Kodeks wyborczy. Zmiany PiS uderzają w tajność wyborów, część zaszkodzi ich organizacji [ROZMOWA]

Tuż przed Bożym Narodzeniem 2022 roku grupa posłów PiS złożyła w Sejmie projekt zmian w kodeksie wyborczym, który lider partii Jarosław Kaczyński zapowiadał od jakiegoś czasu podczas wystąpień w regionach.

Nowelizacja zakłada m.in. zwiększenie liczby obwodowych komisji wyborczych na wsiach i w małych miejscowościach, organizację transportu do lokali wyborczych przede wszystkim dla osób z niepełnosprawnościami oraz powyżej 60. roku życia, zmianę składu rejonowych i okręgowych komisji wyborczych - dopuszczenie osób z wykształceniem prawniczym do pracy do tej pory wykonywanej przez zawodowych sędziów, umożliwienie mężom zaufania rejestrowania prywatnym sprzętem prac komisji w lokalu wyborczym.

Prawo i Sprawiedliwość reklamuje proponowane zmiany jako profrekwencyjne i zwiększające dostępność wyborów. Opozycja oraz komentatorzy polityczni wskazują, że ułatwienia dotyczyć mają przede wszystkim grup, w których partia rządzącą ma wysokie poparcie - mieszkańców mniejszych miejscowości i wsi oraz seniorów.

Ale wątpliwości wokół nowelizacji dotyczą nie tylko intencji projektodawców. Część zapisów może uderzyć w zasadę tajności wyborów, czy znacząco pogorszyć ich przebieg i logistykę.

OKO.press rozmawia z dr hab. Adamem Gendźwiłłem z Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej na Uniwersytecie Warszawskim, badaczem samorządów terytorialnych i systemów wyborczych, ekspertem Fundacji Batorego.

Zwiększenie liczby komisji? Możliwe już teraz

Dominika Sitnicka, OKO.press: Po raz kolejny projekt dotyczący prawa wyborczego zgłaszany jest w trybie poselskim. Czy gdyby ta ustawa szła normalnym trybem, to Sejm zdążyłby ją w ogóle uchwalić w dozwolonym terminie?

Dr hab. Adam Gendźwiłł: Prawdopodobnie byłoby to niemożliwe. Zresztą, w ogóle jest niepewne czy ta nowelizacja zmieści się w konstytucyjnym terminie wskazanym przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że na pół roku przed zarządzeniem wyborów nie należy wprowadzać żadnych istotnych zmian w prawie wyborczym.

Gdyby projekt przechodził przez uzgodnienia resortowe, przez konsultacje, to procedura ta trwałaby znacznie dłużej. Na przykład niezbędne byłyby moim zdaniem konsultacje z PKW i z samorządami, które są współodpowiedzialne za organizację wyborów.

To już jest niestety standard - projekt pojawił się nagle, przed świętami, zgłoszony w ramach poselskiej inicjatywy ustawodawczej. Nie mamy potrzebnych opinii, szczegółowych wyliczeń kosztów wprowadzanych zmian, a to niebagatelna kwestia.

A pomysł komisji obwodowych w małych miejscowościach? Chyba każdy podpisałby się pod tym, że chcemy większej dostępności, frekwencji, że to prodemokratyczne. A z drugiej strony jest dość oczywiste, że rząd skupia się akurat na mniejszych miejscowościach, bo tam osiąga najwyższe poparcie.

Przede wszystkim zwiększenie liczby komisji wyborczych nie wymaga zmian w kodeksie wyborczym. Obowiązujący obecnie kodeks zezwala na tworzenie komisji wyborczych w obwodach mniejszych niż 500 mieszkańców, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami.

I takie obwody istnieją, i to wcale nie jest zjawisko marginalne. Jarosław Flis wyliczył na podstawie dokładnych danych PKW, że w 2019 roku to było około 1,5 tysiąca obwodów, czyli mniej więcej 6 procent wszystkich. Jeśli jest taka potrzeba, żeby powstało więcej komisji obwodowych, to po prostu można to zrobić już teraz, nie posiłkując się taką sztywną regulacją, jaka jest proponowana w projekcie.

A dlaczego nie głosowanie korespondencyjne?

Więc po co to wszystko? O co tu chodzi?

O intencje trzeba pytać autorów projektu. Myślę, że to może być przede wszystkim kwestia symboliczna. I ujęcie w przepisy prawa tego, co Jarosław Kaczyński zapowiedział na wiecach.

Pewnie chodzi też o zwrócenie uwagi na elektorat, który mieszka w mniejszych, peryferyjnych miejscowościach. Nawet jeśli ten elektorat nie ma wielkiego problemu z dostaniem się do lokali wyborczych, chodzi o jego dostrzeżenie. Nikt rozsądny nie zaprzecza, że zmiany służące dostępności głosowania, zwiększeniu frekwencji, są pożądane. Z tą frekwencją w Polsce jest coraz lepiej w ostatnich latach, ale i tak odstajemy dość niskim jej poziomem, nawet w porównaniu do krajów regionu z podobnym historycznym bagażem.

Nie wiemy, jak wielu wyborców nie głosuje, bo ma za daleko do lokalu wyborczego. Już bardziej profrekwencyjnym rozwiązaniem wydaje mi się pomysł dotyczący organizacji transportu wyborców do obwodowych komisji wyborczych. To jest realne zwiększenie dostępności. Choć też trzeba pamiętać, że takie inicjatywy były organizowane oddolnie – przez wójtów czy ochotnicze straże pożarne.

Profrekwencyjne byłoby upowszechnienie głosowania korespondencyjnego dla wszystkich zainteresowanych. Gdzieś w tym projekcie jest chęć przeregulowania wszystkiego. Widać nieufność wobec organów władzy samorządowej, ale też komisarzy wyborczych, terenowej administracji wyborczej, że nie zorganizują tych wyborów jak należy. I że trzeba wszystko zapisać na sztywno w ustawie.

Więcej komisji obwodowych, to też znacznie większa liczba członków komisji.

Tak, a z tym mieliśmy problem już wcześniej. Wiele komisji pozostawało obsadzonych niewystarczająco. To ogromne utrudnienie w dniu wyborów, gdy trzeba liczyć głosy, na co już wcześniej zwracała uwagę Państwowa Komisja Wyborcza.

Druga rzecz - wyborcy są przyzwyczajeni do tego, gdzie głosują, pod jakim adresem, w jakim budynku mogą znaleźć swój lokal wyborczy. Jeśli znacząco modyfikujemy mapę obwodów głosowania, to musimy liczyć się z tym, że będą zdezorientowani. To będzie wymagało prowadzenia całej akcji informacyjnej, zawiadamiania, oznakowywania nowych lokali. Zapewne kolejne zadanie dla samorządów lokalnych.

Facet nagrywający telefonem wyborców?

Zgodnie z projektem mężowie zaufania będą mogli także rejestrować przebieg głosowania - od momentu sprawdzenia urny przed otwarciem lokalu wyborczego, aż do zliczenia głosów i spisania protokołu przez komisję. I mogą to robić swoimi telefonami. Przyznam, że dla mnie brzmi to niepokojąco. Wyobrażam sobie, że to może wyglądać tak, że jakiś facet będzie stał w lokalu wyborczym z telefonem i filmował, jak ludzie wchodzą, wychodzą, biorą karty do głosowania, głosują, wciskał im ten aparat w kartę do głosowania, w twarz.

To rzeczywiście bardzo ryzykowne i bardzo mnie niepokoi ta zmiana. Nie wiem, jak ten przepis miałby zapewnić tajność głosowania, ochronę wizerunku wyborców i zabezpieczyć spokojny przebieg głosowania. Ma powstać jakiś specjalny serwer Ministerstwa Cyfryzacji, na którym mężowie zaufania będą mogli umieszczać nagrania, ale nie ma nigdzie mowy o tym, co mają zrobić z oryginałami zapisanymi na ich urządzeniach. I czy mają prawo przechowywać i przetwarzać wizerunki nagranych osób.

Zapis jest oczywiście taki, że obserwator ma rejestrować działania komisji wyborczej. Ale w większości przypadków

Pamiętajmy, że obecnie kodeks wyborczy mówi o rejestracji czynności komisji do rozpoczęcia głosowania, a potem – od zamknięcia lokalu.

A kto będzie rejestrował to, co robi ten obserwator? I w razie czego zainterweniuje? Zwłaszcza jeśli takim obserwatorem będzie jakiś działacz miejscowy, ktoś wpływowy, kto trzęsie całą gminą, na przykład ma duży zakład pracy. Już samo pojawienie się kogoś takiego z telefonem w ręku będzie psychologicznym naciskiem na osoby, które wejdą do lokalu, żeby oddać głos.

To, jak poczują się wyborcy w lokalu monitorowanym czyimś prywatnym smartfonem, to jedna rzecz. Dodatkową kwestią jest praca pod presją członków komisji wyborczej. Przyznam, że pomysł rejestracji jej czynności przez cały dzień jest bardzo wątpliwy.

Mam poczucie, że tu nie chodzi o działalność obywatelską, watchdogową, ale właśnie o podsycanie nieufności wobec innych obywateli, którzy przecież współorganizują wybory. Ten pomysł wydaje mi się niebezpieczny. Konstytucjonaliści powinni mu się przyjrzeć, ze względu na wątpliwości dotyczące zasady tajności wyborów.

A co z liczeniem przez komisję całościowo, a nie w podgrupach? Zamysł jest taki, żeby przeciwdziałać oszustwom, ale czy to nie spowolni znacznie pracy?

Wytyczne PKW zasadniczo zakazywały liczenia głosów w podgrupach, choć z licznych doniesień wiemy, że w niektórych komisjach zdarzały się takie sytuacje. Nie jestem pewien, czy zapisanie w kodeksie czegoś co i tak już jest w wytycznych dla komisji obwodowych diametralnie zmieni sytuację.

Trzeba pamiętać, że w przypadku wyborów do Sejmu w dużych okręgach, tam, gdzie karty do głosowania są dużymi płachtami lub – co gorsze – książeczkami, konieczność pokazywania każdego głosu może znacząco spowolnić pracę. Zwłaszcza tam, gdzie są braki w obsadzie komisji obwodowych.

W ogóle już teraz nacisk powinien być położony na pozyskiwanie członków komisji wyborczych. To jest o wiele ważniejsze wyzwanie niż obserwatorzy i mężowie zaufania.

Jedna osoba macha łopatą, a pięć stoi i patrzy

Jak w tym memie, w którym jedna osoba macha łopatą, a pięć tylko stoi i patrzy.

Tak, dokładnie. Może się okazać, że będziemy mieli wielu chętnych do nadzorowania wyborów, oglądania przebiegu głosowania, ale będzie brakowało chętnych do wielogodzinnej żmudnej pracy za stosunkowo niewielką dietę. A liczenie głosów w większych komisjach może się przeciągnąć nawet do rana kolejnego dnia.

Wszystkie te pomysły w ogóle wymagałyby przetestowania, najlepiej w warunkach wyborów uzupełniających w samorządach. Gdybyśmy mieli wystarczająco dużo czasu, zebralibyśmy doświadczenia, ulepszylibyśmy system.

Liczą się drobiazgi. Znalezienie krzyżyka, to znaczy oddanego głosu na karcie wyborczej, nie tylko tej w formie książeczki, ale także dużego arkusza, naprawdę nie jest prostym, mechanicznym zadaniem. Sam się o tym przekonałem, gdy wraz z zespołem ekspertów Fundacji Batorego badaliśmy przyczyny nieważnych głosów w wyborach samorządowych w 2014 roku. Taki głos trzeba będzie pokazywać wszystkim członkom komisji obecnym przy liczeniu.

A mąż zaufania podejdzie i zrobi jeszcze najazd zoomem.

To może dodatkowo taki proces liczenia przedłużyć. Ale jak mu się znudzi, to wyłączy kamerę i pójdzie do domu, a członkowie komisji zostaną i będą musieli skończyć liczenie żeby podpisać protokół.

Rozmontowanie nadzoru sędziowskiego

Kolejna zmiana - zniesienie obowiązku obecności sędziów w okręgowych i rejonowych komisjach wyborczych. Jaki jest sens takiej zmiany?

Nie wiem, czemu by to miało służyć. Taka zmiana otwiera furtkę dla nominacji na te miejsca osób, które są lub w przeszłości były zaangażowane politycznie.

Osobiście jestem zwolennikiem modelu wyjmującego organizację wyborów poza władzę wykonawczą, poza polityków i ich nominatów. Sędziowski model PKW funkcjonował przez wiele lat i choć można było mieć do PKW pretensje o różne rzeczy, o nadmierną ostrożność w wielu kwestiach, to nie było większych wątpliwości co do jej bezstronności. Mieliśmy już zmiany dotyczące powoływania członków PKW, a teraz zmiany w terenie.

Co w takim razie Sejm powinien zrobić z tą ustawą?

Projekt jest ogromny, zawiera dużo przepisów porządkujących bałagan wprowadzony przez poprzednie nowelizacje. Jest tam na przykład sensowna zmiana, w której PiS przyznaje, że pomysł z dwiema komisjami liczącymi głosy był bezsensowny i logistycznie niemożliwy do utrzymania. Ten projekt ostatecznie usuwa konieczność powoływania dwóch komisji w każdym obwodzie.

Myślę, że sensowne mogą okazać się rozwiązania dotyczące transportu wyborców. Po ustaleniach z samorządami mogłyby pomóc potrzebującym wyborcom przełamać wykluczenie komunikacyjne chociaż w dniu wyborów.

Jestem jednak zawiedziony tym, że w ramach rozwiązań profrekwencyjnych nie upowszechniono bardziej formuły głosowania korespondencyjnego. Skoro mówimy, że wyborcom starszym, chorym, z niepełnosprawnościami, po sześćdziesiątym roku życia jest trudno dojechać do lokali wyborczych, to udostępnienie im głosowania korespondencyjnego byłoby oczywistym krokiem. To byłoby też rozwiązanie dla części wyborców za granicą. W wielu krajach Europy taki sposób oddawania głosu jest dużo powszechniejszy.

Inny zawód - ta zmiana nie zawiera postulowanych od wielu lat przez PKW przesunięć w rozkładzie mandatów pomiędzy okręgami wyborczymi. To zignorowanie sprawy fundamentalnej, czyli równości głosu, zamglenie jej sprawami technicznymi. Mam wrażenie, że politycy wszystkich partii boją się jakoś tych zmian, z jakichś partykularnych powodów nie chcą poruszać tego tematu.

Opozycja nie chce zmieniać status quo

Rozumiem powody, dla których PiS nie chce takich przesunięć. Ale dlaczego nie upominają się o to partie opozycyjne, które według wyliczeń zyskiwałyby kilka mandatów?

Dobre pytanie. Mają okazję się upomnieć w trakcie prac komisji. Pierwszy wniosek o tzw. korektę demograficzną ze strony PKW pojawił się przecież jeszcze za czasów rządu PO-PSL i nic z nim nie zrobiono.

Myślę, że partie opozycyjne też nie chcą zmieniać status quo. Ta kwestia w ogóle powinna być wyciągnięta z kodeksu wyborczego i pozostawiona w gestii Państwowej Komisji Wyborczej, albo powinno być to dokonywane automatycznie za pomocą jednoznacznej formuły, która będzie wyliczała mandaty na podstawie liczby mieszkańców w okręgu.

Spodziewałbym się, że tak spóźniona nowelizacja kodeksu mogłaby dotyczyć właśnie takich rzeczy. Choć po prawdzie lepiej, żeby już nic teraz nie zmieniać na szybko. Na wszystkie zmiany, zwłaszcza takie, które potencjalnie mogłyby zaszkodzić logistyce wyborców, jest po prostu za późno.

Politycy zmarnowali czas na testowanie tych rozwiązań w okresie po 2020 roku, w którym nie było ogólnokrajowych wyborów. Z powodów pryncypialnych nie powinno się majstrować przy prawie wyborczym w momencie, w którym te wybory się zbliżają. A u nas niestety to zainteresowanie polityków nowelizacjami w okresie przedwyborczym wzrasta nieproporcjonalnie.