Komisja Europejska optymistycznie ocenia naprawę praworządności w Polsce

Komisja Europejska po raz szósty opublikowała doroczny raport o stanie praworządności we wszystkich 27 państwach Unii Europejskiej i czterech państwach kandydujących: Albanii, Czarnogórze, Północnej Macedonii i Serbii.

Ocenia w nim niezawisłość sądów, zwalczanie korupcji, wolność i pluralizm mediów, mechanizmy kontroli i równoważenia (checks and balances), a od tego roku także przestrzeganie zasad wspólnego unijnego rynku.

Tegoroczne oceny są dla Polski umiarkowanie optymistyczne. Komisja dostrzega wolę zmian i pierwsze kroki w kierunku naprawy instytucji państwa prawa, ale jednocześnie wskazuje, że reformy są niepełne, a wiele kluczowych problemów pozostaje nierozwiązanych.

Polska chwalona (niekiedy na wyrost)

Komisja Europejska chwali „znaczne wysiłki na rzecz wprowadzenia" Planu Działania na rzecz odbudowy i wzmacniania praworządności, który minister sprawiedliwości Adam Bodnar przedstawił w lutym 2024 roku. Wymienia przygotowanie kilku ustaw i założeń. Żadna z tych ustaw nie została podpisana przez prezydenta Dudę: ani ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa, ani dwie ustawy reformujące Trybunał Konstytucyjny. Prezydent Duda odesłał je do rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny.

Komisja Europejska wymieniła, że rząd planuje reformę Sądu Najwyższego, w tym usunięcie dwóch dodanych za rządów PiS izb: Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Takie plany były w projekcie przedstawionym przed wyborami prezydenckimi przez ministerstwo sprawiedliwości.

Komisja, nieco na wyrost, chwali, że poczyniono duże postępy w rozdzielaniu funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Choć zaznacza, że ustawa jeszcze nie była głosowana w Sejmie.

Komisja Europejska wskazuje, że zaufanie do sądów jest niskie, ale przynajmniej efektywność sądów jest stabilna. Można dodać: sądy stabilnie wolno rozpatrują sprawy. Choć trzeba przyznać, że ministerstwo sprawiedliwości planuje różne praktyczne zmiany, które w średnim terminie mogą przyśpieszyć rozpatrywanie spraw. Chodzi o cyfryzację, zwiększenie liczby asystentów w sądach (co już ma miejsce), zmiany w procedurze karnej i cywilnej, reformę systemu biegłych sądowych.

Nie ma strategii przeciwdziałania korupcji

Komisja zauważa, że w Polsce nadal nie uchwalono krajowej strategii przeciwdziałania korupcji. Przez lata krytykowano za to rząd PiS, a ostatnia taka strategia obowiązywała w latach 2018-2020.

Z perspektywy instytucji UE, zwłaszcza jeśli chodzi o ochronę unijnego budżetu i interesów finansowych UE, kluczowym sukcesem jest za to przystąpienie przez Polskę w marcu 2024 roku do systemu Prokuratory Europejskiej (EPPO). Prokuratura Europejska w praktyce działa od stycznia 2025 roku i prowadzi śledztwa w sprawie naruszeń unijnego budżetu od 1 czerwca 2021 roku.

Komisja Europejska odnotowała, że obecnie spółkami mediów publicznych – w procesie likwidacji – zarządzają likwidatorzy. Wskazała, że trwają prace nad ustawą medialną. Zauważyła, że w porównaniu z okresem rządów PiS treści w mediach publicznych stały się mniej stronnicze, ale pewne stronniczości w relacjonowaniu treści politycznych wciąż się zdarzają, a bezstronność programów informacyjnych nie została osiągnięta.

Faktycznie, media publiczne nie przypominają karykaturalnie propagandowej partyjnej tuby za PiS, ale przecież nadal w niektórych programach publicystycznych partie koalicji rządzącej, a zwłaszcza PO, są traktowane lepiej, niż inne. W kampanii wyborczej media publiczne negatywnie przedstawiały Karola Nawrockiego, kandydata wspieranego przez PiS, co odnotowała misja obserwacyjna OBWE.

Z kwestii instytucjonalnych dotyczących mechanizmów kontroli i równowagi, Komisja Europejska z zadowoleniem przyjęła, że Polska zmieniła regulaminy Sejmu, Senatu oraz Rady Ministrów, wprowadzając obowiązkową ocenę skutków regulacji oraz konsultacje publiczne dla projektów ustaw.

Rekomendacje dla polskiego rządu

Mimo pochwał Komisja Europejska zaznacza, że Polska ma w naprawie praworządności wiele do zrobienia.

Zaleca dalsze postępy we wdrażaniu Planu Działań na rzecz praworządności, w tym w odniesieniu do KRS i Trybunału Konstytucyjnego. Wskazuje, że KRS wybrana na upolitycznionych zasadach nadal działa, mimo że jej niezależność jest podważana. Podkreśla też wątpliwości odnośnie składu i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego.

Komisja Europejska zachęca polski rząd do kontynuowania reformy mającej na celu rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz zapewnienie faktycznej niezależności prokuratury od rządu.

Zaleca wprowadzenie przepisów dotyczących lobbingu oraz ustandaryzowanego systemu online do składania oświadczeń majątkowych przez urzędników publicznych i posłów.

Rekomenduje dalsze działania na rzecz zapewnienia niezależnych i skutecznych postępowań w sprawach korupcyjnych, ograniczenie szerokiego zakresu immunitetów przysługujących najwyższym urzędnikom oraz zniesienie przepisów gwarantujących bezkarność.

Doradza, żeby procedury przyznawania koncesji dla nadawców medialnych były uczciwe, przejrzyste i niedyskryminujące. Chce, żeby Polska wprowadziła reformę systemu medialnego, tak, aby zagwarantować rzeczywiście niezależne zarządzanie mediami publicznymi i ich niezależność redakcyjną. A także niezależną Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, czyli organ regulujący media.

Komisja Europejska zaleca też, żeby dalej poprawiać ramy działania organizacji społecznych i wzmacniać społeczeństwo obywatelskie.

Monitoring to tylko jeden z elementów układanki

Jakie praktyczne znaczenie ma doroczny raport o stanie praworządności w UE?

Monitorowanie stanu praworządności w państwach UE ma w założeniu charakter prewencyjny, pozwala na wczesne wykrywanie problemów. Doroczny raport jest pewną odpowiedzią na wcześniejsze zaniedbania Unii Europejskiej wobec postępującej od 2010 roku autokratyzacji Węgier oraz kryzysu praworządności w Polsce po objęciu władzy przez PiS w 2015 roku.

W przypadku Węgier i Polski raporty pojawiły się zdecydowanie za późno w stosunku do postępujących w szybkim tempie szkód. Rekomendacje raportów nie są wiążące dla państw.

Powinny być podstawą dyskusji na wysłuchaniach w ramach procedury Artykułu 7 Traktatu o UE wobec Węgier i Polski, ale nie zawsze tak było, same wysłuchania prowadzono nieregularnie, a procedura nie przyniosła wyraźnych efektów.

Konkluzje z krajowych rozdziałów raportu o stanie praworządności powinny też dawać impuls Komisji Europejskiej, która ma obowiązek wszczynać postępowania przeciwko państwom członkowskim, jeśli naruszają prawo unijne.

Raport ma też pośredni wpływ na finansowe mechanizmy ochrony praworządności. Jak wskazuje Komisja Europejska, jest kluczowym źródłem informacji dla stosowania mechanizmu warunkowości. Dzięki m.in. temu mechanizmowi do dziś zamrożono 18 miliardów euro dla Węgier.

Wpływ monitoringu na rządy prawa w państwach Unii jest jednak ograniczony. Komisja podaje, że w 27 państwach UE w całości lub w części wypełniono 57 procent rekomendacji przedstawionych w 2024 roku.

Narzędzia do obrony praworządności

Raport o stanie praworządności jest częścią większego zestawu narzędzi, jakim dysponuje UE do ochrony wartości unijnych w państwach członkowskich.

Komisja Europejska ma obowiązek bronić przestrzegania wartości wymienionych w Artykule 2 Traktatu o UE. Robi to między innymi przez mechanizmy monitorujące, takie jak doroczny raport o stanie rządów prawa publikowany od 2020 roku, od 2022 z rekomendacjami.

Poza tym w UE co roku powstaje EU Justice Scoreboard, raport o niezależności, jakości i efektywności sądów, a w ramach Europejskiego Semestru opracowuje się rekomendacje dla państw dotyczące kwestii makroekonomicznych i innych zagadnień systemowych, w tym dotyczących sądownictwa.

UE dysponuje też mechanizmami politycznymi: procedurą Ram Praworządności, uruchamianą przed procedurą Artykułu 7 Traktatu o UE.

Ramy Praworządności użyto po raz pierwszy w historii UE wobec Polski w 2016 roku, a Artykułu 7, także po raz pierwszy w historii – w 2017 roku w związku ze zmianami w sądownictwie. Procedura Artykułu 7 ma kilka etapów, Polska objęta była tylko pierwszym etapem, bez ryzyka sankcji. Procedurę zamknięto w maju 2024 roku, po przedstawieniu przez Polskę Planu Działania na rzecz odbudowy praworządności, a przede wszystkim po dołączeniu przez Polskę do Prokuratury Europejskiej.

W 2018 roku procedurę Artykułu 7 uruchomiono wobec Węgier. Dotyczy ona nie tylko niezawisłości sądów, ale także korupcji i wad systemu medialnego. Podobnie jak w przypadku Polski, procedura jest na pierwszym etapie. Przejście do drugiego etapu wymagałoby zgody Komisji Europejskiej oraz jednej trzeciej państw członkowskich. Na drugim etapie procedury na państwo można nałożyć sankcję zawieszenia prawa głosu w Radzie.

Komisja Europejska ma prawne narzędzia ochrony wartości w państwach Unii. Ma obowiązek uruchamiać postępowanie przeciwko naruszeniom prawa UE wobec państw, które nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Jeśli dialog nic nie daje, Komisja może kierować skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE, którego wyroki są wiążące, a za ich nieprzestrzeganie obowiązują sankcje, w tym finansowe. Przetestowano to w czasie polskiego kryzysu konstytucyjnego.

Wreszcie, Unia Europejska w celu ochrony wartości UE dysponuje też mechanizmami finansowymi.

Po pierwsze, mechanizmem warunkowości („pieniądze za praworządność"), który pozwala na ochronę interesów finansowych UE i unijnego budżetu w państwie, w którym dochodzi do poważnego ryzyka naruszenia praworządności. Ten mechanizm do tej pory uruchomiono raz, w 2022 roku, wobec Węgier. Coraz częściej pojawiają się głosy, żeby użyć go wobec Słowacji ze względu na regres praworządności pod rządami Roberta Fico.

UE może też zamrozić fundusze europejskie, w tym fundusze spójności, jeśli państwo członkowskie nie zagwarantuje, że programy, które mają być finansowe ze środków UE, będą zgodne z Kartą Praw Podstawowych. Na tej podstawie zawieszono środki dla Polski i Węgier, o czym jako jedna z pierwszych informowała Paulina Pacuła w OKO.press. Pieniądze dla Polski zostały odblokowane w 2024 roku.

Nieoficjalnym, a w praktyce jednym z kluczowych, mechanizmów finansowego nacisku na rządy państw członkowskich, które naruszają praworządność, okazało się zamrażanie unijnych środków na Krajowe Plany Odbudowy po pandemii. KPO dla Polski odblokowano w lutym 2024 roku. KPO dla Węgier nadal jest zablokowane.

Raport może nabrać znaczenia

Unijne środki mają być ściślej powiązane z przestrzeganiem praworządności. W Unii trwają prace nad nowym budżetem, czyli wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2028-2034. Komisja Europejska von der Leyen chce jeszcze ściślej powiązać wypłatę pieniędzy z unijnego budżetu z przestrzeganiem praworządności. Podstawą oceny ma być wypełnianie rekomendacji z raportu o praworządności. Oznaczałoby to, że rola tego mechanizmu wzrośnie.

Raport o stanie praworządności stałby się jednym z kluczowych instrumentów nacisku polityczno-finansowego na państwa członkowskie, służącym ochronie wartości zapisanych w art. 2 Traktatu o UE. Dla Polski oznacza to, że rzeczywiste postępy – nie tylko deklaracje – w przywracaniu rządów prawa będą miały wymierne znaczenie nie tylko w sferze politycznej i prawnej, ale też finansowej.