Komisja Wenecka o ustawie o neo-sędziach: kierunek zmian dobry, projekt wymaga korekt

Komisja Wenecka, ekspercki organ Rady Europy, w opublikowanej opinii ogólnie pozytywnie oceniła projekt ustawy regulujący status neo-sędziów, czyli sędziów powołanych w wadliwej procedurze z udziałem upolitycznionej za rządów PiS Krajowej Rady Sądownictwa tak zwanej neo-KRS.

Projekt analizowanej przez Komisję Wenecką ustawy w październiku przedstawił minister sprawiedliwości Waldemar Żurek.

Zaproponowana ustawa o „Przywróceniu prawa do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą poprzez uregulowanie skutków uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych w latach 2018–2025” bazuje na modelu przedstawionym przez poprzedniego ministra sprawiedliwości Adama Bodnara: wyróżnia grupę neo-sędziów i podchodzi do nich w zróżnicowany sposób.

Geneza najnowszej opinii Komisji Weneckiej

Polska jest prawnie zobowiązana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE do uregulowania statusu sędziów powołanych w wadliwiej procedurze i statusu ich wyroków. Polska ma zdecydować, jak to zrobić, ale zastosowany mechanizm musi być zgodny z wiążącymi Polskę standardami prawa międzynarodowego. Ministerstwo sprawiedliwości argumentowało, że proponowana ustawa ma wypełniać wyrok ETPCz Wałęsa przeciwko Polsce z 2023 roku, w którym Trybunał zobowiązał Polskę do rozwiązania systemowego problemu ze statusem neo-sędziów i ich orzeczeń w możliwie szybki sposób.

W październiku 2024 roku Komisja Wenecka przedstawiła opinię w odpowiedzi na pytania zadane przez ministra Bodnara, zanim był gotowy jakikolwiek projekt ustawy. Trwały wówczas burzliwe prace koncepcyjne na temat najlepszych rozwiązań.

Komisja Wenecka w tamtej opinii zaleciła, żeby nie regulować statusu neo-sędziów masowo za pomocą ustawy (co proponował projekt ustawy przygotowany jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku przez stowarzyszenie sędziów Iustitia), ale zindywidualizować tę ocenę (co popierała Helsińska Fundacja Praw Człowieka). Komisja Wenecka w tamtej opinii podkreśliła, że jakiekolwiek przyjęte rozwiązanie nie może doprowadzić do paraliżu wymiaru sprawiedliwości.

Najnowsza opinia została przygotowana przez Komisję Wenecką dzięki wnioskowi z 6 marca 2025 r., złożonemu przez Zandę Kalniņę-Lukaševicę, przewodniczącą Komitetu Monitorującego Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy.

Początkowo chodziło o ocenę projektu ustawy przygotowanego, gdy Ministerstwem Sprawiedliwości kierował Adam Bodnar. W międzyczasie zmienił się minister sprawiedliwości, a sam projekt był kilkukrotnie zmieniany.

Komisja Wenecka wzięła te poprawki pod uwagę i ostatecznie odniosła się do ustawy w kształcie zaproponowanym w październiku 2025 roku przez ministra Żurka.

Opinię opracowali:

• Richard Barret (Irlandia) – członek Komisji Weneckiej, adwokat, urzędnik państwowy
• Martin Kuijer (Holandia) – członek Komisji Weneckiej, sędzia Sądu Najwyższego Holandii, profesor prawa
• Angelika Nussberger (Niemcy) – członkini Komisji Weneckiej, była sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, profesor prawa
• Kaarlo Tuori (Finlandia) – honorowy przewodniczący Komisji Weneckiej, profesor prawa, emerytowany profesor Uniwersytetu w Helsinkach i członek Fińskiej Akademii Nauk
• Gerhard Reissner (Austria) – ekspert w Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości i Praw Człowieka Rady Europy, przez wiele lat był wiceprezesem Austriackiego Stowarzyszenia Sędziów oraz przewodniczącym Europejskiej Rady Konsultacyjnej Sędziów (CCJE).

Jak Komisja Wenecka ocenia proponowane mechanizmy odnośnie grup neo-sędziów

Młodzi sędziowie

Komisja Wenecka zaaprobowała proponowane rozwiązanie wobec 1200 „młodych sędziów”, czyli m.in. byłych asesorów, asystentów sędziów i absolwentów Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, którzy nie mieli innego wyboru, żeby zostać sędzią, niż powołanie z udziałem neo-KRS. Ustawa zakłada, że ich status będzie potwierdzony z mocy prawa. Zdaniem Komisji Weneckiej to proporcjonalne rozwiązanie.

Grupa „żółta”, czyli sędziowie awansowani

1100 sędziów, którzy dostali awans dzięki neo-KRS, ma według ustawy Żurka wrócić na poprzednie stanowiska. Ale mają dalej orzekać w sądach, w których teraz pracują, dzięki ustawowej delegacji, żeby nie blokować wymiaru sprawiedliwości.

Komisja Wenecka uznała, że „biorąc pod uwagę bezprecedensowy charakter sytuacji oraz systemowe wady, które polskie władze muszą usunąć, aby przywrócić rządy prawa, proponowany mechanizm – jako taki – nie wydaje się nie do zaakceptowania”. Ma jednak wątpliwości co do delegacji sędziów za pomocą ustawy.

Ponadto Komisja Wenecka zwróciła uwagę, że projekt ustawy przewiduje przeniesienie dużej grupy sędziów bez indywidualnego różnicowania ich sytuacji. A nie wszystkie awanse miały ten sam charakter. Część mogła być efektem nacisków politycznych, ale inne, mimo systemowych wad, opierały się realnie na dorobku i kompetencjach kandydatów. Komisja Wenecka zauważyła też, że z biegiem czasu niektórzy z awansowanych neo-sędziów mogli potwierdzić swoją niezależność i profesjonalizm, na przykład poprzez lata nienagannej pracy oraz pozytywne przejście testów bezstronności w postępowaniach krajowych. Dlatego Komisja Wenecka radzi, żeby przemyśleć masowe rozwiązanie co do tej grupy neo-sędziów.

Komisja Wenecka zaznacza, że część tych wątpliwości można byłoby złagodzić, gdyby szybko ogłoszono nowe, otwarte konkursy na stanowiska sędziowskie, w których objęci ustawą neo-sędziowie mogliby wziąć udział, a do czasu ogłoszenia wyników pracowaliby na dotychczasowych stanowiskach. Nowe konkursy wymagałyby ponownej, merytorycznej oceny kandydatów pod kątem awansu, tak aby stanowisko otrzymała osoba najlepiej do niego przygotowana. Jednocześnie procedura powinna wyraźnie uwzględniać kryteria związane z przestrzeganiem standardów niezależności sędziowskiej i neutralności politycznej. Kryteria te musiałyby odgrywać szczególną rolę i, w razie potrzeby, pozwalać na wyciągnięcie negatywnych wniosków z okoliczności wcześniejszego powołania danego kandydata w ramach wadliwej procedury.

Komisja Wenecka podkreśliła, że w nowych konkursach neo-sędziowie konkurowaliby z innymi kandydatami, w tym z osobami, które wcześniej odmówiły udziału w procedurach prowadzonych przez neo-KRS. Komisja Wenecka zaznaczyła, że te osoby świadomie zrezygnowały z ubiegania się o awans w ramach wadliwych konkursów i były wierne zasadom niezależności zawodowej i rządom prawa. Zdaniem Komisji Weneckiej rodzi to uzasadnione oczekiwanie, że działania naprawcze uwzględnią ich opartą na wartościach postawę.

Grupa czerwona, czyli osoby, które weszły do zawodu sędziowskiego

Projekt ustawy zakłada szczególne konsekwencje wobec osób, które trafiły do zawodu sędziego w ramach wadliwej procedury, przechodząc z innych zawodów prawniczych, jak prokuratorzy, adwokaci, radcowie prawni, notariusze czy pracownicy naukowi. W ich przypadku projekt przewiduje dalej idące rozwiązanie – ich stosunek służbowy ma wygasnąć. Grupa ta obejmuje około 350 osób orzekających w sądach powszechnych oraz około 80 osób w Naczelnym Sądzie Administracyjnym i Sądzie Najwyższym. Osoby te, z wyjątkiem neo-sędziów NSA i SN, będą mogły zostać referendarzami w sądach, zostać znowu prokuratorami lub ubiegać się o powrót do innych zawodów prawniczych, w których pracowali wcześniej.

Komisja Wenecka uważa, że różnicowanie na „żółtą” i „czerwoną” grupę neo-sędziów ma sens i jest dokonywane na podstawie obiektywnych kryteriów. Natomiast Komisja Wenecka ma zastrzeżenia wobec zaproponowanego mechanizmu wobec grupy „czerwonej” i zaleca, żeby zastosować mechanizm podobny do tego rekomendowanego dla grupy „żółtej”, czyli szybko przeprowadzić konkursy na stanowiska sędziowskie. Zdaniem Komisji Weneckiej osoby z grupy „czerwonej”, w tym neo-sędziowie NSA i SN, powinni mieć możliwość wzięcia udziału w tych konkursach.

Komisja Wenecka uważa, że o losie danego neo-sędziego z grupy „czerwonej” powinien decydować wynik konkursu, a nie ustawa. To konkurs miałby rozstrzygać, czy sędzia zachowuje stanowisko, czy zostaje usunięty z zawodu. Komisja Wenecka podkreśla, że ta decyzja powinna podlegać kontroli sądowej i zatwierdzeniu.

Jeżeli neo-sędzia odmówiłby udziału w konkursie, byłby usunięty z sądownictwa. Dla Komisji Weneckiej kluczowe jest, że usunięcie z urzędu nie następowałoby automatycznie z mocy samej ustawy, lecz byłoby konsekwencją wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej. Komisja Wenecka zaleca zmianę projektu ustawy w tym zakresie.

Komisja Wenecka uważa, że priorytetem jest zorganizowanie konkursów na stanowiska osób zajmowanych przez neo-sędziów z grupy „czerwonej”. A największym priorytetem są konkursy do Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Komisja Wenecka wskazuje jednak na jeden istotny wyjątek. Inne podejście może dotyczyć sędziów orzekających w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym.

Ponieważ likwidacja tej izby jest jednym z kluczowych warunków przywracania rządów prawa, a projekt ustawy ją przewiduje, stanowiska w tej izbie przestaną istnieć. Nie będzie możliwe ogłoszenie konkursów na miejsca, które mają zostać zlikwidowane.

Komisja Wenecka uznaje, że przewidziane w projekcie ustawowe wygaszenie mandatów sędziów tej Izby w określonym terminie może być środkiem proporcjonalnym – ze względu na wyjątkową skalę naruszeń niezależności sądownictwa związanych z jej funkcjonowaniem. Jednocześnie projekt ustawy daje neo-sędziom tej izby możliwość ubiegania się o stanowiska w nowo zorganizowanym Sądzie Najwyższym w ramach ponownych konkursów. Komisja Wenecka wskazuje, że polski ustawodawca będzie musiał zdecydować, czy stosuje się to także do osób powołanych do Izby Dyscyplinarnej w Sądzie Najwyższym (którą zlikwidował rząd PiS w 2022 roku w ramach ustępstw na rzecz instytucji Unii Europejskiej).

Podsumowując, Komisja Wenecka rekomenduje, aby:

• neo-sędziowie z grup „żółtej” i „czerwonej” (ewentualnie za wyjątkiem neo-sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz byłej Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) pozostawali na swoich stanowiskach do czasu rozstrzygnięcia nowych konkursów;
• nowe konkursy wyraźnie uwzględniały kryteria oceny przestrzegania standardów niezależności sędziowskiej i neutralności politycznej;
• decyzje dotyczące wyników konkursów podlegały kontroli i zatwierdzeniu przez sąd;
• w pierwszej kolejności organizować konkursy dla tzw. grupy czerwonej, ze szczególnym uwzględnieniem stanowisk w Sądzie Najwyższym.

Komisja Wenecka o wyborze nowej KRS

Komisja Wenecka wskazała, że nowe konkursy na stanowiska w sądach powinny się odbywać przed przyszłą KRS powołaną w 2026 roku. 12 maja upływa kadencja 15 sędziów wybranych do KRS w 2022 roku przez Sejm, na zasadach zmienionych przez PiS w 2017 roku.

Opinia Komisji Weneckiej była gotowa przed wetem prezydenta Karola Nawrockiego wobec ustawy o KRS. W opinii Komisja Wenecka podkreśliła, że kryzys w polskim sądownictwie, w tym kwestię wyboru KRS, najlepiej byłoby uzdrowić na drodze ustawowej. Wyraziła nadzieję na wejście w życie ustawy. Ale była poinformowana, że w razie zawetowania ustawy o KRS, wybory sędziów do radu odbędą się na zasadach z 2017 roku, ale swoje preferencje wskażą sędziowie, więc wybór przez Sejm będzie tylko formalnością.

Zdaniem Komisji Weneckiej, biorąc pod uwagę polityczne realia, „pisany scenariusz de facto wyboru sędziowskich członków przez ich środowisko mógłby stanowić krok we właściwym kierunku.”, a „uczciwe wybory w środowisku sędziowskim stworzyłyby faktyczną podstawę do odróżnienia statusu nowej KRS od obecnej.”

Status wyroków neo-sędziów

Projekt ustawy przewiduje możliwość podważenia prawomocnych orzeczeń wydanych z udziałem neo-sędziego. Wniosek o uchylenie wyroku mógłby złożyć uczestnik postępowania, jeżeli wcześniej kwestionował skład sądu albo jeśli w tej sprawie toczy się postępowanie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Mechanizm ma być ograniczony: dotyczy tylko spraw, w których nie przysługuje już zwykły środek odwoławczy, a wniosek trzeba złożyć w krótkim terminie (miesiąc) i tylko wtedy, gdy wcześniej zgłaszano zastrzeżenia co do składu sądu.

Komisja Wenecka dopuszcza takie rozwiązanie. Zaleca jednak, aby:

strona musiała wykazać, że udział wadliwie powołanego sędziego miał realny, istotny wpływ na wynik konkretnej sprawy;

rozważyć, czy zasadne jest wyłączenie w sprawach karnych reguły, zgodnie z którą korzystne rozstrzygnięcie dla jednego oskarżonego obejmuje także współoskarżonych;

zastanowić się, czy organy władzy publicznej powinny mieć prawo podważania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych na takich samych zasadach jak obywatele.

Co jeszcze jest w opinii

Komisja Wenecka uważa, że uregulowanie statusu wadliwie powołanych sędziów za pomocą ustawy jest dopuszczalne, zwłaszcza że rząd chce zająć się tą kwestią w szybki sposób.

Chwali, że zrezygnowano z pomysłu ustawowego unieważnienia uchwał wadliwej KRS o powołaniach sędziowskich ex tunc, czyli od momentu ich wydania; projekt ustawy zakłada, że będą one nieważne ex nunc, czyli od wejścia przepisów w życie.

Komisja Wenecka odnosi się także do zarzutu, który często podnosi obecna opozycja (PiS) oraz prezydent Karol Nawrocki i jego otoczenie, że ustawa regulująca status wadliwie powołanych sędziów narusza konstytucyjną gwarancję nieusuwalności sędziów (artykuł 180 Konstytucji).

Komisja Wenecka zauważa, że „ww sytuacjach, gdy w określonym okresie powołano bardzo dużą liczbę sędziów, bezwzględne stosowanie zasad konstytucyjnych mogłoby uniemożliwić naprawę systemu sądownictwa, który został przekształcony w sposób podważający rządy prawa. W takich okolicznościach konieczne może być ograniczenie niektórych gwarancji konstytucyjnych, pod warunkiem jednak zapewnienia odpowiednich zabezpieczeń proceduralnych” (34 punkt opinii).

Komisja Wenecka uważa, że trzeba wyważyć dwie ściśle powiązane wartości, zakorzenione w ochronie niezależności sądownictwa:

• indywidualne gwarancje nieusuwalności sędziego
• oraz potrzebę przywrócenia i zabezpieczenia niezależności wymiaru sprawiedliwości jako takiego.

Komisja Wenecka uważa, że gwarancja nieusuwalności ma charakter instrumentalny (służy zabezpieczeniu całego systemu) i może być ograniczana, gdy zajdzie pilna i nadrzędna potrzeba ponownego ustanowienia niezależności sądownictwa oraz odbudowy społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości.

Komisja Wenecka powołuje się na swoją Listę Kontrolną Praworządności (Rule of Law Cheklist) i podkreśla, że przy podejmowaniu decyzji o środkach służących przywróceniu rządów prawa należy uwzględnić:

• skalę i wagę wad systemowych,
• czas funkcjonowania danego rozwiązania
• oraz stopień, w jakim zostało podważone zaufanie publiczne.

Z drugiej strony, Komisja Wenecka zauważa, że upływ czasu od momentu wadliwego procesu powołania sędziego może przemawiać za tym, żeby przy przyjmowanych rozwiązaniach kierować się przede wszystkim zasadą pewności prawa. Zauważa, że można też argumentować, że nienaganne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez danego sędziego może z czasem prowadzić do swoistej konwalidacji nieprawidłowości związanych z procedurą jego powołania.

Ale ostatecznie w swojej analizie pozytywnie ocenia kierunek zaproponowany w ustawie.

Co dalej

Pod koniec grudnia rząd złożył projekt ustawy do Sejmu. W styczniu odbyło się jego pierwsze czytanie, a 10 lutego – wysłuchanie publiczne.

Opinia Komisji Weneckiej wskazuje na obszary, w których można poprawić projekt ustawy w toku prac sejmowych. Komisja Wenecka przychylnie odnosi się do zaproponowanych w ustawie rozwiązań i wskazuje możliwe korekty, które sprawiają, że przyjęte rozwiązanie będzie proporcjonalne i zgodne z konstytucyjnymi i europejskimi standardami.

Nawet jeśli Sejm uchwali ustawę w zmodyfikowanym kształcie, wątpliwe, że zostanie ona podpisana przez prezydenta Karola Nawrockiego. Nawrocki początku prezydentury podkreśla, że nie uznaje podziału na „paleo-” i „neo-sędziów” oraz konsekwentnie broni rozwiązań wprowadzonych w okresie rządów PiS w sądownictwie. Oznacza to realną możliwość weta lub skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego.

Prace nad ustawą uwiarygadniają koalicję rządzącą jako co najmniej próbującą naprawić systemowe problemy w sądownictwie odziedziczone po rządach PiS. Pokazują też, że rząd jest otwarty na dialog – a Komisja Wenecka ten dialog oraz wysiłek legislacyjny wyraźnie dostrzega i docenia. Świadczy o tym najnowsza opinia, w której Komisja zgadza się co do kierunku zmian, jednocześnie wskazując, jak je doprecyzować i udoskonalić.