały wziąć dużą część zadań na siebie, bo instytucje publiczne były niewydolne, działały w sposób nieskoordynowany. Dostarczanie usług publicznych jest naprawdę kosztowne, trzeba mieć na to pomysł, wizję. No i zapewnić niezbędne zasoby.

Szczególnie w kraju, w którym obywatele negatywnie oceniają kluczowe usługi publiczne: oświatę czy ochronę zdrowia.

To w oczywisty sposób może generować napięcia, bo skoro sami mamy poważne zastrzeżenia do jakości ochrony zdrowia i szkół, to poczucie „konkurencji” z imigrantami, którzy również chcą i mogą z tych systemów korzystać, będzie nasze niezadowolenie istotnie zwiększać.

Musimy pamiętać, że obecność tak dużej grupy cudzoziemców w Polsce generuje potężne przychody, które jednak trafiają przede wszystkim do budżetu centralnego i dopiero potem są dystrybuowane i trafiają na poziom regionalny i lokalny. A większość kosztów ponosimy lokalnie. To oznacza, że warto się też zastanowić, czy system dystrybucji działa na tyle sprawnie, że zyski są dzielone w sposób proporcjonalny do potrzeb.

Jakie powinny być filary dobrej polityki integracyjnej?

Polityka integracyjna musi uwzględniać, że mamy różne grupy migrantów, które mają różne oczekiwania i różne możliwości „włączania”. Dla większości z nich kluczowa będzie integracja na poziomie instytucji danego kraju: od rynku pracy, przez edukację po system opieki zdrowotnej i zabezpieczenia społecznego. Czyli coś, co nazywamy wymiarem strukturalnym. Dla innych ważne będzie wymiar społeczny, kulturowy, a także polityczny.

Sporym wyzwaniem – i sam jestem ciekaw, w jaki sposób zostanie to rozwiązane w strategii migracyjnej – jest zdefiniowanie zasad owego uczestnictwa. Wyzwaniem, bo doświadczenia innych krajów nie napawają optymizmem. Dotyczy to na przykład Francji, która przecież bazowała na zasadzie, że osiedlający się imigranci powinni akceptować idee republikańskie. Dla wielu wystarczającym zbiorem zasad byłyby reguły prawa zdefiniowane w Konstytucji i legislacji, ale doświadczenie ostatnich lat pokazuje, że i te mogą być kwestionowane i to bynajmniej nie przez imigrantów.

Po raz pierwszy w historii Polski musimy też dać wsparcie ludziom, którzy chcą się tu na stałe osiedlić. Mówiłem o dostępie do usług publicznych i instytucji, ale chodzi też o sensowny system rozpoznawania kompetencji, ich uznawania i adaptacji do potrzeb rynku pracy, czy możliwość nauki języka polskiego.

Absolutnie fundamentalnym wymiarem jest edukacja. Nie możemy ignorować doświadczeń innych krajów, takich choćby jak wspominana już Francja. Wynika z nich, że migranci pierwszego pokolenia rzadko generują istotne wyzwania,

A stanie się tak wtedy, gdy nie zapewnimy dostępu do dobrych usług edukacyjnych. Jeśli nie zadbamy o równe szanse, integrację, albo będziemy tracić ludzi, którzy nie będą widzieli dla siebie przyszłości w Polsce albo będziemy rozrywani napięciami społecznymi.

Trudno liczyć na sukces, jeśli jedną ręką przygotowuje się strategię integracyjną, a drugą straszy się przed napływem nielegalnych migrantów z krajów muzułmańskich i afrykańskich.

To jest bardzo poważny błąd. Nie wiem, dlaczego epatujemy liczbami wydanych wiz dla obywateli krajów muzułmańskich. Przypominam, że jedną z największych grup uchodźców, którzy dotarli i funkcjonowali w Polsce, byli Czeczeni. I działo się to bez politycznej burzy. Ja wiem, że migracja jest wdzięcznym tematem politycznym, bo relatywnie łatwo jest bazować na naturalnej przecież nieufności wobec tego, co nieznane, a nawet strachu przed obcymi.

Ale odpowiedzialnością polityków jest zastanowić się, jakie mogą być długofalowe skutki podobnych działań. Łatwo jest podgrzewać atmosferę, a trudniej studzić emocje.

Mam wrażenie, że część polityków liczy na to, że można wzbudzać negatywne emocje wobec części migrantów, tych z odległych państw, a to nie przełoży się na stosunek do osób z Ukrainy czy Białorusi. Obawiam się, że to bardzo mylne założenie, a dla części obywateli cudzoziemiec będzie oznaczał ryzyko konkurencji o zasoby, jeśli nie bezpośrednie zagrożenie.

Apelowałbym więc do polityków o rozważne dobieranie słów, bo niedługo bardzo trudno będzie nam ze sobą funkcjonować. A będzie to konieczne, bo Polska w minionej dekadzie stała się ponownie krajem wielokulturowym i wszystko wskazuje na to, że taka będzie też nasza przyszłość.