Piotr Buras: Musimy mieć poczucie kontroli nad migracją. Inaczej osuniemy się w przemoc [WYWIAD]

• „Europejczycy widzą, że wielu ludzi tu przyjeżdża, choć nie mają tytułu prawnego. I narasta w nich frustracja, która prowadzi ich w objęcia niebezpiecznych populistów. Przecież widzimy, że przemoc jest nie tylko coraz bardziej powszechna, ale coraz łatwiej usprawiedliwiana”.

• „Moje pytanie do organizacji humanitarnych dotyczy alternatywy. Wydaje mi się, że wiele osób paradoksalnie nie rozumie grozy sytuacji, w której się znaleźliśmy. Panuje niesłuszne przekonanie, że możemy wprowadzić reżim graniczny, który pozwoli nam przyjmować wszystkich, którzy dotrą do Europy i to bez rozwiązania problemu tych 280 tys. ludzi, którzy przebywają w Niemczech, mimo że nie mają do tego prawa”.
• „Popatrzmy też na granicę polsko-białoruską. Załóżmy, że realizujemy postulat aktywistów i wpuszczamy wszystkich bez wyjątku. Procedujemy ich wnioski azylowe i okazuje się, że większość osób, bo tak wygląda rzeczywistość, nie ma prawa do ochrony na terenie Unii Europejskiej. I co dalej? Organizacje muszą odpowiedzialnie podejść do tej debaty”.
• „Nie możemy dopuścić do tego, żeby coraz więcej ludzi umierało w drodze do Europy, a jednocześnie skrajna prawica rosła w siłę, żerując na rosnącym poczuciu braku kontroli nad migracją. To jest prawdziwy dramat aktualnej sytuacji”.

Pakt migracyjny to kręcenie się w kółko

Anton Ambroziak, OKO.press: Po 10 latach kraje UE uzgodniły kompromis w kwestii migracji. Ale uchwalony niedawno Pakt, obwołany przez unijnych urzędników „historycznym”, nie jest chyba żadną rewolucją?

Piotr Buras*: Przepisy, które zostały uchwalone, sprawiają wrażenie kręcenia się w kółko. Cel polityki azylowej Unii Europejskiej zdefiniowałbym jako konieczność kontrolowania migracji w sposób, który jest zgodny z prawami człowieka i prawami uchodźców.

Dobrze wiemy, że od lat prawo UE nie jest przestrzegane na granicach zewnętrznych. A dodatkowo nie mamy możliwości oddzielenia tych, którzy naprawdę potrzebują azylu w myśl konwencji o ochronie uchodźców, od osób, które niestety nie mogą liczyć na ochronę międzynarodową. I w tej fundamentalnej kwestii pakt niczego nie zmienia.

Dopóki nie rozwiążemy tej kwestii, będziemy przesyłać sobie migrantów lub azylantów po Europie w ramach jakiejś tam „solidarności”, będzie zaostrzać procedury azylowe, ale niczego to w zasadzie nie zmieni.

To może chodziło o uspokojenie dyskusji pomiędzy różnymi państwami i frakcjami? Spotkanie się w jakimś w miarę akceptowalnym dla wszystkich punkcie?

Tak, to jest drugi sposób patrzenia na pakt migracyjny: nie z punktu widzenia problemu, który próbujemy rozwiązać, tylko interesu elit politycznych. Od lat głównym oczekiwaniem wyborców jest skuteczna kontrola migracji. Oczywiście są też szczęśliwie środowiska, które upominają się o humanitarną kontrolę migracji, ale ogromna część obywateli na pierwszym miejscu stawia ograniczenie napływu ludzi do Europy. I w tym sensie

Ten kompromis ma wspólny mianownik: zgoda na zaostrzenie i uproszczenie procedur azylowych na granicach.

Konwencja ds. uchodźców się chwieje

Założenie polityczne brzmi dokładnie tak: zmniejszyć presję migracyjną, odciążyć państwa, do których przybywają uchodźcy i migranci, przyspieszyć procedury azylowe i przenieść je na granice zewnętrzne UE.

I żeby zrozumieć, dlaczego ten system nie zadziała, musimy sobie uświadomić, co dzieje się z człowiekiem, który próbuje dostać się do Europy. Musimy zacząć od tego, że Europa to nie tylko kontynent, ale i instytucja, w której obowiązują prawa człowieka. Brzmi banalnie, ale w istocie nie jest to wcale głupie stwierdzenie: na świecie jest bardzo niewiele miejsc, w których uchodźcy mogą szukać schronienia.

Problem polega na tym, że konwencja ds. ochrony uchodźców dosyć wąsko definiuje, kto zasługuje na ochronę. Są to najczęściej osoby prześladowane z powodów politycznych, religijnych, ze względu na orientację seksualną. Te kryteria trzeba spełnić, żeby szukać ochrony w Unii Europejskiej. To osiągnięcie cywilizacji europejskiej powinno być nam bardzo drogie, ale dziś jest podważane i to z różnych stron.

Cały koncept chwieje się głównie dlatego, że w gruncie rzeczy, jeśli postawisz stopę w Grecji, we Włoszech czy nawet w Polsce, nieważne czy masz prawo do ochrony, czy go nie masz, to w tej Europie możesz zostać. I choć zabrzmi to brutalnie, to jednak nie jest tak, że każdy człowiek mieszkający w każdym miejscu świata może sobie wybrać miejsce, w którym mieszka.

A może kategorie, którymi się posługujemy, są anachroniczne? Co z osobami, które uciekają przed klęskami żywiołowymi? Jak wyważyć, na ile ktoś szuka schronienia przed prześladowaniami, a na ile ze względu na swoją sytuację ekonomiczną? No i jak zweryfikować, czy opowieść osoby, która postawiła stopę w Europie, jest prawdziwa?

Nie kwestionuję tego, że te wszystkie problemy są bardzo trudne do rozstrzygnięcia. Ale nie możemy się też oszukiwać. Dziś w Europie nie ma konsensusu politycznego czy prawnego wokół tego, że osoby, które uciekają ze swoich krajów ze względów klimatycznych czy ekonomicznych, mają bezwzględne prawo do ochrony w innym kraju. Co więcej, uważam, że nigdy nie będzie na to zgody. A myśląc o ambitnym rozszerzaniu konwencji, umyka na fakt, że jej podstawa się chwieje.

Jeśli spojrzymy na nowy rząd w Holandii, na Węgry, Polskę, Grecję, Włochy to wszędzie tam króluje nie tyle konwencja ds. uchodźców, ile polityka zamkniętych granic i brutalnej przemocy.

I musimy bronić się przed scenariuszem, w którym polityka Orbána weźmie górę. Rozszerzanie konwencji to iluzja.

Szczelność granic to fikcja

Ale ochrona granic w wersji Orbánowskiej to też iluzja. Brutalność służb na granicach zewnętrznych wcale nie zmniejsza presji. Zmienia się demografia przyjeżdżających, ale liczby rosną. W 2023 wnioski o azyl w Europie złożyło 1,14 mln ludzi. 355 300 osób na teren UE wjechało nielegalnie. To najwyższy wynik od 2016 roku.

Zgadzam się, szczelność granic to też iluzja. Ten system powoduje też, że co roku kilka tysięcy ludzi ginie podczas prób dostania się do Europy. A inni podejmują kilkanaście prób, zanim to się uda.

Ale musimy zauważyć, że nie byłoby żadnego z tych elementów, gdyby ludzie nie byli przekonani, że warto podjąć to ryzyko. A dziś wszyscy migranci wiedzą, że jeśli postawią stopę w Europie, to najpewniej w niej zostaną.

Dziś, żeby dostać do Europy trzeba mieć pieniądze, a skoro ryzykujesz życiem i zdrowiem, to najlepiej być młodym mężczyzną – masz wtedy najwięcej siły i największe szanse. W tym samym czasie setki tysięcy uchodźców na całym świecie siedzą w obozach przejściowych, to często są kobiet i dzieci, osoby najbardziej potrzebujące, które nie mają szans na dostanie się do Europy. Albo ich na to nie stać, albo nie mają siły i odwagi, by odbyć taką podróż.

I jak na ten problem odpowiada pakt migracyjny?

Pakt mówi, że będziemy tworzyć ośrodki detencji na zewnętrznych granicach UE. Np. jeśli na Morzu Śródziemnym wyłowimy łódź z osobami, które próbują przedostać się do Europy, będziemy ją kierować do ośrodków na wybrzeżu. I tam od razu rozpocznie się procedura azylowa.

We Włoszech sprawdzanie, czy ktoś zasługuje na ochronę międzynarodową, potrafi trwać latami. Są już dziś kraje, które szybko potrafią zweryfikować status osoby, tak się dzieje w Szwajcarii czy Holandii. W ten sposób po sześciu tygodniach możemy już wiedzieć, że np. pewien obywatel Gambii nie zasługuje na azyl w Europie.

280 tys. w Niemczech na tolerowanym pobycie

I co wtedy?

No i tu zaczyna się problem. Skoro nie ma prawa do ochrony międzynarodowej, to powinien zostać odesłany do kraju. I wtedy kraj, który prowadzi postępowanie, np. Włochy, musi zgłosić się do tej przykładowej Gambii i powiedzieć, że ma tutaj obywatela, którego chce odesłać. Ale władze Gambii mogą powiedzieć (i bardzo wiele krajów tak robi), że ich to nie interesuje, nie przyjmą go z powrotem.

I co mają zrobić Włochy? Przecież nie wyślą samolotu w ciemno, żeby przepychać się z pogranicznikami w Bandżulu. No więc ten człowiek zostanie w Europie. Nie można go trzymać miesiącami i latami w zamkniętym ośrodku, więc w pewnym momencie musi on dostać pobyt tolerowany w Europie.

I tu wkracza mechanizm solidarnościowy przez niektórych komentatorów nazywany „przerzucaniem gorącego kartofla”.

Pakt mówi, że jeśli liczba azylantów przekroczy jakąś wartość we Włoszech czy Grecji, to wtedy przesyłamy naszego Gambijczyka wraz z tysiącem innych osób do innego kraju. I tu dzieje się dokładnie to samo: nie ma zgody na deportację, jest pobyt tolerowany, a osoba bardzo szybko przemieszcza się do kraju, w którym najchętniej chciałaby żyć.

Europejczycy wpadają w objęcia populistów

Znów fikcja kontroli. Organizacje humanitarne wskazują, że szybsze procedury azylowe mogą prowadzić do odrzucania aplikacji osób, które mają prawo do legalnego pobytu w Europie.

Skoro będzie szybciej, to może decyzje faktycznie będą bardziej pochopne, po łebkach. Ale skutek jest ten sam: ludzie i tak zostają w Europie. Mam wrażenie, że kręcimy się w kółko, bo przerzucamy tylko ludzi między państwami, ale nie rozwiązujemy problemu.

Przecież widzimy, że przemoc jest nie tylko coraz bardziej powszechna, ale coraz łatwiej usprawiedliwiana.

Według mnie warunkiem usprawnienia systemu azylowego jest współpraca z krajami spoza Europy.

Europie mogą pomóc kraje trzecie

Do tej pory taka współpraca kojarzyła się z tym, że Europa inwestowała w niepewne umowy z różnymi watażkami, którzy mieli zatrzymywać migrantów obozach przejściowych, co często kończyło się albo spiralą przemocy, albo bezczynnością.

Tutaj chodziłoby raczej o taki mechanizm, który pokazałby, że cała ta niebezpieczna przeprawa do Europy z wykorzystaniem przemytników i przestępców jest nieopłacalna. I to nie jest rozwiązanie zupełnie teoretyczne. Konkretne propozycje przedstawił np. berliński think-tank „European Stability Initiative”, kierowany przez znanego eksperta od migracji Geralda Knausa. W tej chwili nad wdrożeniem tych i innych pomysłów pracują Niemcy, Wielka Brytania, Włochy, Holandia czy Dania.

Ale ma pan rację, że szereg dotychczasowych porozumień było skandalicznych. Do tej pory funkcjonowaliśmy w modelu eksternalizacji migracji. Europa próbowała wysłużyć się innymi krajami, żeby nie mieć problemu na własnym podwórku.

Ostatnio Włochy zawarły umowę z Albanią, zgodnie z którą wszyscy, którzy będą przypływać łodziami do brzegów Włoch, będą odsyłani do obozów w Albanii. Tam postępowania azylowe będą przeprowadzane na podstawie prawa unijnego, włoskiego. I dopiero ci, którzy dostaną ochronę, będą mogli przekroczyć granicę. Tylko znów, co to jest za rozwiązanie? Przedostać się nielegalnie z Albanii do państwa Unii Europejskiej to już dosyć banalna sprawa.

Czy uratuje nas porozumienie z Rwandą?

To kto w zasadzie miałby być partnerem dla Europy? I dlaczego?

Po pierwsze, państwa, z których pochodzą migranci. Np. w Niemczech przebywa dużo obywateli Gambii, ale ogromna większość z nich nie otrzymuje azylu. Niemcy mogłyby więc zawrzeć umowę, która zakłada, że Gambia przyjmuje swoich obywateli zakwalifikowanych do deportacji, a w zamian za to Niemcy lub Unia Europejska gwarantują legalne kanały migracji, pomoc finansową dla kraju, inwestycje w szkolnictwo czy cokolwiek, co jest atrakcyjne dla danego kraju. To musi być pakiet na tyle atrakcyjny dla tego kraju, by chciał angażować się we współpracę służącą obu stronom.

Druga kategoria państw to bezpieczne kraje trzecie (czyli spełniające europejskie kryteria dotyczące traktowania migrantów), które w zamian za innego rodzaju wsparcie, przyjmują ludzi, którym Europa nie może udzielić schronienia. Nad taką umową z Rwandą pracuje Wielka Brytania. Ludzie, którzy dotrą na Wyspy przez kanał La Manche i będą chcieli składać wnioski azylowe w Wielkiej Brytanii, mają być odsyłani do Rwandy. Sąd Najwyższy Wielkiej Brytanii uznał jednak, że Rwanda nie spełnia jeszcze kryteriów bezpiecznego kraju trzeciego, który mógłby być partnerem w takim porozumieniu. Rząd brytyjski próbuje to obejść, co już wygląda co najmniej podejrzanie.

Ale Rwanda w perspektywie najbliższych lat ma szansę stać się krajem bezpiecznym. Od 2018 roku, we współpracy z UNHCR, zapewnia schronienie wielu uchodźcom z Libii. Moglibyśmy się umówić, że rocznie kraje UE lub ich koalicja przyjmą legalnie kilka tysięcy osób, żeby odciążyć Rwandę.

Ale warunkiem jest oczywiście to, by kraj ten spełniał wymogi dotyczące traktowania odsyłanych tam osób.

Nie rozumiemy grozy sytuacji

Tyle że organizacje humanitarne wcale nie uważają, że to rozwiązanie łączy pragmatykę z etyką.

Organizacje prawnoczłowiecze muszą zastanowić się, czego w zasadzie bronią. Po pierwsze, chodzi o prawa uchodźców. To jest dobrze skodyfikowane. Powtórzę jeszcze raz: uchodźca to człowiek prześladowany, a nie każdy, kto chce się uważać za uchodźcę. Po drugie, chodzi o prawa człowieka. I dlatego kraj, do którego odsyłamy migrantów, nie może być z racji swojego pochodzenia, narażony na niebezpieczeństwo. Nie będziemy przecież odsyłać ludzi do Afganistanu.

Drugie moje pytanie do organizacji humanitarnych dotyczy alternatywy.

Panuje niesłuszne przekonanie, że możemy wprowadzić reżim graniczny, który pozwoli nam przyjmować wszystkich, którzy dotrą do Europy i to bez rozwiązania problemu tych 280 tys. ludzi, którzy przebywają w Niemczech, mimo że nie mają do tego prawa.

Reżim graniczny, a kontrola migracji

Popatrzmy też na granicę polsko-białoruską. Załóżmy, że realizujemy postulat aktywistów i wpuszczamy wszystkich bez wyjątku. Procedujemy ich wnioski azylowe i okazuje się, że większość osób, bo tak wygląda rzeczywistość, nie ma prawa do ochrony na terenie Unii Europejskiej. I co dalej? Organizacje muszą odpowiedzialnie podejść do tej debaty.

Ja wiem, że nikt nie postuluje świata bez granic – to mit, którym posługuje się skrajna prawica – ale musimy mieć poczucie kontroli nad przepływami migracyjnymi. To jest warunek istnienia systemu ochrony dla potrzebujących. Jeśli to zaprzepaścimy, to osuniemy się w przemoc.

Premier Donald Tusk na jednym wdechu mówi dziś o umocnieniu granic i wojnie z Rosją, a potem o ofensywie hybrydowej: agresywnych migrantach, którzy inspirowani przez Mińsk i Moskwę próbują zdestabilizować sytuację w kraju i Europie. W wypowiedzi 4 czerwca złagodził nieznacznie przekaz, mówiąc, że rząd będzie robić „wszystko, żeby granica była bezpieczna, a Polska była dobrym miejscem na ziemi także dla tych, którzy znaleźli się tutaj jako goście”. Ale kurs został obrany i może właśnie dlatego organizacje humanitarne próbują wprowadzić do dyskusji zdominowanej przez kwestie bezpieczeństwa perspektywę praw człowieka?

To jest wszystko bardzo trudne, bo sytuacja na granicy polsko-białoruskiej bardzo się zmienia. W tej chwili nie da się oddzielić całego kontekstu polityki międzynarodowej wokół nas, de facto agresji Rosji na Zachód, od problematyki migracji. Nie chcę traktować migrantów jako pocisków, uprzedmiotawiać jako broń w wojnie hybrydowej.

Naprawdę rozumiem punkt widzenia aktywistów, ale zamykanie oczu na kwestie bezpieczeństwa naprawdę nie jest rozwiązaniem. Jeśli nic się nie zmieni, to ci ludzie, którzy dziś docierają do Polski, przejadą przez nasz kraj do Niemiec. I co nas czeka? Regularne kontrole na granicy z Niemcami. Dziś mamy mur, a i tak 30 tys. osób swobodnie przejeżdża przez Polskę i jedzie dalej na Zachód. O tym, co dzieje się dalej, już mówiliśmy.

Coraz więcej przemocy

Z drugiej strony, reżim, który dziś powstaje na granicy – wprowadzenie strefy buforowej, umocnienia, zabagnienia obszarów nadgranicznych, uposażenie armii – nie może iść solo. To musi być mądra mieszanka rozwiązań, która pamięta o prawach uchodźców.

To brzmi jak konflikt tragiczny.

Bo jesteśmy dziś zawieszeni pomiędzy dwoma skrajnościami. Orbánowskim podejściem, że żadne konwencje nas nie obchodzą, odsyłamy wszystkich, nieważne czy to kobiet i dzieci, czy uzbrojeni mężczyźni. I narracją, że migracji nie da się kontrolować, bo zawsze była i będzie. I niestety jedna napędza drugą. Obawiam się niestety, że z braku poczucia kontroli rodzi się coraz więcej przemocy.

Nie mniej migrantów, ale uporządkowanie migracji

Nie ma sensu protestować przeciwko push-backom czy strefie buforowej?

Nie wiem, czy da się zmierzyć, w jakim stopniu polityka azylowa Unii Europejskiej nie skręciła jeszcze bardziej w prawo za sprawą oświadczeń, protestów i monitów, ale uważam, że nie można odpuszczać. Chodzi o to, żeby przyjąć szerszą perspektywę: np. nie torpedować od razu pomysłów współpracy z krajami pozaeuropejskimi, tylko dlatego, że poprzednie doświadczenia były kontrowersyjne.

Nie chodzi odsyłanie dziesiątków tysięcy ludzi do Rwandy czy Turcji, lecz o przerwanie szlaków nielegalnej migracji poprzez zademonstrowanie, że opłacanie się przemytnikom przez tych, którzy nie mają powodów do szukania azylu, nie ma sensu. I stworzenie legalnych kanałów migracji, której przecież potrzebujemy w Europie.

I obrona systemu ochrony międzynarodowej dla tych, którzy naprawdę na nią zasługują.

Ja też uważam, że pakt migracyjny to iluzja. On ma wejść w życie dopiero za dwa lata. Szczerze też wątpię, że mechanizm solidarnościowy naprawdę będzie funkcjonował. Dziś Giorgia Meloni we Włoszech może się pochwalić, że coś ugrała, a Donald Tusk w Polsce może tupnąć nogą i powiedzieć, że nikogo nie przyjmiemy. Ale to wszystko gra na użytek wewnętrzny. Tak naprawdę nie zmieni się nic, a problem będzie się pogłębiał. I pierwszy skutek narastającej frustracji możemy zobaczyć w wyborach europejskich.

Tym bardziej zachęcam do otwarcia głów na niestandardowe rozwiązania. Naszym celem powinno być znalezienie kilka krajów poza Europą, którym pomoglibyśmy stać się krajami prawdziwie (a nie tylko teoretycznie) „bezpiecznymi” z punktu widzenia praw człowieka i praw uchodźców i skłonić do współpracy w kontrolowaniu migracji. To bardzo trudne zadanie, ale nie niemożliwe. I warto zainwestować w nie polityczny i intelektualny wysiłek.

To jest prawdziwy dramat aktualnej sytuacji.

*Piotr Buras, dyrektor Warszawskiego Biura Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych (ECFR). Publicysta i ekspert do spraw polityki europejskiej i Niemiec